ECLI:CZ:US:2017:3.US.2440.16.1
sp. zn. III. ÚS 2440/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky společnosti ESTATE INVESTMENT LLC, sídlem Spojené státy americké, Cheyenne, Logan Ave. 1821, zastoupené Mgr. Janem Špačkem, advokátem, sídlem Revoluční 13, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. května 2016 č. j. 5 As 153/2015-19, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. června 2015 č. j. 7 A 128/2011-57-61, rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 30. března 2011 č. j. SZ 036952/2011/KUSK REG/Bu, a usnesení Městského úřadu Jesenice ze dne 15. července 2010 č. j. Výst./1734/09, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 11, Praha 5, a Městského úřadu Jesenice, sídlem Mírové náměstí 368, Jesenice, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností ze dne 25. 7. 2016 se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených čtyř rozhodnutí orgánů veřejné moci, a to pro porušení jejího práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Městský úřad Jesenice (dále jen "městský úřad") usnesením ze dne 15. 7. 2010 zastavil řízení o žádosti právního předchůdce stěžovatelky (dále též jen "stěžovatelka") ze dne 27. 11. 2009 o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby skladové haly (o zastavěné ploše 2 900 m2), a to z důvodu nesplnění náležitostí dané žádosti ani k výzvě správního orgánu ze dne 9. 2. 2010. Následné odvolání stěžovatelky zamítl Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen "krajský úřad") rozhodnutím ze dne 30. 3. 2011 pro nedůvodnost.
3. Žalobu stěžovatelky zamítl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 10. 6. 2015 č. j. 7 A 128/2011-57-61. Kasační stížnost stěžovatelky zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 5. 2016 č. j. 5 As 153/2015-19. Soudy dospěly shodně k závěru, že stěžovatelčina žádost o umístění stavby nesplňovala náležitost podle §86 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, konkrétně stěžovatelka nepředložila sdělení příslušného orgánu životního prostředí o tom, že její podlimitní stavební záměr nepodléhá tzv. zjišťovacímu řízení, nebo závěr ze samotného zjišťovacího řízení [§4, §6, §7 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí)]. Podle správních soudů marným uplynutím lhůty, stanovené příslušnému orgánu životního prostředí v §6 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, nenastává fikce vydání sdělení, podle kterého daný stavební záměr nebude podléhat zjišťovacímu řízení; jde o lhůtu pořádkovou. Soudy současně uzavřely, že příslušný orgán životního prostředí vydal na základě stěžovatelčina oznámení záměru ze dne 12. 1. 2010 sdělení, že její stavební záměr (byť je podlimitní) bude podléhat zjišťovacímu řízení, přičemž úplný obsah tohoto sdělení byl stěžovatelce znám (doručen), a to včas (nejpozději dne 18. 2. 2010), tj. do konce lhůty dne 30. 4. 2010, do kdy mohla svou žádost o umístění stavby ještě doplnit o chybějící náležitost.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítla, že správní orgány nevedly správní spis, až k žádosti městského soudu předložily k soudnímu přezkumu "torzo" spisu (svazek listin bez číslování a spisového seznamu), které se navíc týkalo odlišného stavebního záměru (tj. nadlimitního záměru, u kterého stěžovatelka žádala o posouzení již 30. 4. 2009, avšak poté vzala svou žádost zpět). V důsledku toho městský soud údajně založil své závěry na údajích z jiného řízení (odlišný skutkový stav) a podle stěžovatelky se městský soud "v případu příliš neorientoval".
5. Porušena byla podle stěžovatelky rovněž dvojinstančnost správního řízení, neboť úřední osoba městského úřadu konzultovala svůj postup ve věci stěžovatelky s úřední osobou krajského úřadu, jež následně rozhodovala o odvolání stěžovatelky. Stěžovatelka vznesla v tomto směru ve správním řízení námitku podjatosti, která však byla zamítnuta.
6. Stěžovatelka dále namítla porušení zásady veřejné správy rozhodovat v obdobných případech stejně. Poukázala na postavené stavby hal na sousedním pozemku s tím, že ohledně těchto hal nebylo vedeno řízení o umístnění stavby a nebyl ani posuzován vliv těchto staveb na životní prostředí. Výstavbu těchto hal přitom zajišťuje druh úřední osoby městského úřadu, která rozhodovala ve věci žádosti stěžovatelky; tato úřední osoba rovněž uvedené haly kolaudovala. V uvedeném spatřuje stěžovatelka též důvod podjatosti dané úřední osoby.
