ECLI:CZ:US:2018:2.US.4097.17.2
sp. zn. II. ÚS 4097/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Vojtěcha Šimíčka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ladislava Dařílka, zastoupeného Mgr. Ondřejem Pecákem, advokátem, AK se sídlem Na Ořechovce 199/24, Praha 6, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2017 č. j. 4 As 179/2017-48, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 21. 6. 2017 č. j. 61 A 22/2016-65, rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 10. 8. 2016 č. j. KrÚ/58015/2016/ODSH/13 a rozhodnutí Městského úřadu Lanškroun ze dne 17. 5. 2016 č. j. MULA 17230/2016, spojeného s návrhem na zrušení §125c odst. 5 písm. a), §125c odst. 6 písm. a) a §125c odst. 9 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, Krajského úřadu Pardubického kraje a Městského úřadu Lanškroun jako účastníků řízení, takto:
I. Řízení ve věci ústavní stížnosti stěžovatele proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2017 č. j. 4 As 179/2017-48, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 21. 6. 2017 č. j. 61 A 22/2016-65, rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 10. 8. 2016 č. j. KrÚ/58015/2016/ODSH/13 a rozhodnutí Městského úřadu Lanškroun ze dne 17. 5. 2016 č. j. MULA 17230/2016 se přerušuje.
II. Návrh na zrušení ustanovení §125c odst. 5 písm. a), §125c odst. 6 písm. a), a §125c odst. 9 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, se postupuje plénu Ústavního soudu.
Odůvodnění:
1. Městský úřad Lanškroun (dále jen "městský úřad") uznal stěžovatele vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o silničním provozu"). Dopustil se ho tím, že dne 8. 2. 2016 v cca 14:15 hod. řídil na pozemní komunikaci u obchodního domu Qanto v obci Žichlínek jízdní soupravu složenou z motorového vozidla tovární značky Volkswagen Caddy s přívěsem tovární značky Agados VZ 31, aniž by byl držitelem příslušného řidičského oprávnění pro skupinu vozidel "B+E". Stěžovatel sice měl řidičské oprávnění pro skupinu vozidel "T", to však podle městského úřadu nic neměnilo na tom, že porušil §3 odst. 3 písm. a) zákona o silničním provozu, protože řídil dané vozidlo, aniž by byl držitelem řidičského oprávnění pro příslušnou skupinu motorových vozidel. Městský úřad za tento přestupek uložil stěžovateli podle §125c odst. 4 písm. a) a odst. 5 zákona o silničním provozu a podle §12 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o přestupcích"), pokutu na její nejnižší možné hranici ve výši 25 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel v trvání 12 měsíců. Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí neúspěšně odvolal ke Krajskému úřadu Pardubického kraje (dále jen "krajský úřad"). Neuspěl ani se správní žalobou u Krajského soudu v Hradci Králově - pobočka v Pardubicích (dále jen "krajský soud"). Nejvyšší správní poté zamítl i kasační stížnost stěžovatele.
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že správní orgány a správní soudy porušily jeho právo na soudní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na předvídatelný postup, oprávněné očekávání a zákaz překvapivých rozhodnutí a právo na vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Kromě toho porušily zákaz odmítnutí spravedlnosti podle čl. 81 a 90 Ústavy, zákaz uplatnění státní moci mimo meze zákona podle čl. 2 odst. 2 Listiny a zákaz nepřiměřenosti trestu vůči činu podle čl. 49 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie.
3. Ústavní soud v projednávané věci usnesením ze dne 16. 1. 2018 odložil vykonatelnost napadených rozhodnutí správních orgánů a správních soudů (viz §79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "zákon o Ústavním soudu".)
4. Je-li senátu Ústavního soudu předložena ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení zákona či jeho jednotlivého ustanovení, která splňuje všechny procesní předpoklady pro meritorní posouzení, senát Ústavního soudu řízení o ústavní stížnosti přeruší a návrh na zrušení zákona či jeho jednotlivého ustanovení předloží k projednání plénu Ústavního soudu. Po předběžném posouzení předložené ústavní stížnosti a s ní spojeného návrhu podle §74 zákona o Ústavním soudu dospěl II. senát Ústavního soudu k závěru, že zde není důvodu, aby byla ústavní stížnost a s ní spojený návrh odmítnuta na základě ustanovení §43 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu. Proto II. senát Ústavního soudu řízení o ústavní stížnosti stěžovatele podle §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu přerušil a s ní spojený návrh na zrušení §125c odst. 5 písm. a), §125c odst. 6 písm. a), a §125c odst. 9 zákona silničním provozu postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
5. II. senát Ústavního soudu doplňuje, že tento návrh je podle jeho názoru přípustný. Ústavní soud sice již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.) zamítl návrh na zrušení ustanovení, které se materiálně s ustanoveními, jejichž zrušení se domáhá stěžovatel, překrývají. Ústavní soud upřesňuje, že obsahově jde o stejný problém, přestože tehdy šlo o ustanovení zákona o přestupcích, ve znění do 31. 7. 2011, a v nyní posuzované věci jde o ustanovení zákona o silničním provozu. Na základě zákona č. 133/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, totiž zákonodárce jen přesunul úpravu předmětných správních sankcí ze zákona o přestupcích do zákona o silničním provozu. Jak ovšem většina pléna Ústavního soudu uvedla v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/17 ze dne 12. 12. 2017, nevzniká "překážka věci rozsouzené" zakládající nepřípustnost návrhu (§35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), pokud od přijetí dřívější nálezu došlo k zásadním změnám v zákonné úpravě (bod 63 nálezu). Sám Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 14/09 vyzval zákonodárce, aby se zaměřil na nedokonalosti tehdejší právní úpravy správního trestání (body 53-57). Výslovně tehdy uvedl, že "úprava sankcí za jiné správní delikty je velmi špatná a chaotická; zejména výše sankčních sazeb není často proporcionální ve vztahu k typové závažnosti deliktu". Proto Ústavní soud dal "zákonodárci k úvaze, zda de lege ferenda neupravit též v oblasti sankcionování správních deliktů (včetně přestupků) obecné instituty zmírnění sankcí pod spodní hranici sazby a upuštění od potrestání, které jsou v trestním právu známy." (body 55 a 57 nálezu).
6. V mezidobí od přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 zaznamenala judikatura správních soudů i relevantní právní úprava správního trestání - i vzhledem k její značné nepřehlednosti, nesystematičnosti a kusosti - dynamický vývoj. Ten obecně završilo přijetí zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízeních o nich (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky"), zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, a zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "změnový zákon"). V mezidobí od vydání citovaného nálezu do přijetí zákona o odpovědnosti za přestupky zákonodárce přijal 17 novel zákona o přestupcích a zhruba 20 novel zákona o silničním provozu. Některé z nich měly zcela zásadní dopad na koncepci odpovědnosti za správní delikty/přestupky. Zákonodárce v nich však nedbal výše citované kritiky Ústavního soudu směrem k úpravě sankcí za správní delikty/přestupky. Nelze také pominout, že se i Ústavní soud ve své judikatuře znovu vyslovil proti zjevně nepřiměřené konkrétní výši spodní hranice pokuty za správní delikt [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ze dne 9. 9. 2014 (N 163/74 SbNU 397; 219/2014 Sb); srov. také dřívější nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.); a sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)]. Právní situace se tedy podle Ústavního soudu změnila a umožňuje plénu v jejím kontextu znovu posoudit dnešní ústavnost napadených zákonných ustanovení.
7. Nad rámec uvedeného II. senát Ústavního soudu doplňuje, že obzvláště v kontextu projednávané věci musí přitakat odlišným stanoviskům k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09, kde soudkyně Eliška Wagnerová uvedla, že "svrchu zmíněné spodní hranice souběžně ukládaných trestů za předmětný přestupek - trestní obvinění, bez možnosti jejich zmírnění, nemohou vystihnout pestrou paletu případů, které přináší život a nutně povedou k excesivní represi.". Doplňovala velmi silné komparační argumenty, z nichž plynulo, že zejména pro osoby sociálně slabší může být takto vysoko nastavená spodní hranice trestu za přestupek likvidační a může snižovat možnost jejich uplatnění na pracovním trhu. Obdobně soudkyně Ivana Janů poukazovala na "zásadu proporcionality (při zásahu do vlastnického práva) a požadavek individualizace (přiměřenosti) trestu, což ovšem stávající právní úprava (...) dopadající na fyzické osoby v různorodých situacích nemůže zajistit". Porovnávala také napadenou správněprávní úpravu s úpravou v trestním právu, které spodní hranici peněžitého trestu stanovovalo na 2 000 Kč, tedy jen zlomek spodní hranice pokuty, která byla v této věci uložena stěžovateli. S těmito pohledy II. senát Ústavního soudu i v právě posuzované věci souzní a zřejmě by sám postupoval §78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, pokud by zrušení předmětného ustanovení nenavrhl stěžovatel.
8. II. senát Ústavního soudu také doplňuje, že zákon o odpovědnosti za přestupky již obsahuje ustanovení, podle kterého lze v případě pokuty její výměru snížit, pokud je pokuta uložená v rámci zákonem stanovené dolní hranice sazby vzhledem k poměrům pachatele nepřiměřeně přísná [§viz §44 odst. 1 písm. c) citovaného zákona]. V této věci by se použití tohoto ustanovení doslova nabízelo. Představuje lex posterior k §125c odst. 9 zákona o silničním provozu, podle nějž nelze od uložení správního trestu podle §125 odst. 5 a 6 v rozhodnutí o přestupku upustit. Správní orgány však dané ustanovení ještě nemohly aplikovat, stejně jako krajský soud, protože rozhodovaly předtím, než zákon o odpovědnosti za přestupky nabyl účinnosti. Krajský soud se proto ani nemusel zaměřit na úvahy na poli čl. 40 odst. 6 Listiny, tedy zda novější právní úprava není pro stěžovatele příznivější, a zda by jako taková neměla být ve správním soudnictví použita (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016 č. j. 5 As 104/2013-46). Nejvyšší správní soud však už za účinnosti nové právní úpravy rozhodoval. Bude proto do budoucna otázkou, zda lze závěry zmíněného usnesení rozšířeného senátu, který dovodil popsanou výjimku z aplikace §75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), díky ústavně konformnímu výkladu použít i v řízení o kasační stížnosti ve věcech správního trestání (viz bod 52 citovaného usnesení rozšířeného senátu). Za dané procesní situace, ve které ještě nebyl zákon o odpovědnosti za přestupky aplikován, bylo tím spíše nutné návrh na zrušení napadených ustanovení postoupit k posouzení plénu Ústavního soudu.
9. V řízení o ústavní stížnosti stěžovatele bude pokračováno poté, co o návrhu stěžovatele rozhodne plénum Ústavního soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné.
V Brně dne 27. března 2018
Ludvík David, v. r.
předseda senátu