ECLI:CZ:US:2018:1.US.580.17.1
sp. zn. I. ÚS 580/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Vladimíra Sládečka a Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti Města Dašice, sídlem Dašice, Komenského 25, zastoupeného Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou se sídlem v Mohelnici, Olomoucká 36, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 197/2016-66 ze dne 30. listopadu 2016, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a vedlejšího účastníka řízení Josefa Kováře, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích zrušil k návrhu vedlejšího účastníka část územního plánu stěžovatele. Dospěl k závěru, že vedlejší účastník je oprávněn takový návrh podat, neboť je dotčeno jeho vlastnické právo: je vlastníkem či spoluvlastníkem pozemků, na nichž územní plán vymezuje přeložku silnice a mění dosavadní funkční využití. Dále shledal, že nebylo provedeno posouzení vlivu koncepce na životní prostředí ("SEA") a nebyl odůvodněn zásah do zemědělského půdního fondu (nadto byl vymezen v podhodnoceném rozsahu).
2. Následnou kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud zamítl s tím, že vedlejší účastník byl oprávněn podat návrh, neboť jeho vlastnické právo nepochybně mohlo být územním plánem dotčeno. Jeho procesní pasivita v procesu přijímání územního plánu sice může zúžit rozsah soudního přezkumu, nezbytné je však posouzení zákonnosti ve vztahu k ochraně veřejných zájmů - ochraně životního prostředí. Nejvyšší správní soud se dále neztotožnil se závěry krajského soudu ve vztahu k provedení SEA. Stěžovatel však nad rámec toho nenapadl žádné další nosné důvody rozsudku krajského soudu, takže zrušení sporné části územního plánu nemohl účinně zpochybnit.
3. Proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stěžovatel brojil ústavní stížností, neboť se domníval, že jím došlo k porušení jeho práva na samosprávu, rovnosti v ochraně vlastnického práva, ochrany legitimního očekávání. Tato porušení stěžovatel spatřoval v tom, že vedlejší účastník navrhl zrušení územního plánu pozdě a zneužívajícím způsobem - nešlo mu o ochranu vlastních práv. Rozsah soudního přezkumu musí zohledňovat míru zásahu do práv, pokud je navrhovatel pouhým menšinovým spoluvlastníkem. O podání návrhu by měli spoluvlastníci rozhodovat většinově podle pravidel občanského zákoníku. Územní plán napadl pouze stěžovatel, takže lze předpokládat, že ostatní subjekty jsou s ní srozuměny a je založeno jejich legitimní očekávání v řešení nepříznivé dopravní situace (návrh byl navíc napaden před koncem lhůty). Při procesní pasivitě nemůže vedlejší účastník uspět na základě závěru o porušení kogentních procesních a hmotných norem chránících veřejný zájem.
4. Ústavní soud se seznámil s ústavní stížností, napadeným rozhodnutím a spisem Nejvyššího správního soudu; dospěl k závěru, že se jedná návrh přípustný, avšak zjevně neopodstatněný [pro rozhodná kritéria srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může mimo jiné plynout také z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 24/02 ze dne 24. 9. 2002 (U 31/27 SbNU 341)].
5. Stěžovateli lze v obecné rovině přisvědčit v tom, že zrušení územního plánu je zásahem do práva obce na samosprávu [srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 655/17 ze dne 9. 11. 2017 a sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (N 76/69 SbNU 291)]. Nad rámec tohoto obecného závěru je však argumentace stěžovatele jen pokračováním polemiky z řízení před správními soudy, aniž by jejich závěry konkrétně rozporoval či v některých částech vůbec reflektoval. Jde přitom o otázky Ústavním soudem opakovaně řešené.
6. Ústavní soud již dříve akceptoval základní tezi správních soudů, že oprávnění podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je založeno tvrzením (to ostatně odpovídá jasnému textu §101a odst. 1 soudního řádu správního: "Návrh ... je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen."). Z hlediska posouzení aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je tedy přípustný návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena [nález sp. zn. I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014 (N 111/73 SbNU 757)].
7. V posuzované věci vedlejší účastník taková, nikoliv zjevně nehajitelná, tvrzení uvedl. V tomto ohledu je zpochybňování samotného návrhového oprávnění vedlejšího účastníka zjevně neopodstatněné. Na tom nemůže nic změnit ani odkaz stěžovatele na občanský zákoník. Návrhové oprávnění založené v procesním právu nijak nesouvisí s civilní úpravou nakládání se společnou věcí, neboť o nakládání se společnou věcí nejde. Nadto tato námitka ani neodpovídá obsahu spisu Nejvyššího správního soudu: vedlejší účastník doložil, že ostatní spoluvlastníci s ním souhlasí. Závěr krajského soudu, že vedlejší účastník je také výlučným vlastníkem některých pozemků regulovaných územním plánem, pak stěžovatel nijak nerozporoval.