7. Podle stěžovatelky správní orgány i správní soudy nesprávně právně posoudily charakter lhůty stanovené v §6 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Stěžovatelka uvedla, že její stavební záměr byl podlimitní, proto nepodléhal tzv. zjišťovacímu řízení. Příslušný orgán životního prostředí měl zákonnou patnáctidenní lhůtu k tomu, aby stěžovatelce sdělil, že v daném případě bude (naopak) záměr zjišťovacímu řízení podléhat. Daný orgán životního prostředí nevydává žádné rozhodnutí (orgánem, který vede řízení o umístění stavby a vydává rozhodnutí, je stavební úřad - zde městský úřad), a nelze tedy ani uvažovat o případné fikci vydání rozhodnutí, jak uvažovaly ve své argumentaci správní soudy. Daný orgán životního prostředí má naopak postavení obdobné tzv. dotčenému orgánu státní správy; pokud se vůbec nevyjádří nebo se vyjádří až po zákonné lhůtě, k jeho vyjádření nelze (ze strany stavebního úřadu) přihlížet. Lhůta je zákonem jasně stanovena, napomáhá právní jistotě, a nelze ji libovolně prodlužovat; jde o lhůtu svým charakterem "rigorózní a prekluzivní". Pokud tedy stěžovatelka oznámila stavební záměr dne 12. 1. 2010, lhůta uplynula dne 27. 1. 2010; sdělení příslušného orgánu životního prostředí bylo doručeno až 18. 2. 2010. Stěžovatelka dodala, že je třeba vycházet z náležitostí uvedených ve formuláři v příloze č. 3a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, nikoliv ve formuláři v příloze č. 3 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu (dále jen "vyhláška"), jak uvedly (mylně) správní soudy.
8. Stěžovatelka vznesla výtku nezákonnosti a neprůkaznosti doručování zásilek správními orgány, a návazného nesprávného skutkového a právního posouzení ze strany správních soudů. Uvedla, že příslušný orgán životního prostředí zaslal své sdělení o tom, že podlimitní stavební záměr stěžovatelky bude podléhat zjišťovacímu řízení, nejdříve poštovní zásilkou bez doručenky, což je způsob nezákonný, resp. zákonem nepředpokládaný (doručováno mělo být do datové schránky). Následně městský soud zaujal nijak nepodložený závěr, že písemnost byla stěžovatelce doručena dne 26. 1. 2010, a to zaměstnancům stěžovatelky, přestože stěžovatelka prokázala, že v době doručování zásilky byli oba její jednatelé v zahraničí a stěžovatelka nemá žádné zaměstnance. Stěžovatelka namítla, že důkazní břemeno o řádném doručení má správní orgán, nikoliv adresát.
III.
Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení (resp. její právní předchůdce byl účastníkem řízení), v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy České republiky, dále jen "Ústava"); není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody účastníka tohoto řízení, a zda řízení lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. Ústavní soud provedl ústavněprávní přezkum napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo.
12. Ústavněprávní podstatou námitky o nikoliv řádném vedení správního spisu je otázka svévolného rozhodování orgánů veřejné moci ve stěžovatelčině věci, resp. rozhodování v její věci bez podkladů či na základě podkladů týkajících se věci jiné (jak stěžovatelka naznačuje). O takový případ však v dané věci zjevně nejde. Jak vyplývá z obsahu napadených rozsudků, oba správní soudy si byly plně vědomy dvou postupných, avšak odlišných stavebních záměrů stěžovatelky s tím, že v případě jimi (nyní) řešeného šlo o záměr podlimitní (tj. v pořadí druhý záměr stěžovatelky na daném pozemku, a to oproti prvnímu záměru rozlohou zastavění nadlimitnímu), ve vztahu ke kterému stěžovatelka podala dne 27. 11. 2009 žádost o vydání územního rozhodnutí, a dne 12. 1. 2010 oznámila záměr příslušnému orgánu životního prostředí. Správní orgány i soudy posuzovaly evidentně uvedený podlimitní stavební záměr a svévole se tedy nedopustily; námitka stěžovatelky je zjevně neopodstatněná.
13. Námitka o porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení, resp. o podjatosti úřední osoby městského úřadu, měla být uplatněna primárně před správními soudy, avšak z obsahu napadených rozsudků vyplývá, že se tak nestalo. Stěžovatelka v ústavní stížnosti ani neuvádí, že by tuto námitku před správními soudy řádně uvedla a soudy ji opomenuly vypořádat. Jde tedy o námitku před Ústavním soudem nepřípustnou, neboť odporuje zásadě subsidiarity ústavní stížnosti.
14. Shodný závěr o novosti, a tedy nepřípustnosti námitky před Ústavním soudem, platí v případě výtky stěžovatelky, dle které správní orgány porušily zásadu rozhodovat ve shodných nebo podobných případech tak, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly (§2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Nadto lze v obecné rovině podotknout, že účelem zakotvení uvedené zásady činnosti veřejné správy není otevřít prostor pro případné (potenciální) nezákonné či procesně vadné postupy v "obdobných" věcech, jak se mylně stěžovatelka domnívá.
15. Námitkou o charakteru lhůty stanovené v §6 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, a to ve spojení s otázkou absence jedné z náležitostí žádosti o vydání územního rozhodnutí, se již zabývaly oba správní soudy v napadených rozsudcích. Ústavní soud k této námitce stěžovatelky předesílá, že napadená rozhodnutí (soudů) posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek; není tedy jeho věcí podrobně přezkoumat případ sám z pozice tzv. podústavního práva. Ústavní soud není totiž primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je orgánem, jemuž přísluší výklad tzv. podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i Nejvyšší správní soud povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení tzv. podústavního práva vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu těchto ustanovení v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jejich aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z mezí zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod.
16. K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl. V rozsudcích soudů je přehledně vyloženo, že městský úřad zastavil řízení o stěžovatelčině žádosti o umístění stavby pro absenci jedné z náležitostí této žádosti, přičemž náležitosti daného typu žádosti upravuje §86 stavebního zákona ve spojení s vyhláškou (její přílohou č. 3). Od této žádosti, resp. řízení o této žádosti, je třeba odlišovat postup podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, který pro podlimitní stavební záměry upravuje institut (písemného, elektronického) oznámení záměru, jež je nutno učinit (podat) k příslušnému orgánu životního prostředí; náležitosti uvedeného oznámení pak upravuje příloha č. 3a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Jak dále plyne ze závěrů soudů, jednou ze zákonných náležitostí žádosti o umístění stavby podlimitního charakteru, je určitý "výstup" příslušného orgánu životního prostředí podle uvedeného zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Skutečnost, že bylo povinností stěžovatelky podat oznámení záměru, resp. že řízení o umístění její podlimitní stavby nemohlo proběhnout nezávisle na postupu podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, stěžovatelka nerozporuje. Má však, na rozdíl od soudů, za to, že v případě, že příslušný orgán životního prostředí nevydá k podlimitnímu záměru sdělení ve lhůtě podle §6 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (tj. nevydá ho vůbec nebo po lhůtě), má řízení o umístění stavby pokračovat a být rozhodnuto ve věci, a to bez zmíněného "výstupu". Ústavní soud má však za to, že správní soudy provedly ústavně souladnou interpretaci zmíněného ustanovení, kterou též přehledně a logicky vyložily v odůvodnění napadených rozsudků; použily přitom více metod výkladu daného ustanovení. Stěžovatelce lze přisvědčit v názoru, že daná lhůta má zajišťovat právní jistotu, ostatně lze i obecně konstatovat, že účelem zavedení lhůt do právních předpisů je právě zjednání stavu právní jistoty, případně zajistit rychlost a efektivnost řízení. Jen z uvedeného však nelze činit závěry ohledně důsledků nedodržení té které konkrétní lhůty. Lze rovněž se stěžovatelkou souhlasit v tom, že stanovenou lhůtu nelze libovolně prodlužovat; ostatně již Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku uvedl, že právní řád poskytuje i stěžovatelce zákonné možnosti napomáhající dosáhnout zmíněného účelu stanovené lhůty.
17. Rovněž otázkou doručování sdělení příslušného orgánu životního prostředí, vydaného podle §6 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, se oba správní soudy dostatečně zabývaly. Poukázaly na vady v postupu správních orgánů, avšak přiléhavě uvedly, že nikoliv každá procesní vada vede též k nezákonnosti konečného (a před soudem napadeného) správního rozhodnutí. Obdobně musí Ústavní soud doplnit, že nikoliv každá nezákonnost představuje současně i protiústavní zásah. Soudy vyhodnotily, že sdělení bylo stěžovatelce oznámeno dne 18. 2. 2010, obdobné uvádí sama stěžovatelka v ústavní stížnosti. Lhůta pro odstranění vad žádosti o umístnění stavby jí uplynula dne 30. 4. 2010. Stěžovatelka nevyvrací v ústavní stížnosti závěr správních soudů, podle kterého měla od doručení sdělení dostatečný časový prostor odstranit vytýkanou absenci jedné z náležitostí její žádosti o umístnění stavby; stěžovatelka (toliko) setrvává na svém (stěžejním) názoru, že k danému sdělení nemělo být vůbec přihlíženo.
18. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud odmítl (mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků) ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný, neboť neshledal, že by námitky stěžovatelky svědčily o porušení jejích ústavně zaručených práv. Námitky uplatněné poprvé až před Ústavním soudem, na které nemohly reagovat správní soudy, byly odmítnuty podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. února 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu