ECLI:CZ:US:2018:2.US.3661.18.1
sp. zn. II. ÚS 3661/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Ludvíka Davida a soudce Vojtěcha Šimíčka (zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti stěžovatele plk. gšt. Ing. Miroslava Svobody, zastoupeného JUDr. Michalem Janovcem, advokátem se sídlem Jana Nečase 1343/29, Brno, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2018, č. j. 2 As 124/2017-23, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 3. 2017, č. j. 3 Ad 16/2015-58, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, neboť má za to, že jimi bylo porušeno jeho základní právo na spravedlivou odměnu za práci zaručené čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a z připojených listin, ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.") zamítl kasační stížnost stěžovatele, jíž se domáhal zrušení ústavní stížností rovněž napadeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), kterým byla dle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí (personálnímu rozkazu) náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 21. 9. 2015, č. j. 2288-2/2015-1304. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a bylo potvrzeno rozhodnutí velitele Vzdušných sil ze dne 1. 7. 2015, č. j. 59-16/2015-1309, kterým stěžovateli nebyl přiznán s účinností od 1. 7. 2015 ke služebnímu tarifu příplatek za zvýšenou odpovědnost podle ustanovení §68e zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vojácích"). Podstata celé věci stojí na posouzení otázky, zda při rozhodování o tom, komu bude uvedený příplatek za zvýšenou odpovědnost přiznán, je třeba chápat kategorie osob uvedené v ustanovení §68e zákona o vojácích nikoliv pouze podle služebního zařazení, ale zejména podle hlediska skutečně vykonávaných činností a míry odpovědnosti.
3. Pro vypořádání ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadených rozhodnutí účelná, jelikož účastníkům jsou všechny relevantní skutečnosti známy, a proto postačuje stručně uvést toliko základní fakta.
4. Městský soud nevyhověl žalobním námitkám stěžovatele, neboť se ztotožnil s postupem i právním názorem správních orgánů, které stěžovateli příplatek za zvýšenou odpovědnost nepřiznaly. Městský soud předně shledal, že z personálního rozkazu vydaného velitelem Vzdušných sil je patrné, že stěžovateli byl přiznán pouze služební tarif. Tento postup byl odůvodněn tím, že ode dne 1. 7. 2015 byl stěžovatel zařazen na systemizované místo zástupce velitele 22. základny vrtulníkového letectva, a náleží mu tedy služební tarif pro hodnost plukovníka. Městský soud naopak nezjistil, že by tímto postupem bylo porušeno ustanovení §68e zákona o vojácích, jež stanoví taxativní výčet funkcí, kterým náleží příplatek za zvýšenou odpovědnost až do výše 15 % služebního tarifu, neboť funkce zástupce velitele v tomto taxativním výčtu uvedena není. Městský soud zdůraznil, že ustanovení §68e zákona o vojácích ve svém znění nepředpokládá, že by se správní orgán před tím, než přizná přípatek za zvýšenou odpovědnost, měl zabývat obsahem dokumentů (zejména protokolem o předání funkce velitele), z nichž stěžovatel dovozoval svůj nárok na přiznání předmětného příspěvku (podstatná tedy byla pouze skutečnost funkčního zařazení na systemizované místo zástupce velitele), nýbrž přiznává určitým funkcím tento druh příplatku bez dalšího. Správní orgány tak neměly žádný prostor pro uvážení, a proto příplatek stěžovateli nepřiznaly. K námitce týkající se porušení zásady rovnosti v odměňování ve smyslu čl. 28 Listiny, jakož i zákona č. 260/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, odkázal městský soud na důvodovou zprávu k zákonu o vojácích, z níž vyplývá, že předmětná právní úprava je ústavně konformní, a dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j. 4 Ads 10/2013-21, z nějž plyne, že v případě služebního poměru je "použití zákoníku práce buď vůbec, nebo z převážné části vyloučeno."
5. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou však Nejvyšší správní soud zamítl, když potvrdil závěry městského soudu. Kasační soud opětovně zdůraznil, že stěžovatel byl personálním rozkazem ze dne 1. 7. 2015 zařazen na služební místo zástupce velitele 22. základny vrtulníkového letectva. Nejvyšší správní soud zohlednil skutečnost, že z podstaty tohoto služebního zařazení plyne, že zástupce velitele v průběhu výkonu své funkce provádí rovněž činnosti související právě se zastupováním velitele, což znamená, že za jistých okolností zástupce velitele fakticky přebírá samotný výkon "velitelské" činnosti, a to po různě dlouhé údobí. I přesto však zákonodárce s funkcí zástupce velitele nespojil veškerá práva a povinnosti náležející veliteli samotnému, mj. tedy i nárok na přiznání příspěvku za zvýšenou odpovědnost. Ve vztahu k namítanému porušení čl. 28 Listiny, které stěžovatel spatřoval v tom, že fakticky vykonává stejné činnosti a má stejnou odpovědnost jako velitel, čemuž by měl odpovídat rovněž jeho plat, uvedl kasační soud následující: "Stěžovatel byl zařazen na systemizované místo zástupce velitele 22. základny vrtulníkového letectva. Zastupování velitele útvaru tak stěžovatel má ve svém popisu činnosti, za což mu v souladu se zákonem o vojácích (§66 odst. 1 zákona o vojácích) náleží služební plat ve výši odpovídající jeho služebnímu zařazení, podmínkám výkonu služby a služební výkonnosti. Pokud mu nebyl přiznán [...] příplatek za zvýšenou odpovědnost podle §68e zákona o vojácích, nejednalo se o ústavně nekonformní postup." Kasační soud dále zohlednil specifičnost právní úpravy služebního poměru vojáků z povolání a uvedl, že výše uvedenou ústavní kautelu je nutno vykládat ve vztahu k platům poskytovaným ve veřejné sféře tak, že pravidla pro odměňování pracovníků nesmí být svévolná a založená na libovůli, kterémužto požadavku předmětná právní úprava obsažená v zákoně o vojácích dostála.
6. Obdobné námitky stěžovatel předkládá i nyní v ústavní stížnosti, když nadále setrvává na stanovisku, že mu náleží příplatek za zvýšenou odpovědnost. Stěžovatel zdůrazňuje, že se nároku na tento příplatek nedomáhal jako zástupce velitele, ale jako velitel z pověření se stejnými právy a povinnostmi jako velitel, což prý obecné soudy naprosto opomněly zohlednit. Stěžovatel dále uvádí, že funkce velitele z pověření se fakticky v ničem neliší od funkce velitele. Stěžovatel zmiňuje rovněž odkaz na důvodovou zprávu, jenž byl použit v odůvodnění rozsudku městského soudu, přičemž uvádí, že pouhý takový odkaz nemůže zhojit případný nesoulad zákonné úpravy s ústavním pořádkem. V závěru ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že čl. 28 Listiny nelze uplatňovat odlišně ve sféře soukromé a veřejné, neboť za stejnou práci musí být každému přiznána vždy stejná a spravedlivá odměna, ať už se jedná o klasický pracovněprávní vztah či státně zaměstnanecký právní vztah (služební poměr).
7. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
8. Takové zásahy či pochybení Nejvyššího správního soudu, městského soudu a ani správních orgánů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Posoudil totiž argumenty stěžovatele, obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem ústavní stížností napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Ústavní soud připomíná, že není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy; v posuzovaném případě konkrétně Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelem podané kasační stížnosti, resp. městský soud v řízení o jím podané správní žalobě, anebo dokonce správní orgány při posouzení otázky přiznání příplatku ke služebnímu tarifu podle ustanovení §68e zákona o vojácích. Námitky stěžovatele obsažené v ústavní stížnosti jsou ovšem ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů i správních orgánů, přičemž jejich opětovné přednesení v ústavní stížnosti svědčí spíše o snaze stěžovatele alespoň v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru, že došlo k pochybení jak ze strany obecných soudů, tak ze strany správních orgánů, konkrétně již velitele Vzdušných sil. Tímto nicméně stěžovatel staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však s ohledem na výše uvedené nepřísluší.
10. V nyní projednávaném případě přitom Ústavní soud nezjistil, že by došlo v závěrech napadených rozhodnutí k ústavněprávnímu pochybení. V ústavní stížnosti totiž neshledal nic, co by věc posunulo do ústavněprávní roviny. Napadená rozhodnutí jsou pečlivě a přiléhavě odůvodněna a Ústavní soud neshledává, že by byla projevem svévole či byla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti. Do závěrů obecných soudů tedy nepřísluší Ústavnímu soudu zasahovat.
11. Ústavní soud předně uvádí, že nelze přisvědčit stanovisku stěžovatele uvedenému v úvodní části ústavní stížnosti, že se nároku na příplatek za zvýšenou odpovědnost nedomáhal jako zástupce velitele, nýbrž jako velitel z pověření se stejnými právy a povinnostmi jako velitel. Jak totiž vyplývá ze stěžovatelem podané správní žaloby, shrnuté v rozsudku městského soudu (s. 3), stěžovatel se v řízení před obecnými soudy dovolával extenzivního výkladu ustanovení §68e zákona o vojácích, který by se měl dle jeho argumentace analogicky použít rovněž na zástupce velitele útvaru pověřeného výkonem neobsazené funkce velitele útvaru. Stěžovatel sám tedy v řízení před obecnými soudy uznal, že nadále zastává toliko systemizované místo zástupce velitele.
12. Podstatnější je ovšem skutečnost, že obecné soudy služebnímu zařazení stěžovatele věnovaly značnou pozornost. Jak uvedl městský soud (srov. s. 6 rozsudku), stěžovatel nikdy nebyl ustanoven na systemizované místo velitele základny, neboť nesplňoval základní požadavek pilotní odbornosti - nebyl pilotem. Městský soud navázal na rozhodnutí náčelníka Generálního štábu Armády České republiky, který tuto skutečnost zjistil výpisem z informačního systému o službě a personálu (srov. s. 4 rozsudku). Relevantní je rovněž upřesnění k výkladu ustanovení §68e zákona o vojácích (srov. s. 2-3 rozsudku městského soudu) vydané gestorem platové politiky v resortu Ministerstva obrany (Sekce státního tajemníka Ministerstva obrany), ze kterého vyplývá, že "zvláštní příplatek za zvýšenou odpovědnost nenáleží zástupci velitele útvaru, ani vojákovi, který je v pozici nákladového střediska, ale není velitelem útvaru. Příplatek nenáleží vojákovi, který je dočasně pověřen výkonem funkce velitele útvaru nebo je dočasně pověřen zastupováním funkce velitele útvaru." Pověření k výkonu funkce velitele tedy bylo bráno v potaz, současně však nemohlo vyvolat účinky (tj. přiznání příplatku), které s ním spojoval stěžovatel.
13. Co se týká námitky odkazu na důvodovou zprávu k zákonu o vojácích, použitého v napadeném rozsudku městského soudu, Ústavní soud souhlasí s názorem stěžovatele, že pouhé obecné konstatování, že návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem, skutečně nemůže zhojit případný rozpor právního předpisu s ústavním pořádkem. Ústavní soud se však ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že citoval-li městský soud ve svém odůvodnění pasáže důvodové zprávy k novele zákona o vojácích, nelze z tohoto postupu dovozovat vadu mající vliv na zákonnost (a tím méně pak ústavnost) napadeného rozsudku. Tento zjevně nesprávný argument totiž nebyl nosným důvodem ústavní stížností napadeného rozhodnutí městského soudu. V nyní projednávané věci totiž bylo zásadní, že městský soud (a před ním též správní orgány) s použitím jazykového výkladu správně posoudil možnosti aplikace ustanovení §68e zákona o vojácích, z něhož vyplývá, že příspěvek za zvýšenou odpovědnost nelze přiznat zástupci velitele, neboť tento není uveden v taxativním výčtu oprávněných subjektů.
14. Ve vztahu k tvrzenému zásahu do základního práva chráněného čl. 28 Listiny Ústavní soud předně připomíná uvedení tohoto článku ve výčtu čl. 41 odst. 1 Listiny; těchto práv se tedy lze domáhat jen v mezích zákonů, které je provádějí. Toto ustanovení vylučuje podání ústavní stížnosti, jež by namítala, že zásah orgánu veřejné moci do těchto práv je protiústavní, opírá-li se o zákon (srov. WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 611). V nálezu ze dne 28. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), pak Ústavní soud uvedl, že "konkretizace hospodářských a sociálních práv náleží jen zákonodárci, nikoliv Ústavnímu soudu." Zdejší soud rovněž potvrdil, že "služební poměr je spojený s výraznějším omezením práv zaměstnanců - příslušníků ve služebním poměru" (srov. usnesení ze dne 21. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2003/08). Vycházeje z těchto obecných východisek a předchozích závěrů, Ústavní soud shledává, že v nyní projednávaném případě obecné soudy postupovaly ústavně konformně, neboť svá rozhodnutí o nepřiznání příplatku za zvýšenou odpovědnost podložily přesvědčivým jazykovým výkladem ustanovení §68e zákona o vojácích, které se nepoužije na stěžovatelem zastávanou funkci zástupce velitele.
15. Ze shora předestřeného průběhu řízení před obecnými soudy vyplývá, že stěžejní námitky, jež jsou stěžovatelem předkládány i nyní v projednávané ústavní stížnosti, již byly těmito soudy řádně a dostatečně pečlivě vypořádány. Jak městský soud, tak i Nejvyšší správní soud, přitom dospěly k závěru, že stěžovateli příplatek podle ustanovení §68e zákona o vojácích nepřísluší. Na těchto závěrech a postupu obecných soudů Ústavní soud neshledává cokoliv, co by - s ohledem na jeho vymezení v ústavním systému - odůvodnilo jeho kasační zásah.
16. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2018
Ludvík David v. r.
předseda senátu