ECLI:CZ:US:2018:2.US.3527.17.1
sp. zn. II. ÚS 3527/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Ludvíka Davida a soudce Vojtěcha Šimíčka (zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Jana Lazarowitze, zastoupeného Mgr. Janem Aulickým, advokátem se sídlem Za Tiskárnou 327, Český Krumlov, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2017, č. j. 5 Afs 138/2016-74, rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 8. 3. 2016, č. j. 57 Af 37/2014-46, rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 5. 8. 2014, č. j. 19962/14/5000-24700-703359, a rozhodnutí - platebnímu výměru Finančního úřadu pro Plzeňský kraj ze dne 6. 1. 2014, č. j. 143587/14/2300-04703-402067, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §44a odst. 4 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Plzni, Odvolacího finančního ředitelství a Finančního úřadu pro Plzeňský kraj, jako účastníků řízení, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení §44a odst. 4 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, rozsudku Krajského soudu v Plzni, rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství a rozhodnutí Finančního úřadu pro Plzeňský kraj, neboť má za to, že jimi bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo vlastnické podle čl. 11 Listiny.
2. Společně s ústavní stížností podal stěžovatel podle ustanovení §64 odst. 1 písm. e) ve spojení s §74 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení ustanovení §44a odst. 4 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "rozpočtová pravidla").
3. Pro vypořádání ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadených rozhodnutí účelná, jelikož samotným účastníkům jsou všechny skutečnosti známy, a proto stručně postačí uvést toliko následující. Jak vyplývá z obsahu ústavní stížnosti a z jejích příloh, stěžovatel se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Plzni domáhal zrušení výše uvedeného rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti platebnímu výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně Finančního úřadu pro Plzeňský kraj a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Stěžovateli byl platebním výměrem stanoven odvod do státního rozpočtu ve výši 1.300.000 Kč, který odpovídal poskytnutému účelovému finančnímu příspěvku přiznanému rozhodnutím Ministerstva kultury ze dne 13. 6. 2008, č. j. 5990/2008, na úhradu nákladů spojených s obnovou kulturní památky - zámku Týnec. Jednou z podmínek pro čerpání tohoto příspěvku bylo, že může být na uvedený účel použit pouze na základě proplacení faktur vystavených zhotovitelem na jím skutečně provedené práce. Stavební práce tedy nemohly být prováděny svépomocí. Orgány finanční správy dospěly k závěru, že tyto podmínky splněny nebyly, neboť některé faktury vydané zhotovitelem (společností Zámek Týnec, s. r. o.), byly následně stornovány, a dále proto, že za skutečného zhotovitele byl označen právě stěžovatel. Orgány finanční správy rovněž odmítly, že by proběhnuvší řízení trpělo vadami, resp. že nebyly dány podmínky pro provedení opakované daňové kontroly.
4. Ke stejným závěrům dospěl rovněž Krajský soud v Plzni, který správní žalobu stěžovatele zamítl jako nedůvodnou. Stěžovatel proto napadl rozhodnutí krajského soudu kasační stížností, ve které uplatnil v podstatě shodné námitky jako v předcházejícím řízení. Nejvyšší správní soud však argumentům stěžovatele nepřisvědčil. Kasační soud opětovně potvrdil, že v projednávaném případě byly dány podmínky pro provedení opakované daňové kontroly. Splnění podmínek čerpání dotačního příspěvku naopak dáno nebylo, a to z důvodu svépomoci na straně stěžovatele, příjemce příspěvku, a dále z důvodu stornování faktur vystavených společností Zámek Týnec, s. r. o. Kasační soud rovněž odmítl námitku stěžovatele, že krajský soud vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci, neboť odmítl provést výslech účetní stěžovatele, a dále též námitku, že vystavil opravné daňové doklady v důsledku nátlaku ze strany finančního úřadu. Nejvyšší správní soud se vypořádal rovněž s tvrzenou protiústavností §44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel spočívající dle názoru stěžovatele v tom, že dohoda o poskytnutí dotačního příspěvku má soukromoprávní charakter, z čehož plyne, že není možné, aby jedna ze stran této dohody stanovila sankci v podobě vrácení příspěvku a případného penále. Stěžovatel považoval uvedené ustanovení rozpočtových pravidel za neústavní rovněž z důvodu, že stanoví fixní odvod ve výši poskytnutého finančního příspěvku bez ohledu na rozsah a druh nesplnění stanovených podmínek. Dle stěžovatele nezáleží na tom, jakou podmínku příjemce finančního příspěvku porušil a jak závažně, nedochází tedy k individualizaci jednotlivých případů. Není ani požadováno, aby příjemce finančního příspěvku porušení určité podmínky zavinil či aby ji dokonce způsobil. Nejvyšší správní soud odkázal na svou ustálenou judikaturu a uvedl, že dotační dohoda má veřejnoprávní charakter, stát, smluvní strana dohody, zde tedy vystupuje ve vrchnostenském postavení, což mu umožňuje ukládat sankce. Co se týče druhého argumentu, kasační soud označil názor stěžovatele za mylný, neboť judikatura správních soudů potvrzuje, že tyto v každém konkrétním případě váží, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či k odvodu odpovídajícímu konkrétnímu dílčímu pochybení.
5. V podstatě shodné námitky stěžovatel předkládá i nyní v ústavní stížnosti. Stěžovatel v prvé řadě namítá porušení ústavně zaručeného práva na soudní ochranu, k němuž mělo dojít ve třech směrech. Jedním je zcela nová, dle jeho názoru dříve se ve správním ani soudním řízení neobjevující a pro stěžovatele tedy překvapivá, argumentace Nejvyššího správního soudu související se splněním podmínek pro provedení opakované daňové kontroly, na kterou neměl stěžovatel možnost reagovat. Druhým je extrémní výklad pojmu simulovaný právní úkon, resp. rozdílu mezi formálním a skutečným stavem věci. Třetím je to, že Krajský soud v Plzni i Nejvyšší správní soud prý přistoupily k věci čistě formalisticky a bez širšího posouzení, zejména bez jakékoliv snahy vyložit účel zákonných ustanovení a podmínek uvedených v rozhodnutí o poskytnutí účelového příspěvku, což neodpovídá principu úcty k právům jako základnímu ústavnímu atributu ČR jako právního státu. Stěžovatel dále namítá porušení ústavně zaručeného práva na vlastnictví, což odůvodňuje v části ústavní stížnosti věnované neústavnosti zákonné úpravy odvodů za porušení rozpočtové kázně. Zcela stejně jako před Nejvyšším správním soudem stěžovatel tvrdí, že úprava obsažená v §44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel je neústavní, neboť umožňuje správním orgánům ukládání sankcí fyzickým a právnickým osobám za porušení povinností i ve vztazích, v nichž stát není ve vrchnostenském postavení, resp. neumožňuje s přihlédnutím k okolnostem každého konkrétního případu individualizaci rozhodování o výši sankce za porušení pravidel rozpočtové kázně.
6. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a vyžádaného spisu a dospěl k závěru, že ústavní stížnost představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
7. Takové zásahy či pochybení nicméně Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Posoudil totiž argumenty stěžovatele obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
8. Jak již bylo zdůrazněno výše (a stěžovatel na to ostatně sám poukazuje), Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy. Stěžovatel nicméně svou argumentací, obsaženou v ústavní stížnosti, staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však nepřísluší, neboť jeho námitky jsou ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů i správních orgánů a souhrnně tak představují všechny námitky, které byly stěžovatelem předestřeny v řízeních před správními orgány i obecnými soudy, a to od jejich samotného počátku. Stěžovatel již dříve uplatněné argumenty obecně propojuje s porušením práva na soudní ochranu.
9. Po důkladném seznámení se s ústavní stížností a obsahem spisu přitom Ústavní soud konstatuje, že se obecné soudy s uvedenými námitkami stěžovatele řádně a dostatečně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, a věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s příslušnými ustanoveními dotčených právních předpisů.
10. V části věnované namítanému porušení práva na soudní ochranu ústavní stížnost v podstatě jen opakuje námitky předkládané stěžovatelem v předcházejícím řízení a zůstává argumentačně v rovině podústavního práva. Ústavní soud přitom k výše uvedeným obecným východiskům přezkumu ústavní stížnosti dodává, že jde-li o výklad a aplikaci předpisů podústavního práva, lze je hodnotit jako protiústavní jen tehdy, pokud nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti - tzv. přepjatý formalismus (srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 85/06, N 148/46 SbNU 471, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Takové pochybení obecných soudů však Ústavní soud v projednávaném případě neshledal.
11. Stěžovatel v prvé řadě opětovně zpochybňuje naplnění podmínek nezbytných pro provedení opakované daňové kontroly. Uvádí, že zde nebyla dána žádná nová skutečnost předvídaná §85 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně uvádí, že orgány finanční správy o způsobu provádění stavebních prací spočívajícím v tom, že stěžovatel dodával stavební práce společnosti Zámek Týnec, s. r. o., která je následně fakturovala stěžovateli, věděly. Současně uvádí, že argumentace nepředložením dokladů při první daňové kontrole se objevila až v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu, nemohl se k ní tedy dříve vyjádřit a nabídnout důkazy k jejímu vyvrácení. Názoru stěžovatele nelze přisvědčit, neboť tato argumentace se vine případem od samého jeho počátku v řízení před orgány finanční správy. Jak navíc plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu, podmínky pro opakovanou kontrolu byly splněny již tím, že došlo ke stornování původních faktur, kterými stěžovatel prokazoval splnění podmínek pro poskytnutí finančního příspěvku. Jak přitom uvedl kasační soud, správce daně však nevycházel pouze z opravných daňových dokladů, jelikož k těm přistoupily další zjištěné skutečnosti. Důvody pro opakovanou daňovou kontrolu jsou vymezeny v protokolu o zahájení daňové kontroly ze dne 27. 2. 2013, č. j. 312467/13/2301-04703-402067, a rovněž ve zprávě o daňové kontrole. Zákonnost opakované daňové kontroly posoudily také správní orgány v rámci svých rozhodnutí a krajský soud v napadeném rozsudku. Jejich závěrům o zákonnosti opakované daňové kontroly neměl co vytknout ani Nejvyšší správní soud. Na postupu správních orgánů a obecných soudů Ústavní soud neshledává nic, co by odůvodnilo jeho kasační zásah.
12. Ústavní soud nepovažuje za přiléhavý ani argument, dle kterého se obecné soudy dopustily extrémního výkladu simulovaného právního úkonu. V tomto bodě považuje Ústavní soud za rozhodné, že správní orgány a obecné soudy prokázaly porušení rozpočtové kázně, jež bylo dáno skutečností, že stěžovatel provedl stavební práce na zámku Týnec svépomocí, což podmínky pro čerpání účelového finančního příspěvku v roce 2008 neumožňovaly. S těmito závěry se Ústavní soud ztotožňuje; ostatně i sám stěžovatel ve své ústavní stížnosti opakovaně připouští, že nepostupoval "vhodně ani opatrně" a "mohl zvolit mnohem vhodnější právní a transakční strukturu, která by daňové správě neposkytla ani nejmenší příležitost jeho postup zpochybňovat." S uvedeným souvisí rovněž namítaný formalismus, který stěžovatel spatřuje v tom, že "hypoteticky, pokud by řemeslníky pracující na opravě zámku nezaměstnával stěžovatel sám jako fyzická osoba, ale [zaměstnávala by je společnost Zámek Týnec, s. r. o.], nemohl by dodavatelské faktury zpochybnit nikdo." Ústavní soud nicméně s uvedeným stanoviskem stěžovatele nesouhlasí, protože i v popisovaném případě by se jednalo o obcházení podmínek čerpání dotačního příspěvku. V konečném důsledku, s přihlédnutím k tomu, že společnost Zámek Týnec, s. r. o., byla založena stěžovatelem, který byl jejím jediným společníkem a vlastníkem, by se totiž i zde jednalo o svépomoc, která byla, jak již bylo zmiňováno výše, dotační smlouvou explicitně zakázána.
13. Ústavní soud dále uvádí, že ústavně zcela irelevantní je argument stěžovatele, obsažený mj. již v kasační stížnosti a následně vypořádaný Nejvyšším správním soudem, že orgány finanční správy zneužily jeho nedostatečné orientace v záležitostech daní.
14. Pozornosti Ústavního soudu rovněž neuniklo, že stěžovatel svůj postup opakovaně ospravedlňuje tím, že mu byl doporučen pracovníky Ministerstva kultury, resp., že ze strany ministerstva nebyly proti tomuto vznášeny žádné připomínky. Ústavní soud se ztotožňuje s vyjádřením Odvolacího finančního ředitelství (srov. s. 5 ústavní stížností napadeného rozsudku krajského soudu), že z pohledu daňového řízení završeného vydáním platebního výměru a stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně je zcela bezvýznamné, zda stěžovatel postupoval podle svého uvážení či tak činil na základě něčí rady. Pro vydání platebního výměru je relevantní toliko to, zda došlo k porušení podmínek čerpání příspěvku specifikovaných v dotační smlouvě. Na závěru krajského soudu, jenž fakticky aproboval uvedené vyjádření Odvolacího finančního ředitelství (srov. s. 16 rozsudku krajského soudu), proto Ústavní soud neshledává nic ústavně excesivního.
15. Ústavní soud se rovněž ztotožnil se závěry Nejvyššího správního soudu týkajícími se namítaného rozporu s právem na vlastnictví podle čl. 11 Listiny. Ústavní soud v prvé řadě odkazuje na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se charakteru smluv, na jejichž základě jsou přiznávány dotace (srov. např. rozsudky ze dne 20. 9. 2007, č. j. 2 Afs 58/2007-58, a ze dne 22. 5. 2008, č. j. 2 Afs 49/2007-96, či rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007-91), z níž jednoznačně vyplývá, že smlouvy o poskytnutí dotace mají veřejnoprávní povahu. Judikatura Nejvyššího správního soudu dále potvrzuje, že při poskytování dotací ze státního rozpočtu na základě veřejnoprávní smlouvy je zachováno vrchnostenské postavení poskytovatele dotace (orgánu veřejné moci), což odůvodňuje rovněž možnost ukládání sankcí (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 21. 8. 2014, č. j. Konf 62/2012-49). Nejvyšší správní soud rovněž přesvědčivě vypořádal námitku stěžovatele týkající se individualizace rozhodování o výši sankce za porušení pravidel rozpočtové kázně, pro odůvodnění zcela postačí odkázat na odst. 36 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud stěžovateli rovněž připomenul možnost využití institutu prominutí odvodu obsaženého v §44a odst. 10 a 11 rozpočtových pravidel, resp. §44a odst. 12 a 13 rozpočtových pravidel, ve znění účinném od 20. 2. 2015, podle kterého může být odvod za porušení rozpočtové kázně nebo penále za prodlení z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominut. Ačkoliv se jedná o institut nenárokový, je jím přispíváno k individualizaci rozhodování, jíž se stěžovatel v ústavní stížnosti dovolává.
16. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
17. S ústavní stížností spojený návrh na zrušení v záhlaví označeného ustanovení §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech pak byl Ústavním soudem odmítnut podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť takový návrh, jak vyplývá z ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu, má toliko akcesorickou povahu, a proto "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li tedy ústavní stížnost stěžovatele odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu, vzneseného podle ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. srpna 2018
Ludvík David v. r.
předseda senátu