ECLI:CZ:US:2018:3.US.2289.18.1
sp. zn. III. ÚS 2289/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti Milana Zíbra, zastoupeného JUDr. Jiřím Císařem, advokátem, sídlem Revoluční 551/6, Ústí nad Labem, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. dubna 2018 č. j. 7 As 67/2018-55 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. února 2018 č. j. 15 A 177/2016-58, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem, jako účastníků řízení, a 1) Šárky Cibulkové, 2) Milana Zíbra, 3) Státního pozemkového úřadu, sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3 - Žižkov, a 4) obce Nové Dvory, sídlem Nové Dvory 5, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozsudků z důvodu tvrzeného porušení jeho základních práv podle čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Krajský pozemkový úřad pro Ústecký kraj, pobočka Litoměřice, schválil rozhodnutím ze dne 22. 1. 2015 č. j. SPU 623538/2014 návrh komplexních pozemkových úprav v katastrálním území Nové Dvory u Doksan. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel společně s Věrou Zíbrovou a vedlejšími účastníky 1) a 2) odvolání, jež bylo zamítnuto rozhodnutím Státního pozemkového úřadu ze dne 27. 7. 2015 č. j. SPU 365627/2015, sp. zn. 2RP9074/2015-202001.
3. Posledně uvedené rozhodnutí napadli stěžovatel, Věra Zíbrová a vedlejší účastníci 1) a 2) žalobou, o níž bylo vedeno řízení před Krajským soudem v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") pod sp. zn. 15 A 127/2015. Dne 13. 8. 2016 žalobkyně Věra Zíbrová zemřela. Její věc byla proto vyloučena k samostatnému řízení vedenému pod sp. zn. 15 A 177/2016, v jehož rámci byli jejími procesními nástupci ustanoveni stěžovatel a vedlejší účastníci 1) a 2).
4. Rubrikovaným rozsudkem krajského soudu byla žaloba, původně podaná žalobkyní Věrou Zíbrovou, zamítnuta. Z odůvodnění rozsudku vyplývá, že si byl krajský soud vědom skutečnosti, že pozemkové úpravy podle zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemkových úpravách"), představují natolik intenzivní zásah do stávajících vlastnických vztahů k nemovitostem, že je při jeho realizaci nutno uplatňovat požadavky vyplývající z čl. 11 odst. 4 Listiny. Takto provedené nucené omezení vlastnického práva lze proto připustit pouze ve veřejném zájmu, na základě explicitního zákonného zmocnění a za odpovídající náhradu. V této souvislosti krajský soud odkázal na nález ze dne 27. 5. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 34/97 (N 59/11 SbNU 77; 152/1998 Sb.; všechna rozhodnutí Ústavního soudu uvedená v tomto usnesení jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), jenž se sice týkal předchozí zákonné úpravy pozemkových úprav, zůstal však použitelný i za účinnosti platné právní úpravy, která je vystavěna na stejných principech.
5. V odůvodnění svého rozsudku krajský soud dále uvedl, že v případě pozemkových úprav je rozhodující souhlas většiny vlastníků (podle §11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách, ve znění účinném do 31. 7. 2016, šlo o souhlas vlastníků alespoň 3/4 výměry pozemků). Vlastníci, kteří jsou v menšině, musí tento souhlas respektovat, a to nejen z důvodu většinového souhlasu, ale také s ohledem na veřejný zájem na provedení pozemkových úprav, jenž spočívá v novém uspořádání pozemků tak, aby bylo zajištěno jejich lepší a efektivní využití a dostupnost. Přihlíží se přitom k zájmům všech vlastníků pozemků do pozemkových úprav zahrnutých. Pozemkové úpravy musí být přiměřené, což znamená, že nové pozemky navržené do vlastnictví těch vlastníků, kteří s pozemkovými úpravami nesouhlasí, musí odpovídat požadavkům vyplývajícím z §10 zákona o pozemkových úpravách (přiměřenost kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků). V případě rekapitulovaných závěrů vyšel krajský soud z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu [např. z rozsudku ze dne 21. 3. 2007 č. j. 5 A 27/2002-86 nebo z rozsudku ze dne 6. 12. 2011 č. j. 1 As 96/2011-143 (publikováno pod č. 2578/2012 Sb. NSS)].
6. V posuzované věci vyslovila souhlas s návrhem pozemkových úprav většina vlastníků, jejichž výměra činila 4 209 559,95 m2 ze 4 292 732,95 m2, tedy více než 98 % celkové výměry. Krajský soud proto neshledal ani nezákonnost samotného obsahu pozemkových úprav; navíc ze správního spisu zjistil, že docházelo ke zjišťování průběhu hranic pozemků v terénu, bylo jednáno s vlastníky, kteří o jednání měli zájem, a bylo aktivně reagováno i na četné připomínky původní žalobkyně.
7. Následná stěžovatelova kasační stížnost byla zamítnuta ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu (výrok I.). Kasační stížnost podali i vedlejší účastníci 1) a 2), řízení o nich však bylo zastaveno z důvodu opožděného zaplacení soudního poplatku (výrok II.). Ve zbytku bylo rozhodnuto o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.), že vedlejší účastnice 4) jako osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV.) a o vrácení opožděně zaplaceného soudního poplatku vedlejším účastníkům 1) a 2) [výrok V.].
8. Podle Nejvyššího správního soudu spočívala podstata kasační stížnosti stěžovatele především v nesouhlasu s věcným uspořádáním vlastnických vztahů k pozemkům, jejich umístěním a schválením společných zařízení v intencích schváleného návrhu pozemkové úpravy, tento nesouhlas však sám o sobě nemůže vést k neschválení návrhu na nové uspořádání pozemků. Z hlediska dodržení zákonných požadavků na zohlednění vstupních a výstupních nároků stěžovatele v pozemkové úpravě nebyl správními orgány zákon porušen. Ke schválení návrhu pozemkových úprav došlo v souladu se zákonem.
9. Pro úplnost je vhodné dodat, že v době vydání rozsudků krajského soudu a Nejvyššího správního soudu již bylo skončeno řízení vedené před krajským soudem pod sp. zn. 15 A 127/2015. Žaloba stěžovatele a vedlejších účastníků 1) a 2) byla zamítnuta rozsudkem krajského soudu ze dne 8. 3. 2017 č. j. 15 A 127/2015-128. Jejich kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2017 č. j. 3 As 90/2017-61.
II.
Argumentace stěžovatele
10. Stěžovatel zdůrazňuje, že pozemkové úpravy představují zásah do jeho vlastnického práva, k němuž může v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny dojít jen ve veřejném zájmu. Veřejný zájem přitom nelze ztotožňovat s individuálním zájmem tzv. kvalifikované většiny vlastníků. Samotná skutečnost, že většina vlastníků vyslovila souhlas s pozemkovými úpravami, ještě neznamená, že na jejich základě dojde k vytvoření podmínek pro racionální hospodaření vlastníků půdy ve veřejném zájmu. Pakliže zákon vychází z opačného předpokladu, je tím dána jeho protiústavnost a je namístě zabývat se otázkou zrušení jeho příslušné části. Nic na tom nemění ani zákonná podmínka pozemkových úprav spočívající v požadavku tzv. adekvátní náhrady.
11. Schválený návrh komplexních pozemkových úprav byl podle stěžovatele učiněn v rozporu s cílem zákona o pozemkových úpravách. Před vydáním rozhodnutí o schválení návrhu komplexních pozemkových úprav mohl stěžovatel pozemky ve svém vlastnictví racionálně zemědělsky využívat, aniž docházelo ke konfliktním situacím s ostatními vlastníky pozemků či s obcí nebo státem. V důsledku pozemkových úprav má ale nyní pozemky rozprostřeny na mnoha místech katastrálního území, často dokonce bez přístupové cesty. Především pak došlo k rozdrobení pozemků do menších celků, což racionální zemědělské využívání znesnadňuje. V podrobnostech stěžovatel poukazuje například na to, že v rozporu se zákonem byl jeho pozemek použit na zřízení přístupové cesty k jiným pozemkům, ačkoliv tato cesta mohla být (a v souladu s §9 odst. 17 zákona o pozemkových úpravách také měla být) zřízena na pozemku ve vlastnictví státu, a rovněž tak na jiné případy, kdy na úkor jeho pozemků došlo k nedůvodnému rozšíření sousedních parcel. Správní orgány ani soudy se však těmito námitkami řádně nezabývaly.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
12. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, jenž byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejich projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré dostupné zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní soud se seznámil s argumentací stěžovatele i s obsahem napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (napadený rozsudek krajského soudu stěžovatel k ústavní stížnosti nepřiložil) a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
14. Ústavnímu soudu bylo Ústavou svěřeno postavení orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). V řízení o ústavních stížnostech fyzických a právnických osob směřujících proti rozhodnutím obecných soudů není proto možno chápat Ústavní soud jakožto nejvyšší instanci obecného soudnictví; Ústavní soud je nadán kasační pravomocí toliko v případě, že v soudním řízení předcházejícím podání ústavní stížnosti došlo k porušení některého základního práva či svobody stěžovatele [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Úkolem Ústavního soudu není zjišťovat věcnou správnost rozhodovací činnosti obecných soudů, nýbrž pouze kontrolovat (a kasačním rozhodnutím případně vynucovat) ústavně konformní průběh a výsledek předcházejícího soudního řízení. Nepřipadá-li tedy v dané věci do úvahy možná indikace porušení základních práv nebo svobod, a to již prima facie, musí Ústavní soud ústavní stížnost odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost.
15. V první řadě je třeba zdůraznit, že Ústavní soud nemůže přisvědčit obecným námitkám stěžovatele zpochybňujícím ústavnost samotného institutu pozemkových úprav podle zákona o pozemkových úpravách. Není pochyb, že pozemkové úpravy, k nimž dochází proti vůli dotčených vlastníků, představují intenzivní zásah do jejich vlastnického práva, který musí obstát z hlediska požadavků vyplývajících z čl. 11 odst. 4 Listiny. Zákon o pozemkových úpravách ve svém §2 nepřipouští provedení jiných pozemkových úprav, než těch, jež budou vést ve veřejném zájmu k vytvoření podmínek pro racionální hospodaření vlastníků půdy. Současně musí být splněny další požadavky, jejichž cílem je minimalizovat míru zásahu do základních práv dotčených vlastníků. Zákon o pozemkových úpravách proto klade důraz na dosažení shody mezi jednotlivými vlastníky. Předpokládá nicméně, že veřejný zájem na jejím provedení může být dán i v případech, kdy takovéto shody není dosaženo. V tomto ohledu stanoví podmínku souhlasu alespoň tzv. kvalifikované většiny vlastníků (§11 odst. 4), jakož i požadavky na přiměřenost kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků (§10). Právě poskytnutí náhradních pozemků splňujících tyto požadavky představuje adekvátní korekci zásahu do vlastnického práva dotčených vlastníků pozemků (srov. např. usnesení ze dne 31. 3. 2011 sp. zn. III. ÚS 2187/10 nebo usnesení ze dne 21. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 1305/13).
16. V rámci ústavněprávního přezkumu napadených rozhodnutí tak zbývá toliko zodpovědět otázku, zda v dané věci byly respektovány požadavky, jimiž zákon podmiňuje schválení návrhu pozemkových úprav. Ústavní soud má za to, že s touto otázkou se řádně - a v daném procesním kontextu, kdy rozporované správní rozhodnutí již fakticky bylo jednou ve správním soudnictví meritorně přezkoumáno (jak vyplývá z bodu [22] odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), vyčerpávajícím způsobem - vypořádal v odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku již Nejvyšší správní soud, pročež se Ústavní soud - nemá-li se stát další "odvolací" instancí - může omezit již pouze na konstatování, že tam uvedené důvody a právní závěry lze považovat za ústavně souladné. Pro úplnost je pak možno rovněž plně odkázat na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2017 č. j. 3 As 90/2017-6 (zvláště pak viz body [24] až [28] odůvodnění), v němž byly stěžovatelovy námitky vypořádány, což stěžovatel posuzovanou ústavní stížností ostatně ani nerozporuje. Stojí tak pouze za připomenutí, že tam přijaté závěry, resp. jejich ústavní konformitu stěžovatel prostřednictvím případné ústavní stížnosti nezpochybňoval.
17. Za této situace tedy nezbývá než konstatovat, že napadenými rozhodnutími nebylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, ani jeho právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny.
18. Z těchto důvodů rozhodl Ústavní soud podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatele jako zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2018
Radovan Suchánek v.r.
předseda senátu