8. Procesní pasivita vedlejšího účastníka má na soudní přezkum vliv z hlediska jeho intenzity, nikoliv z hlediska jeho samotné přípustnosti. Před správním soudem tak po věcném přezkumu zpravidla nelze uspět s tvrzením o nepřezkoumatelném, nedostatečném či nesprávném vyvážení veřejných a soukromých zájmů, pokud tyto zájmy nebyly uplatněny v procesu pořizování územního plánu [nález sp. zn. I. ÚS 1472/12 ze dne 9. 12. 2013 (N 211/71 SbNU 483)]. Takovými námitkami vedlejšího účastníka se však v posuzované věci krajský soud výslovně odmítl zabývat a územní plán zrušil pro porušení imperativních (kogentních) zákonných ustanovení k ochraně životního prostředí.
9. Stěžovatel přitom nijak nezpochybňuje (a nečinil tak ani v řízení o kasační stížnosti), že ve věci nebyl dodržen předepsaný postup k posouzení nezbytnosti zásahu do zemědělského půdního fondu. Z tohoto závěru tedy může Ústavní soud pouze vycházet, nikoliv jej přezkoumat: nelze pak přisvědčit obecně formulované námitce stěžovatele, že zájem na ochraně životního prostředí a porušení pravidel pro jeho ochranu nemůže být důvodem zrušení územního plánu tam, kde je minimální samotný zásah do vlastnického práva k pozemku regulovanému územní plánem (resp. jeho posouzení je vyloučeno z bližšího přezkumu pro pasivitu). Pro takový obecný, kategoricky formulovaný závěr není žádný důvod, neboť životní prostředí a s ním spojené otázky lidského zdraví a trvale udržitelného rozvoje mají též svůj ústavní význam [srov. odst. 43 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/15 ze dne 8. 8. 2017 (338/2017 Sb.)]. Z ničeho pak neplyne předem dané podřízení těchto ústavních hodnot ústavnímu právu na samosprávu. Konkrétní námitky v tomto ohledu pak stěžovatel neuvedl.
10. K tvrzenému zásahu do legitimního očekávání lze odkázat na dřívější závěr Ústavního soudu k omezení možnosti podat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Principu právní jistoty blíže neurčených adresátů opatření obecné povahy nelze dát jednoznačně přednost před ochranou subjektivních práv opatřením zasažených subjektů. Stanovení či nestanovení lhůty k podání návrhu na zahájení řízení před soudem či jiným orgánem spočívá plně na zákonodárci. Dal-li zákonodárce možnost dotčeným subjektům, aby opatření obecné povahy v průběhu 3 až 5 let napadly (aspekt ochrany subjektivních práv), nelze to považovat za svévoli, nýbrž za možnost, jak dosáhnout nápravy nezákonnosti (aspekt legality) na tomto úseku s dosahem do vzdálenější minulosti [nález sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.)].
11. V posuzované věci stěžovatel odkázal na legitimní očekávání své vlastní a pak očekávání svých obyvatel. Ze spisu Nejvyššího správního soudu je přitom zřejmé, že tyto blíže neurčené osoby své zájmy v řízení před správními soudy nijak nehájily (§101b odst. 4 ve spoj. s §34 soudního řádu správního). Za takového stavu by bylo možné přihlédnout jen k případnému legitimnímu očekávání stěžovatele, které ovšem blíže nepopsal nad rámec konstatování, že všichni očekávali vyřešení nepříznivé dopravní situace.
12. Očekávání hodné právní ochrany však zjevně nemůže být vůči žalobě podané "na poslední chvíli" založeno jen tím, že lhůta k jejímu podání téměř uplynula, neboť teprve uplynutí této lhůty fixuje dosavadní stav z hlediska soudního přezkumu (ve věci přitom nešlo o problematický incidenční přezkum, který není podle Nejvyššího správního soudu časově limitován, srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 5 As 194/2014-36 ze dne 13. 9. 2016, č. 3470/2016 Sb. NSS). Stejně tak nemůže být legitimní očekávání založeno jen tím, že přijatý územní plán přináší řešení dosavadní problematické situace. Územní plánování je komplexní činnost a opomenutí zřejmého veřejného zájmu na ochraně životního prostředí při přípravě územního plánu logicky může mít i zásadní dopad na řešení ostatních regulovaných otázek. Platí přitom, že obec má pečovat nejen o potřeby svých občanů, ale také o všestranný rozvoj svého území a při plnění svých úkolů má chránit též veřejný zájem (§2 odst. 2 obecního zřízení).
13. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2018
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu