ECLI:CZ:US:2017:3.US.4025.16.1
sp. zn. III. ÚS 4025/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Jiřího Zelenky, zastoupeného JUDr. Tomášem Kindlem, advokátem, sídlem Blatenská 3218/83, Chomutov, proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. listopadu 2016 č. j. 40 A 6/2016-102, za účasti Krajského soudu v Ústí nad Labem, jako účastníka řízení, a a) MUDr. Sáši Štembery, b) Ing. Bronislava Schwarze, c) Zuzany Jiříkové, d) MUDr. Aleny Dernerové a dále 1) Krajského úřadu Ústeckého kraje, sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, 2) volební strany ANO 2011, sídlem Babická 2329/2, Praha 4, 3) volební strany Komunistická strana Čech a Moravy, sídlem Politických vězňů 1531/9, Praha 1, 4) volební strany Česká strana sociálně demokratická, sídlem Hybernská 1033/7, Praha 1, 5) volební strany Občanská demokratická strana, sídlem Truhlářská 1106/9, Praha 1, 6) volební strany Koalice Svoboda a přímá demokracie - Tomio Okamura (SPD) a Strana Práv Občanů, sídlem Rytířská 410/6, Praha 1, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení shora uvedeného rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud"), neboť má za to, že jím došlo k porušení jeho základního práva být volen, jakož i práva na soudní ochranu.
2. Napadeným rozhodnutím zamítl krajský soud návrh stěžovatele na vyslovení neplatnosti voleb do Zastupitelstva Ústeckého kraje, konaných ve dnech 7. a 8. 10. 2016. Spolu se stěžovatelovým návrhem zamítl krajský soud též obdobné návrhy vedlejších účastníků řízení a) - d), které předtím spojil ke společnému projednání.
3. Při posouzení námitky stěžovatele, že se Krajský úřad Ústeckého kraje (dále jen "krajský úřad") jakožto příslušný volební orgán měl dopustit neoprávněného jednání, když převzal a) od JUDr. Hany Jeníčkové listinu o odvolání zmocněnce a náhradníka volební strany Severočeši.cz ze dne 29. 9. 2016, b) od JUDr. Hany Jeníčkové určení nového zmocněnce volební strany Severočeši ze dne 29. 9. 2016, c) od JUDr. Hany Jeníčkové prohlášení zmocněnce o odvolání kandidatury kandidátů pro předmětné volby a d) v reakci na to zajistil zveřejnění prohlášení o odvolání kandidatury kandidátů volební strany Severočeši.cz. Krajský soud pak dospěl k závěru, že postup příslušného volebního orgánu byl v souladu se zákonem a neshledal důvod, pro nějž by měl být shledán návrh na vyslovení neplatnosti voleb podle §53 odst. 3 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění účinném do 31. 12. 2016 (dále jen "volební zákon"), důvodným.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že je členem politického hnutí Severočeši.cz, za něž kandidoval ve volbách do Zastupitelstva Ústeckého kraje. Postupem, proti němuž brojil návrhem na neplatnost voleb, byl z kandidátní listiny politického hnutí Severočeši.cz spolu se všemi ostatními kandidáty odvolán. Způsob svého odvolání z kandidátní listiny považuje stěžovatel za nezákonný. Dle stěžovatele jde o volební vadu.
5. Stěžovatel poukazuje na příčinnou souvislost mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru. Tu spatřuje ve skutečnosti, že i přes vyvěšení informace příslušným volebním orgánem o odvolání všech kandidátů politického hnutí Severočeši.cz ve všech volebních místnostech, toto hnutí získalo 2,13 % odevzdaných hlasů (aniž by mělo jediného kandidáta). Na základě porovnání volební účasti v jednotlivých volebních okresech v roce 2012 a 2016 pak dospívá k závěru, že odvolání kandidátů politického hnutí Severočeši.cz se projevilo volební neúčastí v "domovském" okrese tohoto hnutí (Most), což se významně promítlo do složení zastupitelského sboru, který z těchto voleb vzešel.
6. Volební vadu stěžovatel spatřuje v tom, že krajský soud aproboval postup příslušného volebního orgánu ve věci odvolání volebního zmocněnce a náhradníka zmocněnce politického hnutí Severočeši.cz. Poukazuje přitom na §21 odst. 1 písm. e) volebního zákona, z něhož podle jeho názoru vyplývá, že politické subjekty, účastnící se voleb, nejsou zastupovány členy svých statutárních orgánů, jako v jiných záležitostech, ale jednají prostřednictvím svých volebních zmocněnců. Podle §21 odst. 5 věty třetí volebního zákona je možné volebního zmocněnce odvolat, nikoli tedy např. "nahradit" nebo "vyměnit osobu zmocněnce", ani "zmocněnce odvolat a jmenovat nového". Volební zákon tedy neumožňuje žádné změny kandidátní listiny, jen odvolání kandidáta nebo odvolání volebního zmocněnce. Stěžovatel se domnívá, že i kdyby snad byla JUDr. Jeníčková oprávněna odvolat volebního zmocněnce politického hnutí Severočeši.cz a jeho náhradníka, rozhodně by nebyla oprávněna nového volebního zmocněnce (sama sebe) jmenovat ještě celou řadu týdnů (měsíců) po registraci kandidátní listiny. Má za to, že princip "kdo jmenuje, odvolává", v daném případě neplatí, neboť pokud volební zákon o jmenování nového zmocněnce nestanoví nic, s ohledem na veřejnoprávní povahu této právní úpravy lze konat jen to, co zákon výslovně umožňuje. Domnívá se proto, že po registraci kandidátní listiny již v ní nelze činit žádné změny (kromě změn negativních).
7. Vedle toho stěžovatel poukazuje na skutečnost, že ve volbách do Senátu, které probíhaly současně s volbami do zastupitelstev krajů, ve volebním obvodu č. 4, Most, jednoznačně zvítězila kandidátka politického hnutí Severočeši.cz (MUDr. Alena Dernerová) a byla zvolena senátorkou. Na rozdíl od příslušného volebního orgánu totiž jiný volební orgán (Magistrát města Mostu) zaujal stanovisko, že jmenování nového volebního zmocněnce řadu měsíců po registraci kandidátní listiny není možné. Nejvyšší správní soud však usnesením ze dne 10. 11. 2016 č. j. Vol 4/2016-178 rozhodl, že uvedené senátní volby ve volebním obvodě č. 4 (Most) jsou neplatné, když dospěl k závěru, že úkony ve volebním procesu může politická strana či politické hnutí vykonávat jedině prostřednictvím svého volebního zmocněnce, takže jmenování nového zmocněnce poté, co byl stávající zmocněnec politickou stranou odvolán, je možné během celého volebního procesu. Pokud by byl připuštěn opak, stala by se podle tohoto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu politická strana "fakticky rukojmím svého zmocněnce".
8. Tyto závěry Nejvyššího správního soudu však stěžovatel považuje za přepjatě formalistické. Poukazuje přitom na to, že politická strana či hnutí nemusí mít volebního zmocněnce po celou dobu volebního procesu, nejde o podmínku účasti ve volbách. Jakkoli musí být případné odvolání zmocněnce řádně uváženo, nejedná se o nic fatálního. Odvoláním zmocněnce při současné nemožnosti jmenovat po registraci kandidátní listiny nového nejsou politická strana či hnutí zbaveny svých práv (jak se dle stěžovatele nesprávně domnívá Nejvyšší správní soud). Toliko se některých svých práv svobodně vzdávají. Pokud by zákonodárce skutečně úpravou možnosti odvolat zmocněnce zakládal i právo jmenovat nového, pozbyl by dle stěžovatele z logiky věci jakéhokoli smyslu institut náhradníka. Dále stěžovatel uvádí, že uvedení jména, příjmení a bydliště zmocněnce patří mezi povinné náležitosti kandidátní listiny, není tedy možné počítat se zmocněncem, který na kandidátní listině nikdy nebyl uveden.
9. Stěžovatel pak uvádí k pravomocnému rozsudku Okresního soudu v Mostě ze dne 3. 9. 2015 č. j. 15 C 261/2014-150, z něhož vycházel též krajský soud, a podle něhož byla zrušena všechna usnesení na valné hromadě politického hnutí Severočeši.cz konané dne 10. 2. 2014, včetně usnesení o odvolání JUDr. Hany Jeníčkové z funkce 1. místopředsedkyně hnutí, že o neplatnosti předmětné valné hromady bylo rozhodnuto na základě žaloby podané Ing. Lubošem Pitínem. Je to osoba spolupracující s JUDr. Jeníčkovou, která se ve volbách rovněž vymezovala proti hnutí Severočeši.cz. Pokud se JUDr. Jeníčková prohlásila volební zmocněnkyní politického hnutí Severočeši.cz, a odvolala osm dní před konáním voleb, v době, kdy byly všechny náklady na volební kampaň již vynaloženy, všechny kandidáty jmenovaného hnutí, přičemž krajskému soudu bylo známo, že její funkce trvá jen díky žalobě podané osobou kandidující na kandidátce zcela jiného subjektu (politické hnutí Nový sever), že v důsledku těchto soudních sporů není v rejstříku politických stran a politických hnutí zapsán žádný předseda, ale dva první místopředsedové, jakož i skutečnost, že v roce 2015 proběhla další valná hromada, která zvolila nové vedení hnutí Severočeši.cz, v němž JUDr. Jeníčková nebyla zastoupena, měl z těchto souvislostí dovodit, že jde o zneužití práva, motivované snahou poškodit politické hnutí Severočeši.cz. K tomu stěžovatel poukazuje na to, že JUDr. Jeníčková se již v červenci 2016 dozvěděla, že její funkce 1. místopředsedkyně politického hnutí Severočeši.cz trvá, ještě před uplynutím lhůty k registraci kandidátních listin; přesto vyčkávala, aby osm dní před konáním voleb odvolala všechny kandidáty jmenovaného hnutí. Namísto toho krajský soud poskytl jednání JUDr. Jeníčkové, která fakticky podporovala jinou volební stranu, ochranu.
10. Porušení svého práva na soudní ochranu spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud zneužil správní uvážení, jestliže dovodil, že při posuzování věci je třeba se řídit jen formální dikcí zákona, bez jakéhokoli ohledu na konkrétní okolnosti, stejně formalistickým způsobem dovodil platnost principu "kdo odvolává, jmenuje", který však nemá obecnou platnost, přičemž popřel princip racionálního zákonodárce. Ze strany krajského soudu došlo k aprobaci počínání fyzické osoby v roli orgánu politického hnutí, která zjevně maří dlouhodobé politické úsilí tohoto politického hnutí, znemožňuje jeho účast ve volbách (tedy maří účel jeho existence), při současném zvýhodnění jiných subjektů účastnících se volebního klání. Tím krajský soud dle stěžovatele poskytl ochranu zjevnému zneužití práva.
III.
Procesní předpoklady projednání návrhu
11. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť šlo o volební věc, v níž není přípustná kasační stížnost, a tudíž stěžovatel již neměl k dispozici žádný jiný procesní prostředek k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný.
13. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
14. Stěžovatelova argumentace je založena na tom, že krajský soud zasáhl do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod tím, že aproboval postup krajského úřadu, v jehož důsledku stěžovatel nemohl uplatnit své právo na přístup k volené funkci, neboť jeho kandidatura byla odvolána.
15. Proti postupu krajského úřadu se stěžovatel ještě před termínem konání voleb bránil správní žalobou proti jinému zásahu, jež Krajský soud v Ústí nad Labem projednal pod č. j. 15 A 165/2016-81 a dne 6. 10. 2016 zamítl. Proti tomuto rozhodnutí však ústavní stížnost nesměřuje a Ústavnímu soudu tak nepřísluší ho přezkoumávat.
16. Samotný fakt, že voleb do zastupitelstev krajů se mohou účastnit pouze kandidáti navržení politickými stranami nebo politickými hnutími, nepředstavuje nepřípustné omezení přístupu k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). To platí i pro případ, kdy registrovaná politická strana zájemce o funkci jako svého kandidáta nenavrhne. Výběr kandidátů, které strana navrhne, je věcí této politické strany jako projev její účasti na politickém životě společnosti podle §1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, a orgány veřejné moci nejsou oprávněny do této otázky zasahovat (srov. čl. 20 odst. 4 Listiny).
17. K možnosti obrany kandidáta na kandidátní listině se pak Ústavní soud vyjádřil např. již v usnesení ze dne 10. 11. 1994 sp. zn. II. ÚS 147/94 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), kde konstatoval, že "je věcí svobodného rozhodnutí každého jednotlivce, zda bude kandidovat za politickou stranu, čímž sebe dobrovolně podřídí nejen vnitrostranickému režimu i s tím, že třebas vůbec nebude kandidován, ale též právnímu režimu, který upravuje postavení a práva politických stran ve volbách". Pokud tedy politická strana nebo politické hnutí svého kandidáta odvolá, jako se to stalo v případě stěžovatele, jde o výkon práva této politické strany. Situace kandidáta, jehož kandidatura byla odvolána, je srovnatelná se situací osoby, jejíž kandidatura nikdy nebyla navržena. Proto ani v tomto případě nelze uvažovat o zásahu do ústavně zaručeného práva stěžovatele.
18. Krajský soud v napadeném rozhodnutí vysvětlil, proč dospěl k závěru, že JUDr. Hana Jeníčková byla oprávněna provést všechny dotčené úkony, které vyústily v odvolání stěžovatelovy kandidatury. Krajský soud se zabýval všemi argumenty stěžovatele a podrobně je vypořádal. Odůvodnění napadeného rozhodnutí považuje Ústavní soud za přesvědčivé a neshledává důvod pro revizi závěrů krajského soudu o tom, že postup volebního orgánu byl v souladu s právem.
19. Podobně, argumentuje-li stěžovatel, že krajský soud porušil jeho právo na spravedlivý proces tím, že toleroval zneužití práva ze strany JUDr. Hany Jeníčkové, je třeba zopakovat, že orgánům veřejné moci nepřísluší hodnotit vnitřní rozhodování politické strany o tom, kdo za ni bude kandidovat, a tím v posledku zasahovat do jejích vnitřních poměrů a rozhodování. Opačný postup by pak mohl vést k závěru, že to není jen politická strana, nýbrž i stát, kdo provádí "předvýběr" do volených funkcí, jakkoli jde o typickou funkci politických stran v politickém systému podle čl. 5 Ústavy v podobě podmínek jejich volné soutěže, kdežto stát zde plní roli jejího garanta. Stejně tak to není možné z toho důvodu, že by stát získal možnost ovlivňovat tento výběr na pozadí programů, se kterými možní kandidáti jdou do voleb. Jakkoli stěžovatel takovou možnost odmítá (sub 9), právě možnost volebního úřadu do procesu výběru kandidátů vstupovat proti vůli kandidující strany zastoupené zmocněncem, by pro to prostor zejména u voleb do zastupitelstev obcí a zastupitelstev krajů mohla vytvářet.
20. Úkolem krajského soudu ani krajského úřadu již oproti očekávání stěžovatele není posuzovat, zda určité jednání je v zájmu politické strany. Takové rozhodování by rovněž nutně představovalo státní zásah do vnitřních záležitostí politické strany. Nadto by takové oprávnění orgánu veřejné moci vytvářelo prostor pro svévolné rozhodování o tom, ke kterým úkonům zmocněnců politických stran budou či nebudou volební orgány přihlížet. Současně je tím vytvořen prostor pro to, aby bylo postaveno najisto, o kom vlastně mají voliči rozhodovat. To je právě účelem vyčlenění zvláštní fáze volebního řízení a jejího soudního přezkumu, jak se k tomu zákonodárce rozhodl po zkušenostech z prvních voleb do zastupitelstev v obcích v zákoně č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích, a nyní především v soudním řádu správním.
21. Nelze proto zasahovat do svobodného rozhodování politické strany ani při jmenování zmocněnce, neboť nelze přisvědčit námitce stěžovatele o veřejnoprávní povaze takové úpravy, přesněji o jejím promítnutí do poměrů politické strany. Ta je v tomto směru osobou soukromého práva a jedná podle zásad čl. 2 odst. 3 Listiny, tak jak již pro případ výměny zmocněnce Ústavní soud ve své judikatuře dříve dovodil (viz usnesení ze dne 2. 3. 1999 sp. zn. IV. ÚS 53/99).
22. Z uvedeného je zřejmé, že napadeným rozhodnutím nedošlo k nepřípustnému zásahu do stěžovatelova ústavně zaručeného základní práva na rovný přístup k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Obdobně to platí pro námitku (sub 10) porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, které je právem procesním, nezakládajícím nárok na rozhodnutí určitého obsahu příznivého stěžovateli.
23. Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. února 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu