ECLI:CZ:US:2018:3.US.3114.17.1
sp. zn. III. ÚS 3114/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti spolku Občanské sdružení Fialka, z. s., sídlem Mánesova 1087/7, Říčany, zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. července 2017 č. j. 10 As 91/2017-40 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 9. března 2017 č. j. 45 A 31/2016-19, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Městského úřadu Český Brod, sídlem Husovo náměstí 70, Český Brod, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal, aby byly zrušeny rozsudky Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud") označené v záhlaví, neboť je názoru, že jimi bylo porušeno jeho právo na příznivé životní prostředí zakotvené v čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále jeho právo na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Krajský soud ve svém rozsudku uvedl, že dne 1. 2. 2016 vydal stavební úřad pod č. j. MUCB 2927/2016 kolaudační souhlas týkající se bytových domů, související přípojky vody, plynu a kanalizace, chodníků, vjezdu do garážových stání, parkovacích stání a veřejného osvětlení, vše na blíže určených pozemcích v katastrálním území Říčany u Prahy. Tento kolaudační souhlas napadl stěžovatel žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (§82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "s. ř. s.").
3. Krajský soud vyhodnotil, že námitka, že soubor staveb byl umístěn v rozporu s územním plánem, by byla přípustná pouze ve fázi územního řízení. Při vydávání kolaudačního souhlasu se správní orgán však touto otázku již nezabývá, na čemž nic nemění ani skutečnost, že stěžovatel tuto námitku skutečně uplatnil v rámci územního řízení a dosáhl pozdějšího zrušení územního rozhodnutí. Krajský soud zdůraznil, že pozdější zrušení územního rozhodnutí nezakládá protiprávní stav a není ani překážkou vydání kolaudačního souhlasu. Naopak dle §94 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017 (pokud není dále výslovně zmíněno jiné znění stavebního zákona, je míněno znění účinné do 31. 12. 2017), platí, že dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává. Krajský soud uvedl, že pokud stavebník započal stavbu v době, kdy bylo územní rozhodnutí platné a účinné, nelze zpětně jeho zrušení namítat. Krajský soud jako nedůvodnou vyhodnotil i námitku, že nevzniklo právo stavby na základě oznámení stavebního záměru podaného s certifikátem autorizovaného inspektora. Tuto námitku a další námitky týkající se realizace souboru staveb bylo třeba uplatnit ve fázi zkráceného stavebního řízení podle §117 odst. 4 stavebního zákona, ve znění do 31. 12. 2012. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce, že užíváním stavby dojde ke zhoršení ovzduší a zvýšení úrovně hluku, neboť důsledky užívání stavby byly posouzeny v dřívějších fázích povolovacích procesů a stěžovatel nenamítl nic, čím by se měl zabývat stavební úřad při vydávání kolaudačního souhlasu. Krajský soud žalobu stěžovatele jako nedůvodnou zamítl.
4. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku konstatoval, že stavebník disponoval certifikáty autorizovaných inspektorů ze dne 5. 12. 2009 a ze dne 4. 3. 2011, které byly vydány na základě územního rozhodnutí, které bylo v té době platné. Ke zrušení územního rozhodnutí došlo až na základě rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 24. 10. 2013 č. j. 7 Ca 333/2009-71. Dne 1. 2. 2016 vydal stavební úřad k žádosti stavebníka kolaudační souhlas. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že dle §119 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad posuzuje při kolaudaci nejen soulad stavby s povolením stavby, ale také s rozhodnutím o umístění stavby či jiným úkonem nahrazujícím územní rozhodnutí. Současně ale dle §94 odst. 5 stavebního zákona platí, že dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává. Nejvyšší správní soud uvedl, že §94 odst. 5 stavebního zákona umožňuje vznik situace, kdy zrušené územní rozhodnutí nebude nahrazeno novým. V těchto případech pak po stavebním úřadu nelze požadovat, aby při kolaudaci stavby posuzoval soulad stavby s neexistujícím územním rozhodnutím. Nejvyšší správní soud s ohledem na dikci §94 odst. 5 stavebního zákona dospěl k závěru, že zrušení územního rozhodnutí samo o sobě nebrání následnému vydání kolaudačního souhlasu. Dodal, že oznámení stavebního záměru s certifikátem autorizovaného inspektora svým způsobem nahrazuje stavební povolení. Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost, kterou podal stěžovatel.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel namítl, že provedeným výkladem §94 odst. 5 stavebního zákona dospěly správní soudy k absurdním důsledkům spočívajícím v tom, že účastník má námitky k ochraně životního prostředí uplatňovat v územním řízení i přesto, že územní rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno a nové územní řízení neproběhne. V současné době běžná aplikace §94 odst. 5 stavebního zákona vede k tomu, že po případném zrušení územního rozhodnutí správním soudem stavební úřady na vydaný rozsudek nijak nereagují a mají následně vydaná stavební povolení a kolaudační souhlasy za bezvadné. V důsledku tohoto přístupu v projednávané věci existuje stavba, která je o jedno patro vyšší, než umožňuje územní plán.
6. Výklad §94 odst. 5 stavebního zákona jde dle stěžovatele dokonce tak daleko, že zrušení územního rozhodnutí nepovažují stavební úřady ani za důvod pro obnovu stavebního řízení. Striktní rozfázování povolovacích procesů dle stavebního zákona by bylo v pořádku, pokud by po pravomocném zrušení územního rozhodnutí existoval proces, ve kterém by došlo k novému projednání otázek spadajících do fáze umísťování stavby. V důsledku výkladu, který zaujaly správní soudy, však dochází k tomu, že fáze umísťování může být celá vypuštěna. Stěžovatel namítl, že de facto nedostal v celém procesu právo uplatnit své námitky spadající do fáze umísťování stavby tak, aby jejich uplatnění mohlo mít reálný vliv, což považuje za vědomou rezignaci na poskytnutí soudní ochrany. Dále poukázal na to, že správní soudy běžně nepřiznávají odkladný účinek žalobám proti územním rozhodnutím. Rozsudky vydané ve věci přezkumu územních rozhodnutí pak nemívají žádný praktický význam, jelikož ani zrušení územního rozhodnutí stavební záměr neovlivní, pokud před zrušením územního rozhodnutí bylo vydáno stavební povolení.
7. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že zákonným postupem by mělo být zahájení řízení o odstranění stavby dle §129 stavebního zákona, v němž má stavebník možnost podat žádost o její dodatečné povolení. V řízení o dodatečném stavebním povolení by pak bylo možno projednat stavbu i v rozsahu námitek spadajících do územního řízení.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení lze jako celek pokládat za spravedlivé.
10. Stěžovatel namítl porušení svého práva na soudní ochranu, neboť má za to, že Nejvyšší správní soud nevypořádal jeho námitky v kasační stížnosti, v jejichž rámci dovozoval nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Ústavní soud konstatuje, že právu na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a násl. Listiny) odpovídá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit a adekvátně se vypořádat s argumentací účastníků řízení [srov. např. nálezy ze dne 4. 9. 2002 sp. zn. I. ÚS 113/02 (N 109/27 SbNU 213), a ze dne 23. 3. 2006 sp. zn. III. ÚS 521/05 (N 70/40 SbNU 691); rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz]. Této povinnosti je ve smyslu judikatury Ústavního soudu nutno z pohledu mezí nezávislého soudního rozhodování (čl. 82 odst. 1 Ústavy) rozumět tak, že se požaduje dostatečná míra odůvodnění. Rozsah reakce na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry přiměřenosti, a za podmínek tomu odpovídajícího kontextu lze akceptovat i vypořádání implicitní [viz nález ze dne 19. 11. 2013 sp. zn. II. ÚS 4167/12 (N 192/71 SbNU 289), bod 19.].
11. Ústavní soud vyhodnotil, že kasační námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu (body 3 a 4 kasační stížnosti) Nejvyšší správní soud vypořádal implicitně. Stěžovatel na základě citace části věty z rozsudku napadeného kasační stížností dovozoval, že krajský soud měl za to, že ke zrušení územního plánu došlo až po vydání kolaudačního souhlasu a že krajský soud hodnotil zcela jiný skutkový stav, jelikož ve skutečnosti ke zrušení územního rozhodnutí došlo dříve, než byl vydán kolaudační souhlas. V tvrzení o hodnocení jiného skutkového stavu stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud si byl dobře vědom, že kolaudační souhlas byl vydán dne 1. 2. 2016, tj. v době, kdy byl územní plán zrušen rozsudkem městského soudu ze dne 24. 10. 2013 č. j. 7 Ca 333/2009-71 (viz bod [18] rozsudku Nejvyššího správního soudu). Z rozsudku Nejvyššího správního soudu lze implicitně dovodit, že část věty, kterou stěžovatel citoval z rozsudku krajského soudu a na jejímž základě dovozoval jeho nepřezkoumatelnost, je vytržená z kontextu. Příslušnou část rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud rekapituloval v bodě [5] v narativní části svého rozsudku a z této rekapitulace vyplývá, že "pozdější zrušení územního plánu", na které stěžovatel poukazoval, značí, že ke zrušení územního plánu došlo po povolení stavby (oznámení stavby s přiloženým certifikátem autorizovaného inspektora ve smyslu §117 stavebního zákona, ve znění do 31. 12. 2012, nahrazujícího stavební povolení), nikoli po vydání kolaudačního souhlasu.
12. Další argumentace, kterou dle stěžovatele Nejvyšší správní soud nevypořádal, byla obsažena v bodech 8 a 9 kasační stížnosti. Ústavní soud konstatuje, že byť tuto argumentaci stěžovatel označil jako samostatnou námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, dle vyznění kasační stížnosti jde o argumentaci tvořící součást námitky nesprávného právního posouzení uplatněné v bodech 7 až 12 kasační stížnosti. Stěžovatel zde dovozoval nelogičnost hodnocení krajského soudu, dle něhož byly námitky spojené s užíváním stavby (hluk, zhoršení ovzduší) posouzeny v dřívějších fázích povolovacích řízení, na což však dle stěžovatele nelze odkazovat, protože územní rozhodnutí bylo v konečném důsledku zrušeno. Ačkoli v kasační stížnosti stěžovatel výslovně spojil tvrzení o nelogičnosti s nepřezkoumatelností, Ústavní soud konstatuje, že vždy nejde o totéž. Z hlediska ústavnosti proto v posuzované věci nelze Nejvyššímu správnímu soudu vytýkat, že námitku pojal podle jejího celkového vyznění jako námitku nesprávného právního posouzení a jako takovou ji vypořádal v bodech [16] až [19] svého rozsudku. Ústavní soud shrnuje, že rozsudek Nejvyššího správního soudu netrpí nepřezkoumatelností.
13. Po vypořádání námitek nepřezkoumatelnosti může Ústavní soud přistoupit k hodnocení námitek, které tvoří stěžejní část ústavní stížnosti. Stěžovatel namítl, že výklad, který zaujaly správní soudy, vylučuje, aby se účastník efektivně domohl ochrany svých práv, do nichž zasahuje zamýšlený stavební záměr. Poukázal na to, že podal žalobu k městskému soudu, který rozsudkem ze dne 24. 10. 2013 č. j. 7 Ca 333/2009-71 zrušil rozhodnutí o odvolání, které se týkalo změny územního rozhodnutí (nejde o rozsudek napadený ústavní stížností). Ani úspěšné podání žaloby však nezabránilo tomu, aby stavby, jichž se změna územního rozhodnutí týkala, byly zbudovány a aby pro ně nakonec byl vydán kolaudační souhlas (předmětem ústavní stížnosti jsou rozsudky, které se zabývaly tímto kolaudačním souhlasem).
14. Konkrétně došlo k tomu, že městský soud v řízení vedeném pod sp. zn. 7 Ca 333/2009, které se týkalo územního rozhodnutí, nepřiznal žalobě odkladný účinek. Z tohoto důvodu mohly souběžně s řízením před městským soudem probíhat navazující povolovací procesy dle stavebního zákona. Ke zrušení rozhodnutí o odvolání, které se týkalo změny územního rozhodnutí, došlo dlouho poté, co stavební úřad obdržel oznámení stavby s připojeným certifikátem autorizovaného inspektora dle §117 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, které nahrazuje stavební povolení. Následně stavební úřad vydal kolaudační souhlas, a to v době, kdy již bylo zrušeno rozhodnutí o odvolání, které se týkalo změny územního rozhodnutí. Správní soudy ve svých rozsudcích, které se týkaly kolaudačního souhlasu, vyhodnotily, že zrušení územního rozhodnutí nebylo na překážku vydání kolaudačního souhlasu. Vycházely z §94 odst. 5 stavebního zákona, dle něhož platí, že dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává; to neplatí, bylo-li zrušeno územní rozhodnutí pro záměr, pro který bylo vydáno stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
15. Ústavní soud konstatuje, že z ústavního hlediska se do posuzované problematiky promítají dva protichůdné zájmy. Na jedné straně účinnost soudní ochrany, která by byla oslabena tím, že ani úspěšné podání žaloby proti územnímu rozhodnutí (resp. rozhodnutí o odvolání proti němu) by nevedlo k zamezení realizace a následné kolaudace nevyhovujícího stavebního záměru. Na druhé straně je vlastnické právo subjektu, pro nějž je stavební záměr realizován, a jeho právní jistota. Z pohledu subjektu, pro nějž je stavební záměr realizován, by totiž pozdržení povolovacích procesů navazujících na územní rozhodnutí (typicky povolení stavby a její kolaudace) po dobu projednávání žaloby proti územnímu rozhodnutí mohlo přinášet dodatečnou zátěž v majetkové sféře a tvořit překážku výkonu vlastnického práva či výkonu dalších práv. Jde rovněž o otázku právní jistoty spojenou s problémem následného zpochybnění správních aktů v povolovacích procesech dle stavebního zákona.
16. Ústavní soud vychází z toho, že jde o problematiku střetu protichůdných zájmů, v níž se promítá i hledání rovnováhy mezi vzájemně kolidujícími základními právy jednotlivých subjektů. Z důvodu velké rozmanitosti okolností, které mohou mít na hledání této rovnováhy vliv, lze jen stěží uvažovat o jednom univerzálně platném řešení. Vhodným se proto spíše jeví nalezení procesního prostředku, s jehož pomocí by bylo možno vzájemně se střetávající zájmy a práva posoudit a podle výsledku tohoto posouzení upravit poměry dotčených subjektů. Ústavní soud dospěl k závěru, že tímto vhodným procesním prostředkem může být rozhodování o odkladném účinku žaloby proti územnímu rozhodnutí (resp. proti rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí).
17. Přiznání odkladného účinku žalobě se dle §73 odst. 3 s. ř. s. pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. Přiznání odkladného účinku žalobě směřující proti územnímu rozhodnutí (resp. proti rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí) je schopné po dobu řízení o žalobě zabránit realizaci stavebního záměru, resp. ukončení povolovacích řízení či postupů navazujících na územní řízení (jde např. o stavební řízení). Přiznání odkladného účinku takové žalobě je schopno zabránit tomu, aby k povolení stavby došlo až po případném zrušení územního rozhodnutí, a tedy i aplikaci §94 odst. 5 stavebního zákona. V daném ohledu je v zájmu žalobce, aby žalobu a návrh na přiznání odkladného účinku podal co nejdříve a podle okolností nepodával žalobu až na sklonku dvouměsíční lhůty dle §72 odst. 1 s. ř. s.
18. Při rozhodování o přiznání odkladného účinku dle §73 odst. 2 s. ř. s. soud poměřuje újmu, která by žalobci vznikla výkonem nebo jinými účinky žalobou napadeného rozhodnutí, s újmou, která by přiznáním odkladného účinku mohla vzniknout jiným osobám. Hodnotí také, zda by přiznání odkladného účinku nebylo v rozporu s veřejným zájmem. Při rozhodování o odkladném účinku je tudíž prostor pro zhodnocení protichůdných zájmů a práv jednotlivých procesních subjektů.
19. Ve vztahu k využitelnosti institutu odkladného účinku správní žaloby lze poukázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu. U případů, na které se vztahuje Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb.m.s.; dále jen "Aarhuská úmluva") je vhodné zmínit rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 č. j. 1 As 39/2006-55, dle něhož "musí být žalobcům z řad dotčené veřejnosti vyhovováno k jejich návrhům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (typicky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice 85/337/EHS [v současné době jde o čl. 11 směrnice 2011/92/EU; pozn. ÚS], neboť poskytovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spravedlivá." Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 29. 8. 2007 č. j. 1 As 13/2007-63 (č. 1461/2008 Sb. NSS). Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz.
20. U případů, kdy do hodnocení nevstupovala Aarhuská úmluva, lze poukázat např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2014 č. j. 1 As 50/2014-69, body [16] a [17]; usnesení ze dne 17. 2. 2016 č. j. 2 As 21/2016-68, body [8] až [10]; či usnesení ze dne 8. 11. 2017 č. j. 6 As 340/2017-33, bod [9]. V těchto rozhodnutích Nejvyšší správní soud přiznal kasačním stížnostem odkladný účinek, aby případné zrušení územního rozhodnutí nemělo pro úspěšného účastníka jen akademický význam s ohledem na §94 odst. 5 stavebního zákona, pokud by před zrušením územního rozhodnutí došlo k vydání stavebního povolení. Nejvyšší správní soud zde zdůraznil nutnost zhodnocení individuálních okolností každé konkrétní věci a připustil, že odkladný účinek nelze přiznat, pokud by převážilo riziko újmy jiných osob plynoucí z přiznání odkladného účinku (tj. ze sistace účinků územního rozhodnutí) či bylo-li by to v rozporu s veřejným zájmem (viz bod [10] usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2016-68).
21. Na význam rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku poukázal i Ústavní soud ve věci, v níž byl aplikován §94 odst. 5 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, a to v usnesení ze dne 6. 5. 2015 sp. zn. II. ÚS 3831/14 (U 7/77 SbNU 943). Šlo o stavební povolení na část úseku dálnice D8. V odkazované věci tehdejší stěžovatel (pobočný spolek Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu) dosáhl zrušení územního rozhodnutí, k čemuž však došlo až po právní moci stavebního povolení, tudíž dle §94 odst. 5 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, nebylo vydáno nové územní rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v uvedené věci připustil, že vady procesu SEA ani EIA nebyly napraveny, nicméně námitky k procesu SEA ani EIA nebylo možno posuzovat ve stavebním řízení. Ústavní soud tehdy neshledal jako svévolný či excesivní výklad §94 odst. 5 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, provedený správními soudy. Uvedený výklad vycházel z toho, že mezi územním řízením a stavebním řízením existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující tato dvě řízení, která umožňuje při přezkumu stavebního povolení zabývat se jen námitkami vztahujícími se k předmětu stavebního, nikoli územního řízení (viz body 7. a 8. usnesení sp. zn. II. ÚS 3831/14). Ústavní soud poukázal na to, že naznačenou situaci bylo možno řešit a v odkazované věci měla být řešena přiznáním odkladného účinku žalobě proti územnímu rozhodnutí (resp. proti rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí), viz bod 11. usnesení sp. zn. II. ÚS 3831/14.
22. K širším okolnostem nyní posuzované věci Ústavní soud zmiňuje, že stěžovatel ve své žalobě ve věci územního rozhodnutí, kterou městský soud projednával pod sp. zn. 7 Ca 333/2009, podal návrh na přiznání odkladného účinku žalobě. Usnesením ze dne 27. 2. 2012 č. j. 7 Ca 333/2009-47 městský soud žalobě odkladný účinek nepřiznal, jak si Ústavní soud ověřil z vyžádaného soudního spisu. Ústavní soud si plně uvědomuje, že nyní posuzovaná ústavní stížnost se týká vydání kolaudačního souhlasu a jejím předmětem není rozhodnutí o odkladném účinku žaloby ve věci územního rozhodnutí. Z tohoto důvodu se Ústavní soud nebude vyjadřovat ke zmíněnému usnesení ze dne 27. 2. 2012 č. j. 7 Ca 333/2009-47, kterým městský soud žalobě proti rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí odkladný účinek nepřiznal. Ústavní soud sice v bodě 11. výše zmíněného usnesení sp. zn. II. ÚS 3831/14 konstatoval porušení práv tehdejšího stěžovatele nepřiměřenou délkou řízení a tím, že žalobě proti územnímu rozhodnutí nebyl přiznán odkladný účinek, byť rozhodnutí o odkladném účinku rovněž nebylo předmětem ústavní stížnosti. V nyní posuzované však nejsou okolnosti týkající se nepřiznání odkladného účinku žaloby natolik vyhraněné, aby se mohl Ústavní soud vyjadřovat k rozhodnutí, které není předmětem ústavní stížnosti. Hodnocení nenapadeného rozhodnutí z hlediska, zda porušilo práva svého adresáta, bývá totiž zcela výjimečné.
23. V obecné rovině však lze uvést, že může nastat situace, kdy žalobě proti územnímu rozhodnutí (resp. proti rozhodnutí o odvolání proti němu) nebude přiznán odkladný účinek a posléze bude žalobou napadené rozhodnutí zrušeno. K naznačené situaci může dojít s ohledem na to, že při posuzování důvodnosti žaloby a při posuzování důvodnosti s ní spojeného návrhu na přiznání odkladného účinku žaloby jsou pravidelně podstatné rozdílné otázky (u odkladného účinku je to zejména újma způsobená jeho přiznáním či nepřiznáním, u žaloby proti rozhodnutí je to soulad s právními předpisy a porušení práv žalobce). Návrh na přiznání odkladného účinku sice nemusí být vždy úspěšný, je však třeba mít na paměti, že v popsaných situacích se střetávají práva a zájmy žalobce s právy a zájmy dalších subjektů (typicky toho vlastníka, pro něhož je stavební záměr realizován), viz bod 15. shora. Nelze přitom s obecnou platností a pro všechny myslitelné situace vzniklé při rozhodování o odkladném účinku konstatovat, že práva a zájmy žalobce by měly vždy převážit. Podstatné je, že prostřednictvím rozhodování o odkladném účinku je vytvořen prostor pro individuální a adresné posouzení okolností konkrétního případu.
24. Okolnost, že nebyl žalobě proti územnímu rozhodnutí (resp. proti odvolání proti němu) přiznán odkladný účinek se může projevit v tom, že souběžně s posuzováním žaloby proti územnímu rozhodnutí mohou probíhat i povolovací procesy dle stavebního zákona, které navazují na územní rozhodnutí. Správní soudy se v posuzované věci zabývaly výkladem a aplikací §94 odst. 5 stavebního zákona, který dopadá na situace, kdy je územní rozhodnutí (jako předešlé ze řetězících se rozhodnutí) zrušeno až po povolení stavby. Ústavní soud neshledal žádné vybočení z mezí ústavnosti u výkladu tohoto ustanovení v rozhodnutích napadených ústavní stížností. Správní soudy logickým a přesvědčivým způsobem odůvodnily svůj závěr, že dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, nejde o překážku vydání kolaudačního souhlasu, a že ani za této situace námitky koncentrované v územním řízení nelze projednat v řízeních následujících. Ústavní soud konstatuje, že provedeným výkladem je v podstatě kladen velký akcent na právní jistotu stavebníka či vlastníka zbudované stavby, jehož stavba byla vybudována při existenci povolení stavby ve smyslu §94 odst. 5 stavebního zákona.
25. Ústavní soud vyhodnotil, že zmíněný akcent na právní jistotu stavebníka a vlastníka zbudované stavby lze z hlediska ústavnosti akceptovat za situace, kdy prostřednictvím návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě proti územnímu rozhodnutí lze dosáhnout toho, že do rozhodnutí o takové žalobě nebudou moci být ukončeny povolovací procesy navazující na územní rozhodnutí. Ukončení navazujících povolovacích procesů ještě v průběhu řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí (resp. o rozhodnutí o odvolání proti němu) a následné budování stavby totiž přichází v úvahu až při nepřiznání odkladného účinku žalobě proti územnímu rozhodnutí, tedy za situace, kdy byla újma žalobce spojená se zachováním účinků územního rozhodnutí po dobu projednávání žaloby a důsledky z toho plynoucími poměřena s újmou jiných subjektů či veřejným zájmem, případně za situace, kdy o odkladný účinek žádáno vůbec nebylo.
26. Právě uvedené platí i pro argumentaci stěžovatele, který poukázal na to, že rozsudky správních soudů napadené ústavní stížností umožňují existenci a užívání stavby, u níž nebyly řádně posouzeny vlivy na životní prostředí. K tomu lze dodat, že správní soudy se i touto otázkou zabývaly a na úrovni podústavního práva objasnily, jakými otázkami se lze v jednotlivých fázích povolovacích procesů dle stavebního zákona zabývat.
27. Ústavní soud dodává, že byť se stěžovateli nepodařilo zabránit kolaudaci stavby, nejsou ani v takovém případě vyloučeny právní instituty směřující k odškodnění za vzniklý stav. Zejména je možno nárokovat škodu vzniklou při výkonu veřejné moci rozhodnutím, pokud taková škoda vznikla v příčinné souvislosti s nezákonností rozhodnutí o odvolání proti změně územního rozhodnutí, které bylo zrušeno rozsudkem městského soudu 24. 10. 2013 č. j. 7 Ca 333/2009-71.
28. Ke stěžovatelovým úvahám o tom, že zákonným postupem by mělo být zahájení řízení o odstranění stavby dle §129 stavebního zákona, se Ústavní soud nebude vyslovovat. K této otázce se správní soudy vůbec nevyjadřovaly a řízení o odstranění stavby ani nebylo předmětem jejich přezkumu.
29. Na základě výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl stěžovatelovu ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. května 2018
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu