ECLI:CZ:US:2018:2.US.1359.18.1
sp. zn. II. ÚS 1359/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Ludvíka Davida a soudce Vojtěcha Šimíčka (zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Zdeňka Bakaly, zastoupeného JUDr. Rudolfem Kožušníkem, advokátem se sídlem Jáchymova 26/2, Praha 1, směřující proti rozsudkům Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2017, č. j. 3 A 100/2017-41, a ze dne 21. 3. 2018, č. j. 3 A 32/2016-142, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2018, č. j. 1 As 285/2017-69, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť má za to, že jimi byla porušena jeho základní práva, zaručená v čl. 11 odst. 1 a v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a z připojených listin, žalobce (Ing. Bohumil Vejtasa) se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal zrušení rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odbor stavebního řádu, ze dne 2. 12. 2015, č. j. MHMP 2028013/2015, sp. zn. S-MHMP 872918/2012/SUP (ve znění opravného rozhodnutí ze dne 6. 4. 2016, sp. zn. S-MHMP 872918/2012/SUP, č. j. MHMP 595503/2016), kterým zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1, odboru výstavby ze dne 23. 4. 2012, sp. zn. S UMCP1/019299/2011/VÝS-Kr-4/108, o umístění stavby "přístavba domu čp. X1 na pozemku parc. č. X2 v k. ú. Hradčany" a o změně ve způsobu užívání stavby, o změně jejího vlivu na využití území (zřízení polyfunkčního objektu).
3. Městský soud v Praze o této žalobě nejdříve rozhodl rozsudkem ze dne 5. 8. 2016, č. j. 3 A 32/2016-81, tak, že napadené rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek nicméně ke kasačním stížnostem žalobce a také stěžovatele (v procesním postavení osoby zúčastněné na daném řízení) zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 3. 2017, č. j. 2 As 230/2016-65, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, přičemž jej zavázal právním názorem, aby - mimo jiné - vyzval žalobce k odstranění nejasností v petitu jeho žaloby, konkrétně aby upřesnil, zda společně s žalobou podává i návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu ustanovení §101a odst. 1 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.").
4. Žalobce po výzvě městského soudu doplnil petit své žaloby o návrh na zrušení opatření obecné povahy - Úpravy směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00 vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009, č. U 0982/2011 (dále jen "předmětné opatření obecné povahy"). V návaznosti na to Městský soud v Praze (z důvodu vhodnosti ve smyslu ustanovení §39 odst. 2 s. ř. s.) rozhodl usnesením ze dne 25. 5. 2017, č. j. 3 A 32/2016-124, o vyloučení návrhu na zrušení opatření obecné povahy k samostatnému projednání, a posléze usnesením ze dne 30. 6. 2017, č. j. 3 A 32/2016-131, rozhodl o přerušení řízení do doby rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, které a priori musí předcházet rozhodnutí ve věci návrhu na zrušení napadeného územního rozhodnutí.
5. V samostatném řízení o návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy, vedeném u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 3 A 100/2017, pak městský soud vydal ústavní stížností nyní napadený rozsudek č. j. 3 A 100/2017-41, jímž předmětné opatření obecné povahy zrušil "dnem 29. 7. 2011." Městský soud konstatoval, že předmětem daného opatření obecné povahy je snížení podílu bydlení v k. ú. Hradčany z minimálního podílu bydlení 7 na minimální podíl bydlení 4, a to konkrétně na pozemku parc. č. X2, přičemž stanovení minimálního podílu bydlení "není ničím jiným než obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území a podle okolností je možné, že může zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Podíl bydlení proto dle soudu nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti." S odkazem na ustanovení §188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dle něhož závazné části územního plánu mohou být měněny pouze formou opatření obecné povahy podle příslušných ustanovení nového stavebního zákona, městský soud v daném případě dospěl jednak k závěru, že "v územním plánu měl být minimální podíl bydlení v centrální části města zařazen do závazné části územního plánu a nikoli směrné části", jednak že "jeho změna neměla proběhnout v režimu úpravy územního plánu, jak se stalo, ale mělo se tak stát procesem stanoveným pro vydání opatření obecné povahy. Pokud tedy navrhovatel namítal, že předmětné opatření obecné povahy nebylo v souladu se zákonem řádně projednáno a zveřejněno, soud shledal tyto námitky důvodnými, neboť z obsahu spisového materiálu vyplývá, že předmětná změna územního plánu nebyla schválena zastupitelstvem hlavního města Prahy, v rozporu s §173 odst. 1 správního řádu neobsahuje odůvodnění a nebyla ani zveřejněna veřejnou vyhláškou."
6. Proti tomuto rozsudku podali kasační stížnosti jak Magistrát hlavního města Prahy, tak i stěžovatel, v nichž namítali zejména nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu, pokud jde o jeho právní závěry týkající se nezákonného postupu při přijetí předmětného opatření obecné povahy. Stěžovatel nadto ve své kasační stížnosti zpochybňoval též aktivní legitimaci navrhovatele (žalobce) k podání takového návrhu, neboť v souladu s požadavky judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. usnesení č. j. 1 Ao 1/2009-120, všechna rozhodnutí jsou rovněž dostupná na www.nssoud.cz) neprokázal, jakým způsobem byla jeho vydáním dotčena práva žalobce, a ani městský soud se touto otázkou důkladněji nezabýval. Stěžovatel dále nesouhlasil ani s právním závěrem městského soudu, že minimální podíl bydlení má být obsažen v závazné části územního plánu, ani s tím, že městský soud zrušil předmětné opatření obecné povahy s účinností ex tunc, aniž by tento svůj postup řádně a srozumitelně odůvodnil, jak vyžaduje nejen ustanovení §101d odst. 4 s. ř. s., ale i judikatura Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek č. j. 3 As 157/2016-63).
7. Nejvyšší správní soud se s uvedenými námitkami neztotožnil, a proto ústavní stížností rovněž napadeným rozsudkem kasační stížnosti podle ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. Nejvyšší správní soud se předně zabýval povahou regulativu směrné části územního plánu, přičemž (s odkazem na závěry přijaté v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013-116 a rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 153/2014-76) dospěl k závěru (shodnému se závěrem městského soudu), že se jedná o limit využití území ve smyslu ustanovení §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, tzn. že "se jedná o regulativ, který musí být součástí závazné části územního plánu", nikoliv však o obecný regulativ prostorového uspořádání území, jak dovodil městský soud, nýbrž o regulativ "funkčního uspořádání území", který stanoví "poměr, v jakém budou budovy v území plnit funkci pro bydlení ve vztahu k funkcím jiným."
8. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud přikročil k posouzení otázek, zda byl navrhovatel (žalobce) nadán aktivní procesní legitimací k podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy, na jehož základě došlo k úpravě regulativu minimálního podílu bydlení v konkrétní budově na pozemku parc. č. X2 v k. ú. Hradčany, resp. zda jeho vydáním byla dotčena subjektivní práva navrhovatele. Ve vztahu k první otázce Nejvyšší správní soud konstatoval, že navrhovatel byl nadán aktivní procesní legitimací k podání takového návrhu, neboť se jedná toliko o návrh na "incidenční přezkum opatření obecné povahy", přičemž aktivní procesní legitimace zde svědčí jen tomu, kdo "je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito" (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 194/2014-36). Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že "v případě navrhovatele není pochyb o tom, že byl oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu proti územnímu rozhodnutí, podkladem k jehož vydání bylo též napadené opatření obecné povahy. K podání této žaloby mu svědčila aktivní procesní legitimace dle §65 odst. 1 s. ř. s. (navrhovatel byl účastníkem územního řízení); z této skutečnosti je pak jednoznačně odvozena i aktivní procesní legitimace pro podání souvisejícího návrhu na zrušení opatření obecné povahy." Nejvyšší správní soud tak neshledal relevantními odkazy stěžovatele (a do značné míry i městského soudu) na závěry přijaté v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 134/2016-39, neboť tato věc se týkala návrhu na "abstraktní přezkum opatření obecné povahy, nikoli návrhu na přezkum incidenční".
9. Pokud jde o otázku, zda došlo vydáním předmětného opatření obecné povahy k dotčení práv navrhovatele, Nejvyšší správní soud se zcela ztotožnil s právním názorem městského soud, že navrhovatel byl ve svých právech dotčen "nezákonností procesu projednávání a schvalování daného opatření obecné povahy, neboť mu byla zcela znemožněno se k němu před jeho přijetím vyjádřit." Z uvedeného proto dle Nejvyššího správního soudu "bez nutnosti podrobnějšího zkoumání" jasně plyne, že pokud předmětné opatření obecné povahy nebylo přijato zákonem stanoveným způsobem, bylo nutno pro zásadní procesní vady, které měly dopad do subjektivních práv navrhovatele, toto opatření obecné povahy zrušit.
10. Nejvyšší správní soud se v neposlední řadě vyjádřil i k námitkám stěžovatele ohledně okamžiku účinnosti zrušení předmětného opatření obecné povahy, přičemž i ve vztahu k této otázce neshledal pochybení ze strany městského soudu, neboť jeho závěry o potřebě zrušit jej s účinností ex tunc "odpovídá judikatuře Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek č. j. 3 As 157/2016-63 či usnesení rozšířeného senátu č. j. 5 As 194/2014-36) a respektuje též požadavky stanovené v §101d odst. 4 s. ř. s."
11. V řízení o stěžovatelem podané žalobě poté Městský soud v Praze ústavní stížností rovněž napadeným rozsudkem nejdříve rozhodl o pokračování v řízení vedeném pod sp. zn. 3 A 32/2016 (výrok I.) a současně zrušil napadené rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy a věc mu vrátil k dalšímu řízení (výrok II.). Městský soud (vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu z rozsudku č. j. 2 As 230/2016-65) své stanovisko odůvodnil mimo jiné tím, že pokud bylo výše rekapitulovaným rozhodnutím městského soudu předmětné opatření obecné povahy ke dni 29. 7. 2011 zrušeno, zanikl tak současně i podklad pro vydání napadeného územního rozhodnutí a tedy nebyly naplněny podmínky pro jeho vydání. Městský soud přihlédl ke skutečnosti, že v době vydání napadeného rozhodnutí (dne 2. 12. 2015) byla úprava směrné části územního plánu platná. "Protože následně došlo soudem k jejímu zrušení, je nutno k této skutečnosti přihlédnout, neboť by jinak podání žaloby proti územnímu rozhodnutí, které se opírá o v době vydání platný územní plán, zcela ztrácela smysl v případech, když je změna územního plánu shledána nezákonnou. Soud k této skutečnosti nemohl nepřihlédnout." Městský soud proto uzavřel, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve správním spise a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
12. Stěžovatel v ústavní stížnosti předkládá téměř shodné námitky, které byly již obsahem jím podané kasační stížnosti, když nadále setrvává na svém stanovisku, že obecné soudy se jednak dostatečně nevypořádaly s námitkou neexistence aktivní věcné legitimace žalobce k podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy, jednak dostatečně neodůvodnily, proč bylo předmětné opatření obecné povahy retroaktivně zrušeno s účinky ex tunc (ke dni 29. 7. 2011), ačkoliv tak dle judikatury Nejvyššího správního soudu mohou obecné soudy učinit jen ve zcela výjimečných a odůvodněných případech. Uvedený požadavek je dle názoru stěžovatele o to nezbytnější, pokud městský soud ve svém rozsudku ze dne 21. 3. 2018 za jediný důvod zrušení napadeného rozhodnutí magistrátu označil neexistenci zákonného podkladu pro jeho vydání. Stěžovatel je proto toho názoru, že tímto svým postupem obecné soudy porušily nejen jeho právo na spravedlivý proces, ale v konečném důsledku i jeho vlastnické právo (legitimní očekávání) a také princip důvěry ve správnost aktů veřejné moci.
13. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
14. Takové zásahy či pochybení městského soudu či Nejvyššího správního soudu však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Ústavní soud totiž posoudil argumenty stěžovatele, obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem ústavní stížností napadených rozhodnutí městského soudu i Nejvyššího správního soudu, a na tomto základě dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
15. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě konkrétně Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelem podané kasační stížnosti, resp. městský soud v řízení o návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy, příp. v řízení o podané správní žalobě při posouzení otázky existence aktivní věcné legitimace žalobce k podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy či otázky okamžiku (účinnosti) jeho zrušení. Navzdory stěžovatelem avizované znalosti role Ústavního soudu, jím předestřené námitky v ústavní stížnosti jsou ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů a souhrnně tak představují všechny námitky, které byly stěžovatelem předestřeny v řízeních před obecnými soudy. Opětovné přednesení uvedených námitek v ústavní stížnosti tak svědčí spíše o snaze stěžovatele v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru, že došlo k pochybení ze strany správních soudů při posouzení předmětných otázek. Tímto nicméně stěžovatel staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však s ohledem na výše uvedené nepřísluší, na což stěžovatel ostatně sám poukazuje.
16. Navíc, po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížností napadených rozhodnutí Ústavní soud konstatuje, že městský soud i Nejvyšší správní soud se s uvedenými námitkami stěžovatele řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními soudního řádu správního, která upravují průběh řízení a do nichž se promítají principy spravedlivého procesu obsažené v hlavě páté Listiny, jejichž porušení stěžovatel namítá. Jak bylo výše rekapitulováno, jak městský soud, tak zejména Nejvyšší správní soud se důkladně zabývaly jednak otázkou existence aktivní věcné legitimace žalobce k podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy, jednak otázkou stanovení okamžiku jeho zrušení, tj. s účinky ex tunc, když o důkladnosti tohoto posouzení ostatně svědčí i skutečnost, že Nejvyšší správní soud některé dílčí právní závěry městského soudu ke kasačním námitkám stěžovatele korigoval, resp. důkladněji zdůvodnil, a to s odkazem na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Uvedené právní závěry proto nelze považovat ani za překvapivé, neboť Nejvyšší správní soud je založil na právních závěrech již ustálené judikatury týkající se této otázky, a ani v nyní projednávané věci neshledal důvod se od těchto závěrů jakýmkoliv způsobem odchýlit. Ústavní soud je proto považuje za ústavně konformní a nesouhlasí tak s argumentací stěžovatele v ústavní stížnosti, v níž zpochybňuje způsob, jakým se obecné soudy vypořádaly s jeho námitkami vznesenými v kasační stížnosti, a v němž v konečném důsledku spatřuje i porušení svých základních práv.
17. Stejně tak důkladně se dle Ústavního soudu vypořádal Nejvyšší správní soud i s námitkou stěžovatele, v níž zpochybňoval zákonnost, resp. ústavní konformitu zrušení předmětného opatření obecné povahy s účinky ex tunc, a ani v tomto případě Ústavní soud neshledal nic, co by se jeho právním závěrům, ani navazujícímu procesnímu postupu městského soudu dalo z ústavního hlediska vytknout. Nejvyšší správní soud totiž (s odkazem na výše citované usnesení rozšířeného senátu č. j. 5 As 194/2014-36) v daném případě dostatečně vážil důsledky spojené se zrušením předmětného opatření obecné povahy s účinky ex tunc, a to právě s ohledem na stěžovatelem namítaný princip dobré víry ve správnost aktů veřejné moci, coby jednoho ze základních atributů právního státu. "Podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci" [srov. např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 163/02 ze dne 9. 11. 2004 (N 169/35 SbNU 289) nebo sp. zn. I. ÚS 2216/09 ze dne 31. 5. 2011 (N 103/61 SbNU 551), dostupné rovněž na http://nalus.usoud.cz]. Proto také Nejvyšší správní soud zkoumal, zda v nyní projednávaném případě byly k takovému výjimečnému kroku dány závažné důvody, přičemž (shodně s městským soudem) dospěl k závěru, že pro takový postup závažné důvody existovaly: "je zjevné, že opatření obecné povahy bylo přijato zcela vadným způsobem a nezákonným postupem. Napadené opatření obecné povahy bylo stiženo tak závažnými procesními vadami, které plně odůvodňují závěr městského soudu o nutnosti zrušit je od samého počátku jeho platnosti." Současně Nejvyšší správní soud akcentoval i možné narušení principu ochrany dobré víry v jeho subjektivní rovině, když konstatoval, že "zpětné" zrušení opatření obecné povahy by nemělo představovat výraznější zásah do právní jistoty osob, kterým na základě tohoto opatření vznikla v minulosti konkrétní práva, jichž nabyly v dobré víře", a to z toho důvodu, že ke "zpětnému" zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by bylo přihlédnuto pouze "toliko v navazujícím řízení o žalobě proti rozhodnutí (resp. nečinnosti či zásahu) v případě účastníka, jehož návrhem byl zahájen předcházející "incidenční" přezkum, popřípadě v rámci soudního přezkumu těch individuálních rozhodnutí, která byla v příslušných lhůtách napadena žalobou u soudu (což by vzhledem ke striktnímu vymezení lhůt pro zahájení řízení ve správním soudnictví byl omezený okruh případů - srov. zejména §72 odst. 1, §80 a §84 odst. 1 s. ř. s.)." Tak tomu bylo právě i v nyní projednávané věci, když městský soud v navazujícím (byť z časového hlediska striktně vzato předcházejícím) řízení ústavní stížností rovněž napadeným rozsudkem zrušil napadené územní rozhodnutí magistrátu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
18. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. května 2018
Ludvík David v. r.
předseda senátu