ECLI:CZ:US:2018:2.US.2516.17.1
sp. zn. II. ÚS 2516/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, soudce Vojtěcha Šimíčka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti ČD Cargo, a.s., sídlem Jankovcova 1569/2c, Praha 7 - Holešovice, zastoupené JUDr. Robertem Nerudou, Ph.D., advokátem, AK Havel, Holásek & Partners s.r.o., se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017 č. j. 6 As 113/2017 - 83 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2017 č. j. 62 A 236/2016 - 91, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Řízení před správními soudy
Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") zamítl ústavní stížností napadeným rozsudkem žalobu stěžovatelky, kterou se domáhala ochrany před nezákonným zásahem vedlejšího účastníka řízení - Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže spočívajícím v provedení místního šetření v obchodních prostorách stěžovatelky dne 1. 11. 2016 a dne 10. 11. 2016 na základě pověření ze dne 20. 10. 2016 č. j. ÚOHS-39752/2016/852 a pověření ze dne 9. 11. 2016 č. j. ÚOHS-44820/2016/852 v rámci správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0633/2016/KD.
Stěžovatelka se žalobou domáhala, aby soud určil, že shora vymezené místní šetření je nezákonné, aby soud zakázal vedlejšímu účastníkovi opakovat provedení místního šetření na základě zmíněných pověření nebo obsahově podobného pověření v rámci tohoto řízení a konečně, aby soud uložil vedlejšímu účastníkovi vydat stěžovateli kopie obchodních záznamů pořízené při místním šetření.
Kasační stížnost stěžovatelky byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
II. Tvrzení stěžovatelky
Stěžovatelka tvrdí, že soudy napadenými rozsudky porušily její právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), právo na ochranu soukromí v prostorové dimenzi ve smyslu čl. 12 Listiny, právo na respektování soukromého života, obydlí a korespondence ve smyslu článku 8 Úmluvy a dále též princip zákonnosti ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny.
Stěžovatelka rekapituluje skutkové okolnosti obou šetření a uvádí, že místní šetření bylo provedeno na základě shora zmíněných pověření, jejichž rozsah byl nejasný a nepřiměřeně široký a jež postrádala relevantní a dostatečné odůvodnění. Vedlejší účastník postupoval bez vazby na to, co bylo, nebo alespoň mělo být, zákonným důvodem jeho zásahu - tedy konkrétní a důvodné podezření na jednání ve shodě nebo uzavírání dohod účastníků řízení v oblasti provozování tzv. ucelených vlaků. Neohlášené místní šetření tak bylo dle stěžovatelky provedeno způsobem, který vybočil z mezí zákona, čímž došlo k zásahu do oprávněných zájmů stěžovatelky, zejména do základního práva na respektování obydlí a práva na řádnou obhajobu.
Stěžovatelka uvádí, že si je vědoma kompetencí Ústavního soudu a limitů jeho přezkumu, zároveň je však Ústavní soud oprávněn ingerovat do činnosti obecných soudů, jsou-li jejich právní závěry v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, resp. z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývají, resp. jde-li o případy interpretace a aplikace normy, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti.
K uvedenému pochybení došlo dle stěžovatelky i v její věci, neboť se správní soudy dopustily svévolného výkladu a aplikace §21f odst. 5 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZOHS"). Uvedené ustanovení zakotvuje podmínky provedení místního šetření, resp. náležitosti pověření k tomuto šetření, přičemž jednou z podmínek je i vymezení předmětu šetření. Stěžovatelka tvrdí, že nezákonnost pověření spočívá v nepřiměřeně širokém vymezení předmětu šetření a v nedostatečném odůvodnění pověření. Krajský soud i Nejvyšší správní soud nevykládaly uvedené ustanovení ústavně konformně, naopak jej vyložily a aplikovaly způsobem, který vedl k porušení základních práv stěžovatelky.
Podle stěžovatelky je třeba vyjít z dostupné judikatury Soudního dvora EU, resp. Tribunálu k čl. 20 odst. 4 Nařízení Rady (ES) č. 1/2003, který stanoví náležitosti rozhodnutí Komise o nařízení neohlášené kontroly, a z judikatury ESLP k domovním prohlídkám (prohlídkám obchodních prostor), resp. k příkazům k provedení těchto prohlídek.
Stěžovatelka cituje z rozhodnutí Tribunálu týkajících se určitosti vymezení předmětu šetření a uvádí, že závěry unijní judikatury jsou plně aplikovatelné i na výklad §21f odst. 5 ZOHS, přičemž postup ÚOHS uvedeným závěrům neodpovídá. Podle stěžovatelky existence "následných opravných prostředků (následného soudního přezkumu) tedy není všespásná a nelze jí zcela vyvážit nedostatek ostatních záruk". Pouze dostatečně přesné vymezení předmětu kontroly umožní soutěžiteli identifikovat rozsah, v jakém je při kontrole povinen spolupracovat, a kdy již naopak může požadovanou součinnost legitimně odmítnout. Soudy se v napadených rozhodnutích dle stěžovatelky nedostatečně vypořádaly s namítanou judikaturou Tribunálu.
Podle stěžovatelky mají pověření k místnímu šetření deficity způsobující jejich nezákonnost, přičemž místní šetření provedené na základě nezákonného pověření nemůže být zákonné. Stěžovatelka též zpochybňuje argumentaci Nejvyššího správního soudu rozsudkem ESLP ve věci Delta Pekárny proti České republice, z kterého je dovozováno, že nedostatky v náležitostech pověření k šetření lze zhojit soudní kontrolou zákonnosti a nezbytnosti šetření provedenou ex post.
Z hlediska porušení práva na respektování soukromého života, obydlí a korespondence (čl. 8 Úmluvy, resp. čl. 12 Listiny) stěžovatelka uvádí, že z pohledu judikatury ESLP byla provedená místní šetření nezákonná a nebyla v demokratické společnosti nezbytná.
Neurčitost pověření k místnímu šetření způsobující jeho nezákonnost pak představuje též porušení čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy.
III. Posouzení Ústavním soudem
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Předně je nutno uvést, že argumenty stěžovatelky se podrobně zabýval krajský soud i Nejvyšší správní soud a dle názoru Ústavního soudu se s nimi oba soudy vypořádaly způsobem, ve kterém nelze spatřovat porušení ústavních práv stěžovatelky.
Spor se v zásadě vede o míru konkrétnosti příkazu k místnímu šetření, resp. o výklad §21f odst. 5 ZOHS. Z hlediska referenčního rámce přezkumu ze strany Ústavního soudu, tj. z pohledu ochrany ústavně zaručených práv stěžovatelky, k jejichž porušení mělo dojít provedením místního šetření, je klíčové posoudit, zda opravdu bylo provedení místního šetření způsobilé ústavní práva stěžovatelky porušit.
Z napadeného rozhodnutí krajského soudu, jakož i dokumentů přiložených k ústavní stížnosti se podává, že oznámením o zahájení správního řízení ze dne 20. 10. 2016 bylo zahájeno správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0633/2016/KD ve věci možného porušení §3 odst. 1 ZOHS a čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie, jehož účastnicí byla mj. i stěžovatelka. Porušení citovaných ustanovení bylo spatřováno v "jednání ve vzájemné shodě a/nebo dohodě účastníků správního řízení, případně s dalšími soutěžiteli, spočívající v rozdělení trhu, zákazníků, a zakázek na přepravu zboží, v cenové koordinaci a ve výměně citlivých informací, při poskytování přepravních a zasilatelských služeb ucelenými nákladními vlaky, zejména v rámci projektu uceleného nákladního vlaku "Italia Express", včetně poskytování souvisejících přepravních a zasilatelských služeb při přemístění zboží do stanice jeho nakládky na ucelený vlak a při přemístění zboží ze stanice vykládky do místa určení". V pověřeních k místnímu šetření (ze dne 20. 10. 2016 a ze dne 9. 11. 2016) bylo tvrzené porušení právních předpisů formulováno obdobně, přičemž účelem místních šetření mělo být prověření obchodních záznamů a zajištění podkladů k vymezenému předmětu správního řízení.
Z hlediska porušení ústavně zaručených práv je možno přisvědčit tvrzení krajského soudu, že musí existovat proporcionální vztah mezi rozsahem podezření, rozsahem pověření a rozsahem samotného šetření, přičemž pokud takovýto proporcionální vztah neexistuje, je třeba zkoumat, nakolik se takový stav na průběhu a výsledku místního šetření k újmě soutěžitele (v konkrétním případě k újmě stěžovatelky) reálně projevil.
Nelze považovat za svévolný či protiústavní výklad krajského soudu, který dovodil, že místní šetření proběhla v situaci, kdy vedlejší účastník měl zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicie o tom, že hospodářská soutěž může být narušena protisoutěžním jednáním, i o tom, o jaké protisoutěžní jednání se může jednat, a to jak typově (jednání kartelové), tak věcně (rozdělení trhu, zákazníků a zakázek na přepravu zboží v rámci přeshraniční nákladní železniční přepravy pomocí tzv. ucelených vlaků "Italia Express").
Lze sice souhlasit s tím, že použití slova "zejména" při vymezení předmětu kontroly, resp. místního šetření mohlo vést hypoteticky k provedení místního šetření jdoucího nad rámec konkrétních podezření, podstatné však je, že místním šetřením v nyní posuzovaném případě k této situaci nedošlo. Jak na základě skutkových zjištění dovodil krajský soud, použití slova "zejména" se v rozsahu samotného šetření nikterak neprojevilo, a nemohlo stěžovatelku na jejích právech z důvodu uvedené neurčitosti zasáhnout. Místní šetření bylo směřováno výlučně k ucelenému nákladnímu vlaku "Italia Express" a veškeré podklady, které byly vedlejším účastníkem při místním šetření opatřeny, se vztahovaly právě k tomuto ucelenému nákladnímu vlaku.
Z pohledu ochrany ústavně zaručených práv stěžovatelky je tak nutno přisvědčit správním soudům, že pokud rozsah provedeného místního šetření odpovídal relevantním zjištěním zakládajícím podezření z kartelového jednání, resp. pokud rozsah těchto šetření nepřesáhl rozsah podezření odůvodněný konkrétními zjištěními vedlejšího účastníka, nemohlo dojít provedeným místním šetřením k porušení práv stěžovatelky.
Soudy se též dostatečně vypořádaly s tvrzením stěžovatelky ohledně práva na účinnou obhajobu, resp. spravedlivý proces, přičemž klíčové opět je, že nad rámec projektu uceleného nákladního vlaku "Italia Express" vedlejší účastník po stěžovatelce žádnou součinnost nepožadoval a nad rámec tohoto projektu tak ani nebylo žádné procesní obrany stěžovatelky třeba. Opět nelze vycházel z toho, že by k tomu teoreticky dojít mohlo, podstatný je skutečný rozsah zásahů do práv stěžovatelky.
Samotná hypotetická možnost, že k širšímu rozsahu místního šetření, resp. k širší požadované součinnosti mohlo dojít, sama o sobě nezpůsobuje protiprávnost místního šetření, které nevybočilo z mezí daných relevantními podklady dokládajícími konkrétní (a v příkazu k místnímu šetření specifikované) podezření z protiprávního (kartelového) jednání stěžovatelky.
Z pohledu práva na spravedlivý proces nelze napadeným soudním rozhodnutím ničeho vytknut, stěžovatelčina procesní práva nebyla v soudním řízení jakkoli dotčena, procesní pochybení ze strany soudů nejsou stěžovatelkou namítána vyjma tvrzeného nedostatečného zdůvodnění, resp. vypořádání se s argumentací stěžovatelky. Těmto námitkám však Ústavní soud nemůže přisvědčit.
Nejvyšší správní soud se dostatečně vypořádal s evropskou judikaturou (srov. body 16 - 18, 20 - 22 napadeného rozhodnutí NSS), resp. se nedopustil tvrzené dezinterpretace rozhodnutí ESLP ve věci Delta pekárny. Nejvyšší správní soud po přezkoumání rozhodnutí krajského soudu uzavřel, že krajský soud zkoumal místní šetření s ohledem na jeho přiměřenost, rozsah i délku, čímž provedl přezkum v intencích požadovaných pro ex post přezkum ze strany ESLP mj. právě v rozsudku Delta pekárny (bod 19). Tomuto závěru opět není možno z ústavního pohledu ničeho vytknout.
Z hlediska tvrzeného porušení práva na soukromí, resp. obydlí při provádění místního šetření, které dle tvrzení stěžovatelky správní soudy nesprávně posoudily a neposkytly stěžovatelce ochranu, nezbývá než zopakovat, že podezření z porušení pravidel hospodářské soutěže i pověření k místnímu šetření bylo formulováno relativně určitě, nešlo o žádné "bianco zmocnění" umožňující zajištění jakýchkoli dokladů či podkladů u stěžovatelky, přičemž nevhodná formulace spočívající v použití slova "zejména" se nijak do postupu při místním šetření nepromítla. Tím též nebylo nijak dotčeno ani právo na účinnou procesní obranu, která ze strany stěžovatelky mohla být směřována právě ke konkretizovaným podezřením (souvisejícím s uceleným nákladním vlakem "Italia Express").
Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že přísnost požadavků kladených na zdůvodnění konkrétního zásahu do soukromí, resp. obydlí musí korespondovat s intenzitou tohoto zásahu. Z hlediska intenzity zásahu do soukromí a obydlí je nepochybně rozdíl mezi domovní prohlídkou učiněnou vůči fyzické osobě v jejím obydlí (tj. v místě, kde realizuje svůj skutečný soukromý a rodinný život) a místním šetřením učiněným vůči právnické osobě např. v jejím sídle. Pokud je již judikaturou připuštěno, že i právnické osoby jsou nositelkami základního práva na soukromí a obydlí, které může být zasaženo např. místním šetřením či domovními prohlídkami, je nutno dodat, že povaha tohoto zásahu nikdy není s ohledem na podstatu pojmu soukromý a rodinný život natolik intenzivní, jako v případě obdobných zásahů vůči jednotlivcům (fyzickým osobám) v jejich obydlí. Touto optikou pak musí být ze strany Ústavního soudu posuzována i přísnost požadavků kladených na orgány veřejné moci při zásazích do soukromí, přičemž tato přísnost by měla korespondovat právě intenzitě zásahu do ústavně chráněného práva.
Po zhodnocení argumentace obsažené v ústavní stížnosti a v obou napadených rozhodnutích nemůže Ústavní soud přisvědčit tvrzení stěžovatelky o porušení jejích ústavně zaručených práv.
S ohledem na výše uvedené tak Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. února 2018
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu