ECLI:CZ:US:2018:3.US.3667.17.1
sp. zn. III. ÚS 3667/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Jana Zadiny, zastoupeného JUDr. Tomášem Davidem, advokátem, sídlem Dlážděná 1586/4, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. září 2017 č. j. 5 As 248/2015-38, rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. října 2015 č. j. 50 A 3/2015-145 a opatření obecné povahy - územního plánu obce Bratčice, vydaného usnesením zastupitelstva obce č. 49 dne 14. ledna 2013, v části vymezující plochy P1, Z2 a Z3, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Praze a obce Bratčice, sídlem Bratčice 49, Čáslav, zastoupené JUDr. Jiřím Schüllerem, advokátem, sídlem R. Těsnohlídka 420, Čáslav, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností se podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených soudních rozhodnutí a opatření obecné povahy, když tvrdí, že jimi bylo porušeno jeho právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále jeho práva dle čl. 26 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti, vyžádaného soudního spisu, jakož i z předmětného opatření obecné povahy se podává, že ze dne 14. 1. 2013 vydalo zastupitelstvo obce Bratčice usnesením č. 49 jako opatření obecné povahy územní plán obce Bratčice, který nabyl účinnosti dne 22. 4. 2013 (dále jen "územní plán"). Stěžovatel se u obecných soudů domáhal zrušení územního plánu v části týkající se plochy přestavby P1 a zastavitelných ploch Z2 a Z3, kterou byla plocha bývalého zemědělského areálu v centru obce změněna na plochu přestavby P1 a nově zařazena do plochy smíšené obytné. Tvrdil, že byl zkrácen na vlastnickém právu k pozemkům parc. č. Y1, Y2, st. Y3, st. Y4, st. Y5, st. Y6, st. Y7, st. Y8 a st. Y9 v k. ú. Bratčice u Potěh. Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, aby pozemky parc. č. X1, X2, X3, X4, X5, X6, X7, X8, X9, X10, X11 a X12 v tomtéž katastrálním území byly zařazeny do plochy bydlení - venkovského charakteru (zastavitelné plochy Z2 a Z3) a naopak požadoval jejich zařazení do plochy zemědělské.
3. Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem návrh stěžovatele zamítl, přičemž uzavřel, že změna funkčního využití pozemků zemědělského areálu (P1) sice zasahuje do práv stěžovatele, nicméně tento zásah není nepřiměřený, neboť vychází z potřeb obce v územním plánu dostatečně odůvodněných. Uvedený závěr lze vztáhnout i na plochy Z2 a Z3, neboť byly jako rozvojové zčásti označeny již v předcházejícím územním plánu a neomezují stěžovatele v zemědělském využití pozemků v nich zařazených.
4. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku odkázal na svou vlastní obsáhlou judikaturu a zamítl kasační stížnost stěžovatele s tím, že veškerá omezení vlastnických práv vyplývající z územního plánu musí mít ústavně legitimní a zákonné cíle. Taková omezení musí být odůvodněna a činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Nejvyšší správní soud shledal v této věci všechny tyto podmínky splněnými a ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že zásah do vlastnického práva stěžovatele k dotčeným pozemkům (resp. do jeho práva svobodně podnikat) se opírá o ústavně legitimní a zákonný důvod, byl obcí Bratčice řádně odůvodněn a obstojí též z hlediska proporcionality.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel je přesvědčen, že účastníky nebyla porušena jen jeho práva vyplývající z tzv. norem jednoduchého práva, ale že zásahy do jeho práv nabyly takové intenzity, že došlo k porušení jeho výše uvedených ústavně garantovaných práv. Má za to, že omezení v jeho ústavně zaručeném právu vlastnit majetek, jakož i právu na svobodné podnikání, nebylo ze strany správních soudů dostatečně reflektováno, resp. bylo špatně uchopeno a vyloženo. Ačkoli tedy byly správními soudy správně zmíněny zásady a úskalí územního plánovaní, bylo poukázáno na střet dvou ústavně zaručených práv (práva vlastnického, resp. práva svobodně podnikat a práva obce na samosprávu) a na historické podmínky v území a soudržnost obecní komunity, nebyl na tyto dle názoru stěžovatele při jejich rozhodování brán dostatečný zřetel. Předně bylo na pomyslné misce vah přitakáno obci, která dle tvrzení správních soudů rozhoduje o svém území a o udržitelném rozvoji v území, přičemž utlumení zemědělské výroby a její nahrazení plochou obytnou smíšenou s tímto není v rozporu. Argumentace stěžovatele historickými souvztažnostmi, která byla bez dalšího správními soudy odmítnuta, je však relevantní a má citelný dopad na aktuální situaci v obci.
6. Správní soudy dále přičítají stěžovateli k tíži, že neuvedl a neprokázal, jaký má v daném území budoucí podnikatelský záměr. Skutečnost, že obec taktéž nepředložila jakékoli relevantní důkazy o tom, proč by měla být právě tato část obce určena k zastavění, co by tam mělo být stavěno, v jakém časovém horizontu, atd., však ponechávají bez povšimnutí. Přitom právě obec, zasahuje-li do vlastnického práva stěžovatele, by mělo tížit břemeno tvrzení a důkazní. Stěžovatel v tomto spatřuje porušení ústavního práva na rovnost účastníků v řízení, když na toho, kdo zasahuje do jeho vlastnického práva, nejsou kladeny takové požadavky jako na stěžovatele, kterému je jeho vlastnické právo omezováno. Nehledě na to, že stěžovatel není územním plánem omezován toliko pouze do budoucna, jak uvádí správní soudy. Omezení jeho vlastnického práva je současné, ne latentní a budoucí. Bude-li totiž stěžovatel chtít v zemědělském areálu provést jakoukoli změnu, na kterou je třeba povolení (např. oplocení, přístřešek), vždy bude rozhodovat příslušný správní úřad na základě regulí již schváleného územního plánu.
7. Změna funkčního využití pozemků, se kterou stěžovatel jako vlastník těchto pozemků nesouhlasí, je neúčelná, neproporcionálně omezující, když do budoucna stejně nebude moci být bez souhlasu stěžovatele jakkoli využita. Správní soudy taktéž vůbec nereflektovaly skutečnost, že stěžovatel již dříve uvedl, že má v plánu investovat do renovace bývalého zemědělského areálu a že zamýšlené investice do nemovitých věcí v areálu a jejich rekonstrukci byl nucen již několikrát odložit, a to právě kvůli postupům ze strany obce Bratčice, která se dlouhodobě snaží stěžovateli zabránit v jeho podnikatelské činnosti v obci (jak bylo popsáno v kasační stížnosti). Stěžovatel je proto přesvědčen, že zde není dán veřejný zájem obce na změně zařazení pozemků v územním plánu, resp. tento nebyl ze strany obce dostatečně prokázán, a proto bylo porušeno jeho právo na rovnost účastníků v řízení.
III.
Vyjádření účastníků řízení a replika stěžovatele
8. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení a poskytl stěžovateli možnost k replice.
9. Obec Bratčice se ve svém vyjádření vypořádala s jednotlivými námitkami stěžovatele, přičemž setrvala na svém právním názoru o souladnosti svého postupu s ústavním pořádkem a konstatovala, že je na rozhodnutí samotné obce, jakým směrem se bude rozvoj území obce ubírat. Obec Bratčice pouze využila svého práva na samosprávu a stanovila způsob regulace dotčených pozemků tak, jak je to pro budoucí vývoj obce a život jejich občanů nejlepší. Obec sledovala veřejný zájem na harmonickém využití území a tedy i na zamezení umisťování výroby a skladů s potenciálně negativním vlivem na okolí v blízkosti obytné zástavby, což lze považovat za snahu opřenou o legitimní cíl.
10. Krajský soud po seznámení se s obsahem ústavní stížnosti konstatoval, že plně setrvává na svých závěrech přijatých v napadeném rozsudku.
11. Nejvyšší správní soud ve svém obsáhlém vyjádření uvedl, že stěžovatel vznesl v průběhu přijímání územního plánu dvě námitky, které daná obec řádným způsobem vypořádala, přičemž i samotný územní plán svědčí o snaze obce harmonizovat poměry na regulovaném území a sladit veřejný zájem se zájmy dotčených jednotlivců. V rámci procesu územního plánování byly zájmy stěžovatele poměřovány s veřejným zájmem, který byl spatřován ve vytváření zdravého životního prostředí v obci a zachování pohody stávajícího bydlení, a to zejména vyloučením hlukové, pachové a jiné zátěže v blízkosti obytné zástavby. Veřejný zájem byl v daném řízení prokázán. Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem neshledal, že by se obec Bratčice v rámci procesu vydávání předmětného územního plánu dopustila excesu, v důsledku něhož by nepřiměřeným způsobem zasáhla do vlastnického práva stěžovatele k dotčeným pozemkům či do jeho práva svobodně podnikat, a má za to, že ústavní práva stěžovatele neporušily ani samotné správní soudy.
12. Z repliky stěžovatele vyplývá, že setrvává na podané ústavní stížnosti a důvodech v ní uvedených a konstatuje, že výsledný stav (po přijetí napadeného územního plánu) je nutno považovat za protiústavní, neboť je v rozporu s kritériem vhodnosti, a tedy proporcionality. Zdůrazňuje přitom, že je na obci, aby prokázala reálnou potřebu změny využití pozemků směrem k jejich zastavění, jelikož by přísnost stran povinnosti tvrzení a důkazní měla ležet na obci jako na subjektu, který primárně zasahuje do cizího práva.
IV.
Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
13. Ústavní soud posoudil, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterých byla vydána soudní rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
14. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
15. Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či správním řízení jemu předcházejícím), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
16. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním (soudním) řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů (či v daném případě obce jednající v samostatné působnosti) a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
17. Ústavní soud k namítanému zásahu do vlastnického práva stěžovatele a do jeho práva podnikat uvádí, že se již ve své rozhodovací činnosti otázkou způsobilosti územního plánu (popř. jeho změny) zasáhnout do vlastnického práva k nemovitostem v jeho obvodu vícekrát zabýval. Dospěl přitom k závěru, že obecně jde o zásah ústavním pořádkem aprobovaný (srov. např. usnesení ze dne 7. 6. 2016 sp. zn. IV. ÚS 1133/16 či ze dne 19. 8. 2015 sp. zn. IV. ÚS 2194/15; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), a to za předpokladu, že je vlastnické právo omezeno v souladu se zákonem a v přiměřené míře [blíže např. nález ze dne 8. 4. 2004 sp. zn. II. ÚS 482/02 (N 52/33 SbNU 39)]. Vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Stávající koncepce ochrany vlastnického práva podle judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva vychází z toho, že každému je zaručeno právo vlastnit majetek a vlastnickému právu všech vlastníků je přiznán stejný zákonný obsah a ochrana. Současně však uznává vázanost vlastníka (čl. 11 odst. 3 Listiny) z důvodu ochrany práv druhých a ochrany veřejného zájmu, kterým se rozumí zejména ochrana lidského zdraví, přírody a životního prostředí. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) však nesmí být vlastnické právo takto omezeno ve větší než přípustné míře, a pouze tehdy, když je to nezbytné. Nicméně tak jako jiná základní práva lze rovněž vlastnické právo omezit, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu [srov. např. nález ze dne 15. 12. 1994 sp. zn. III. ÚS 102/94 (N 61/2 SbNU 175)].
18. Výše uvedené závěry lze vztáhnout i ke stěžovateli namítanému porušení práva na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti. Ústavní soud se plně ztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu, který uvedl, že považuje za zásadní, že stěžovatel může pokračovat ve všech činnostech, jež doposud provozoval na základě dosavadních rozhodnutí a povolení. Případné omezení stěžovatele tedy může nastat až ve spojitosti se změnou dosavadního způsobu využívání pozemků či se změnou příslušných rozhodnutí (čehož si je konečně sám stěžovatel vědom - viz sub 7). I po předmětné změně funkčního využití daných ploch v novém územním plánu se tedy stěžovatel může nadále věnovat činnostem provozovaným na základě dosavadních rozhodnutí a povolení. Práva stěžovatele vlastnit majetek (užívat své pozemky) a podnikat na něm tak nemohla být v důsledku regulace územním plánem v současnosti fakticky dotčena.
19. Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291) vyzdvihl, že "[ú]zemní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy.". Na územní plán pak v tomto smyslu nutno nahlížet jako na veřejný zájem, v němž se mimo jiné odráží též suma soukromých zájmů obyvatel obce, např. na zachování prostředí, v němž žijí (a tím i uchování hodnoty nemovitostí v jejich vlastnictví), v relaci k zalidněnosti, zastavitelnosti obce, krajinnému rázu, životnímu prostředí atd., a to vyjádřených skrze jimi volené zastupitele. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu (zaručeného čl. 8 Ústavy) na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit (srov. výše citovaný nález sp. zn. III. ÚS 1669/11).
20. Ústavní stížností napadená soudní rozhodnutí v žádném případě netrpí tím nedostatkem, že by tento test přiměřenosti soudního zásahu dostatečně nevyjádřily. Právě naopak. Ústavní soud konstatuje, že obecné soudy při svém rozhodování vyšly z dostatečně zjištěného skutkového stavu, který jim poskytl oporu pro skutkové a právní závěry na jeho základě přijaté. Přesvědčivě posoudily stěžejní otázky, a to jednak otázku existence veřejného zájmu (k této srov. sub 11 tohoto usnesení), tak také otázku proporcionality přijatého řešení ve vztahu k deklarovaným zájmům stěžovatele, a podrobně se zabývaly všemi námitkami jím uplatněnými. O tom svědčí nejen obšírná argumentace krajského soudu (srov. zejména s. 11-19 napadeného rozsudku krajského soudu), ale též neméně obsáhlá argumentace soudu kasačního (srov. zejména body 22-43 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), která je odrazem nezávislého soudního rozhodování a na níž Ústavní soud ničeho zásadně nelogického či excesivního neshledal. Napadená rozhodnutí obecných soudů jsou řádně odůvodněná, jasná, rozumná a logická [srov. nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723)]. Nejvyšší správní soud posuzoval sporné otázky zcela v souladu se svou ustálenou judikaturou (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011 č. j. 1 Ao 4/2011-42, ze dne 18. 10. 2012 č. j. 1 Ao 3/2011-229, ze dne 13. 12. 2013 č. j. 7 Aos 1/2012-63, ze dne 9. 12. 2010 č. j. 5 Ao 6/2010-65, ze dne 24. 8. 2010 č. j. 4 As 3/2008-78 či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120), a to při zohlednění judikatury Ústavního soudu a při posuzování konkurujících si ústavně garantovaných práv, přičemž při posouzení aplikace přiléhavé judikatury Ústavní soud neshledal žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Ústavní soud také neshledal žádné porušení procesních pravidel v řízení před obecnými soudy, když připomíná, že právo na spravedlivý (řádný) proces není možno vykládat tak, že by garantovalo úspěch v řízení či zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající představám stěžovatele. Uvedeným základním právem je zajišťováno právo na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy.
21. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2018
Jan Musil v. r.
předseda senátu