ECLI:CZ:US:2018:3.US.3985.16.1
sp. zn. III. ÚS 3985/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatele Petra Dospíšila, zastoupeného Mgr. et Mgr. Radkou Linhartovou, Ph.D., advokátkou, sídlem Malá 6, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. září 2016 č. j. 4 Ads 159/2016-28, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva práce a sociálních věcí, sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení shora uvedeného soudního rozhodnutí, neboť má za to, že jím byla porušena jeho základní práva garantovaná v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 90 Ústavy, čl. 38 odst. 1 Listiny, čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 16 Evropské sociální charty, přičemž namítá též porušení čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí se podává, že Úřad práce České republiky (dále též "správní orgán prvního stupně" nebo též "úřad práce") rozhodl dne 30. 3. 2015 podle §62 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státní sociální podpoře") o vzniku přeplatku na dávce státní sociální podpory - příspěvku na bydlení - přiznané stěžovateli za měsíc září 2014 ve výši 2 527 Kč a o povinnosti uvedený přeplatek vrátit. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdilo Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále též "odvolací orgán") svým rozhodnutím ze dne 4. 6. 2015. Důvodem vydání rozhodnutí o přeplatku bylo zjištění, že v bytě č. X na adrese Ž., P., má trvalé bydliště i vlastník této nemovitosti. Tuto skutečnost stěžovatel v žádosti o příspěvek na bydlení podané dne 3. 9. 2014 neuvedl. Dne 10. 12. 2014 podal stěžovatel žádost o vyloučení výše uvedeného vlastníka nemovitosti z okruhu společně posuzovaných osob ode dne 1. 9. 2014. Vzhledem k tomu, že paní Kuchyňková byt neužívá od 1. 9. 2014, bylo vydáno rozhodnutí o nepřihlížení k této osobě ode dne 1. 12. 2014. Po promítnutí této skutečnosti do žádosti o příspěvek na bydlení a přehodnocení nároku na již vyplacenou dávku za měsíc září 2014 vznikl výše uvedený přeplatek.
3. Žalobu stěžovatele proti rozhodnutí odvolacího orgánu zamítl Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 30. 5. 2016 č. j. 16 Ad 64/2015-36.
4. Kasační stížnost stěžovatele byla zamítnuta napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu, který závěry krajského soudu potvrdil. Vyšel přitom z relevantní právní úpravy (§6 odst. 5, 6, §7 odst. 6, §62 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře) a dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 30. 6. 2016 č. j. 4 Ads 152/2015-29 a ze dne 2. 12. 2009 č. j. 4 Ads 96/2009-93), když poukázal na nesplnění povinnosti ze strany stěžovatele (jako žadatele o příspěvek na bydlení) uvést všechny osoby, které mají v bytě jím obývaným trvalý pobyt, jakož i zastávaný výklad, že okruh společně posuzovaných osob pro účely příspěvku na bydlení je definován tak, že za rodinu se považují všechny osoby, které jsou v témže bytě hlášeny k trvalému pobytu (tj. dle formálního kritéria), bez ohledu na to, zda spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby či nikoli.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel předně namítá, že je-li mu kladeno za vinu nesplnění povinnosti uvést všechny osoby, které mají v předmětném (jím pronajatém) bytě trvalý pobyt, čímž měl zavinit vznik přeplatku, tento "formální" údaj, tj. údaj o osobách hlášených v bytě, není součástí žádné evidence, tudíž stěžovatel neměl možnost jej zjistit. Uvádí, že se v této věci obrátil s dotazem na Ministerstvo vnitra, které dle §2 písm. a) zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o evidenci obyvatel"), vykonává státní správu na úseku evidence obyvatel, zda vůbec existuje reálná možnost, jak by stěžovatel mohl získat informaci o osobách "hlášených k trvalému pobytu v bytě". Ministerstvo vnitra ve své odpovědi ze dne 1. 11. 2016 č. j. MV-139776-2/SC-2016, jež je přílohou ústavní stížnosti, uvedlo, že nelze poskytnout údaje o osobách hlášených v bytě, když byt nemá vlastní adresu a není objektem ve smyslu zákona. Ohlašovna může poskytnout toliko údaje o osobách hlášených na adrese objektu. Tuto informaci poskytne pouze vlastníkovi objektu (nikoliv vlastníkovi dílčí části objektu nebo dokonce nájemci). Stěžovatel tedy tvrdí, že jemu uložená povinnost byla objektivně nesplnitelná.
6. Hlavním předmětem sporu byla otázka, zda místem hlášeného trvalého pobytu pronajímatelky byl předmětný byt, tj. zda byla osobou společně posuzovanou. Z toho je následně vyvozena otázka, zda nedoložením příjmů pronajímatelky vůbec vznikl přeplatek na dávce státní sociální podpory - příspěvku na bydlení. Stěžovatel poukázal na §7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře, podle něhož se za společně posuzované osoby považují všechny osoby, které jsou v témže bytě hlášeny k trvalému pobytu, přičemž odkaz směřuje na ustanovení §10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel. Podle tohoto ustanovení je místem trvalého pobytu zvolená adresa objektu, který je označen číslem popisným nebo evidenčním, zapsaná v základním registru obyvatel. Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že dosavadní judikatura i doktrína odlišují místo materiálně pojímaného (tj. skutečného) pobytu od pobytu ohlášeného (evidenčního). Předmětný byt však nebyl v době podání žádosti stěžovatele o příspěvek na bydlení ani skutečným, ani evidenčním místem pobytu pronajímatelky.
7. Hlášený trvalý pobyt podle zákona o evidenci obyvatel je pobytem evidenčním, což však dle stěžovatele napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu nereflektuje, pokud se zde uvádí, že hlášený trvalý pobyt je fakticky realizován pobytem v určitém bytě. Tím má být dle stěžovatele popírána i judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 23. 11. 2006 č. j. 4 As 60/2005-49 a ze dne 21. 10. 2015 č. j. 8 As 35/2015-36). Současná právní úprava explicitně uvádí, že místem trvalého pobytu je adresa objektu, a nikoliv jeho dílčí část, jak to např. výslovně naopak stanoví právní úprava Slovenské republiky (srov. §3 odst. 2 zákona č. 253/1998 Z. z., o hlášení pobytu občanov SR a registri obyvateľov SR). Naprosto zásadní význam má tak referenční údaj, který je zapsaný ve státem vedené evidenci jako místo trvalého pobytu. Údaj o dílčích částech objektu se však nevyskytuje na přihlašovacím lístku (příloha č. 1 k vyhlášce Ministerstva vnitra č. 296/2004 Sb., kterou se provádí zákon o evidenci obyvatel) a není ani součástí zákonem stanoveného registru (§18 odst. 1 písm. c) zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech). Jestliže tedy správní orgány a soudy po stěžovateli požadovaly, aby uvedl, které osoby mají v jím pronajatém bytě trvalý pobyt, vybočily z ústavních mantinelů své činnosti.
8. Stěžovatel poukázal na zákon č. 239/2008 Sb., jímž bylo mimo jiné novelizováno ustanovení §10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel, které upravuje okruh osob a podmínky, za kterých ohlašovna poskytne informace o osobách hlášených na adrese objektu. Zákonodárce v rámci této novely vyloučil, aby bylo vlastníkům dílčích částí objektu sdělováno, kdo má v dané dílčí části hlášený trvalý pobyt, právě s odůvodněním, že dílčí část objektu není místem hlášeného trvalého pobytu, kterým je výhradně samotný objekt. Argumentace Nejvyššího správního soudu, že místem hlášeného trvalého pobytu je dílčí část objektu, jde podle stěžovatele proti smyslu uvedené novely (poukazuje přitom na její důvodovou zprávu, cit. "[...] institut evidence obyvatel je založen na přihlášení se "na adresu objektu", nikoliv na "adresu objektu s vymezením konkrétní uživatelské části objektu.").
9. Stěžovatel je přesvědčen, že v této věci dospěl výklad podústavního práva ze strany správních orgánů a správních soudů k excesivním důsledkům, kterých nemohl racionální zákonodárce chtít dosáhnout. Stěžovatel uvádí, že si s manželkou necelé dva měsíce od uzavření sňatku pronajali předmětný byt (2+1 v přízemí panelového domu) ve snaze o vytvoření zázemí pro založení rodiny (do té doby bydleli odděleně). Rozhodujícími kritérii přitom byla cena bydlení a příznivé prostředí pro výchovu budoucích potomků. Cena za pronájem (5 000 Kč + energie) byla jedna z nejnižších v kategorii bytů 2+1 a byla pod úrovní normativních nákladů. Stěžovatel tedy od počátku vnímal příspěvek na bydlení jako pomoc přechodnou, která je spojena se specifickou situací mladých manželů při zakládání rodiny, když je všeobecně známo, že tato fáze životního cyklu je obvykle spojena s nižšími příjmy a vyššími výdaji (například na bydlení). Tato přechodná pomoc však byla odepřena s odkazem na údajné nesplnění zákonné oznamovací povinnosti stěžovatele (zjištění údaje, jehož zjištění bylo pro stěžovatele objektivně nemožné) a současně byl stěžovateli vyměřen přeplatek ve výši již přiznané a vyplacené dávky.
10. Zdůvodnil-li správní orgán prvního stupně povinnost vrátit přeplatek tím, že v předmětném bytě má "trvalé bydliště" i vlastník nemovitosti a Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí uvedl, že používání pojmu trvalé bydliště představuje pouze nedůslednost a nepřesnost, stěžovatel upozorňuje na to, že je značný obsahový rozdíl mezi pojmem "trvalý pobyt" a pojmem "bydliště" (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 6. 2005 sp. zn. 30 Cdo 444/2004). Tento argument je tím relevantnější, že nebylo nikdy objasněno, jak správní orgán při zjišťování údaje o místě trvalého pobytu/bydliště postupoval, když informace o místě hlášeného trvalého pobytu, která se poskytuje orgánům státní sociální podpory dle §22 odst. 1 písm. b) zákona o evidenci obyvatel, údaj o dílčí části objektu z výše uvedených důvodů též neobsahuje. Tvrzení, že ho správní orgán tímto způsobem zjistil, tedy nemůže být pravdivé. Je tedy otázkou, jak byl termín "trvalé bydliště" vykládán a zjišťován. Správní orgány v této věci zjevně nejednaly v souladu s postupem pro určování místa hlášeného trvalého pobytu dle zákona o evidenci obyvatel, čímž byl porušen princip výkonu státní moci v mezích zákona.
11. Stěžovatel dále poukazuje na to, že smysl okruhu společně posuzovaných osob v řízení o příspěvku na bydlení již vyložil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 11. 2008 č. j. 6 Ads 98/2008-53, publ. pod č. 2337/2011 Sb. NSS. Z uvedeného judikátu vyplývá, že okruh společně posuzovaných osob tvoří osoby, jejichž vztah k bytu zakládá důvodnost domněnky, že se podílí na úhradě nákladů na bydlení. Z tohoto důvodu jsou pak v logické návaznosti příjmy všech společně posuzovaných osob rozhodné pro zjištění nároku a pro výpočet výše dávky. V uvedené věci ale nevzniká ani teoretická domněnka, že by se pronajímatelka podílela na úhradě nákladů na bydlení v bytě, který sama pronajala. Tvrzení, že nájemce si musí obstarat potvrzení o příjmech pronajímatelky, respektive, že pronajímatelka musí nájemci doložit své příjmy pod hrozbou sankce (§61 odst. 3 a 4 a §65a zákona o státní sociální podpoře), čímž by došlo i k zásahu do právní sféry pronajímatelky (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny), aby příjmy pronajímatelky, které jsou vzhledem k hrazení nákladů na bydlení v předmětném nájemním bytě zcela irelevantní, mohly být zahrnuty do výpočtu dávky, kterou se přispívá na náklady bydlení nájemců, postrádá jakoukoliv racionální náplň. Toto platí tím víc, že pronajímatelka nebyla dle zákona o evidenci bytů přihlášena k trvalému pobytu v předmětném bytě.
12. Stěžovatel má za to, že vzhledem k účelu a smyslu příspěvku je zcela vyloučeno, že by se skrze něj mělo přispívat na pronajímatelku, které v souvislosti s bytem nevznikají náklady, ale příjmy. Z tohoto důvodu zákon rozlišuje jednotlivé formy podporovaného bydlení, tj. vlastnické, nájemní a družstevní. Dle napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu má být v tomto případě pronajímatelka považována za další podporovanou osobu v nájemním (jí pronajímaném) bytě. Takový závěr nemůže obstát v testu racionality. Absurdní důsledky výkladu provedeného správními soudy nebylo možné zhojit ani aplikací ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře. V této souvislosti stěžovatel poznamenává, že až v průběhu řízení o jeho kasační stížnosti byl přehodnocen původní názor Nejvyššího správního soudu, že rozhodnutí o nepřihlížení k osobě společně posuzované může mít účinky nejdříve od podání žádosti pro futuro (rozsudek ze dne 2. 12. 2009 č. j. 4 Ads 96/2009-93), když v rozsudku ze dne 30. 6. 2016 č. j. 4 Ads 152/2015-29 je uvedeno, že účinky tohoto rozhodnutí mohou sahat i do minulosti. Má-li být naplněn smysl tohoto ustanovení, tj. zabránit negativnímu vlivu domněnky, že osoba formálně přihlášená k trvalému pobytu participuje na úhradě nákladů na bydlení, pak dle stěžovatele nic nebrání tomu, aby správní orgán po ověření skutečnosti, že osoba byt dlouhodobě (3 měsíce) neužívá, rozhodl o nepřihlížení k této osobě s účinností ode dne, kdy byt přestala užívat.
13. Stěžovatel dále poukazuje na to, že odborná literatura a důvodová zpráva k zákonu č. 112/2006 Sb. (sněmovní tisk 1065 - IV. volební obdobní PSP ČR, Zvláštní část, K části šestnácté) spojují smysl příspěvku na bydlení se snahou státu přispět rodinám a jednotlivcům na náklady spojené s bydlením, neboť se vychází z předpokladu, že každý může vynaložit na bydlení jen část svých příjmů (Břeská, N. a kol. Státní sociální podpora s komentáři a příklady. 14. aktualizované vydání, Olomouc: Anag, 2012, str. 90). Stát tak finančně podporuje snahu o zajištění přiměřeného bydlení. V aktuální koncepci bydlení ČR z roku 2011 (Koncepce bydlení ČR do roku 2020, MMR, 2011) je uvedeno, že v návaznosti na závazky státu plynoucí z Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (dále též "Pakt") a Evropské sociální charty je právo na bydlení pod ochranou státu (str. 11-12). Dále jsou v této koncepci uvedeny nástroje, kterými stát tyto své závazky naplňuje, když jejich prostřednictvím podporuje bydlení. Mezi prostředky, kterými se podporuje realizace práva na bydlení, je uveden též příspěvek na bydlení (str. 21).
14. Stěžovatel poukazuje též na ústavní ochranu práva na bydlení (nález Ústavního soudu ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000). Jakkoli právo na bydlení patří do kategorie sociálních práv, která jsou vázána na konkrétní "prováděcí" zákony, podle stěžovatele výklad přijatý správními orgány a správními soudy zcela neguje ústavně chráněný záměr a podstatu tohoto opatření. Výbor OSN pro hospodářská, sociální a kulturní práva ve Všeobecném vyjádření č. 4 ze dne 13. 12. 1991 zn. E/1992/23, s poukazem na čl. 11 odst. 1 Paktu, vymezil důležitá kritéria, která je třeba naplnit pro zajištění práva na bydlení. Mezi tato kritéria Výbor zařadil požadavek na zachování výdajů na bydlení v přiměřeném poměru vůči příjmům. Tomuto požadavku v českém sociálním systému odpovídá právě příspěvek na bydlení, který stanovil přiměřenou úroveň výdajů na bydlení na úrovni 30 % (resp. 35 %) příjmů.
15. Stěžovatel v daném případě podal žádost o příspěvek na bydlení, jelikož výdaje, které vynaložil společně s manželkou (jako jediní nájemci bytu) na bydlení v předmětném nájemním bytě, přesahovaly 30 % jejich společných příjmů, když reálně dosahovaly úrovně 50 % jejich příjmů, přičemž tyto výdaje byly pod úrovní normativních nákladů. Za této situace byl stěžovateli příspěvek přiznán. Následný požadavek, aby stěžovatel doložil příjmy pronajímatelky, která v danou dobu neměla v předmětném bytě pobyt ani evidenční, ani faktický, představuje absolutní negaci legitimního a ústavně chráněného cíle, tj. přispět skupině osob, které bydlí v nájemním bytě, na náklady spojené s jejich bydlením, jež přesáhly hranici 30 % z příjmů těchto osob. Argument Nejvyššího správního soudu (bod 25 napadeného rozhodnutí), že stěžovatel měl k dispozici dávku hmotné nouze doplatek na bydlení, neodpovídá stavu věci. Příjmy stěžovatele a jeho manželky přesahovaly částku živobytí dle §24 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, čímž jim nevznikl nárok na příspěvek na živobytí (§21 odst. 1), pročež jim ani nevznikl nárok na doplatek na bydlení (§33 odst. 2). Současně ale jejich výdaje na bydlení tvořily přibližně polovinu jejich příjmů, což je situace, kterou v intencích výše uvedeného Všeobecného vyjádření č. 4 řeší zákon o státní sociální podpoře příspěvkem na bydlení.
16. Stěžovatel má za to, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, resp. jeho důsledky, stojí v kontrapozici rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008 č. j. 6 Ads 98/2008-53, z něhož cituje. Nejvyšší správní soud se v napadeném rozsudku též odklonil od judikatury tohoto soudu ve vztahu k definici a vymezení místa trvalého pobytu, když vytvořil jinou než zákonem stanovenou a právním myšlením konsenzuálně akceptovanou definici místa trvalého pobytu. Stěžovatel má tak za to, že čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu měl ve smyslu ustanovení §17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, postoupit uvedenou věc rozšířenému senátu tohoto soudu. Jelikož takto nepostupoval, zatížil své rozhodnutí vadou v podobě nesprávně obsazeného soudu, což představuje odnětí věci zákonnému soudci a porušení stěžovatelova práva dle čl. 38 odst. 1 Listiny. Stěžovatel současně žádá Ústavní soud, aby zavázal Nejvyšší správní soud (a nepřímo rovněž i správní soud prvního stupně a správní orgány) ústavně konformním výkladem §7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře.
III.
Vyjádření účastníků řízení
17. Soudce zpravodaj postupem podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejšímu účastníkovi.
18. Krajský soud ve svém vyjádření uvedl, že ústavní stížnost podle něho není opodstatněná, a to s ohledem na podrobnosti uvedené v odůvodnění jak jeho rozsudku, tak také napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu.
19. Nejvyšší správní soud ve svém obsáhlém vyjádření s odkazy na relevantní právní úpravu a svou vlastní judikaturu zejména zdůraznil, že má za to, že pojem trvalého pobytu systematicky vyložil v souladu s právní úpravou. Nejvyšší správní soud také konstatuje, že správně aplikoval zákonem stanovenou ověřovací dobu jak je uvedena v §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře a že tato je vymezena natolik jasně, že ji nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu výkladem překlenout, zkrátit, či opomenout, jak se toho domáhá stěžovatel. Stanovení této doby podle Nejvyššího správního soudu představuje bližší vymezení základního práva na pomoc v hmotné nouzi dle čl. 30 odst. 2 Listiny. Pokud by senát Ústavního soudu rozhodující v této věci došel k závěru, že ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře je v důsledku stanovení ověřovací doby v rozporu s ústavním pořádkem ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, nechť podle §64 odst. 1 zákona Ústavním soudu podá návrh plénu na zrušení části tohoto ustanovení obsahujícího ověřovací dobu. Nejvyšší správní soud ovšem nebyl toho názoru, že by toto ustanovení zákona bylo v rozporu s ústavním pořádkem, proto nepostupoval dle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
20. Ministerstvo práce a sociálních věcí ve svém vyjádření sdělilo, že plně souhlasí se závěry napadeného rozsudku, že se Nejvyšší správní soud vypořádal se všemi argumenty stěžovatele a postup obecných soudů považuje za správný.
21. Stěžovatel ve své replice setrval na shora uvedené argumentaci, přičemž zdůraznil, že se občané hlásí k trvalému pobytu na adresu objektu, a nikoliv do jeho dílčí části, tedy do konkrétního bytu. Stěžovatel po celou dobu řízení před správními orgány a správními soudy poukazoval na skutečnost, že společné posouzení stěžovatele (a jeho manželky) společně s pronajímatelkou vyvolává zcela absurdní důsledky, které jsou v rozporu s logickým rámcem vymezení okruhu společně posuzovaných osob. Správní orgány a správní soudy nevyvracely iracionalitu těchto dopadů, ale legitimizovaly je s odkazem na formální údaj o trvalém pobytu pronajímatelky v předmětném bytě. Stěžovatel uvádí, že vyvolává-li u Nejvyššího správního soudu jeho vlastní výklad ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře možné pochybnosti o jeho ústavní konformitě, když nabízí možnost derogace daného ustanovení, pak stěžovatel pro tento postup nevidí důvod. Dle konstantní judikatury Ústavního soudu totiž platí, že nabízí-li se dva alternativní výklady, kdy jeden je souladný s ústavním pořádkem a druhý nikoliv, pak má ústavně konformní výklad prioritu před derogací zákona. Stěžovatel setrval na svém procesním stanovisku na zrušení napadeného rozhodnutí.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
22. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
23. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkum ústavnosti soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
24. Ke stěžovatelovým námitkám, založeným na právu na soudní ochranu, Ústavní soud předesílá, že výklad právních předpisů a sjednocování judikatury ostatních správních soudů přísluší Nejvyššímu správnímu soudu. V kontextu své dosavadní judikatury Ústavní soud, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, přistupuje k výkladu tzv. podústavního práva pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95)].
25. Ústavní soud ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávná aplikace či interpretace tzv. podústavního práva za následek porušení základních práv a svobod, což odůvodňuje jinak jeho výjimečnou ingerenci do rozhodovací činnosti obecných soudů. Jednou skupinou takových případů jsou v řízení o ústavních stížnostech případy svévolné aplikace tzv. podústavního práva obecným soudem, přičemž svévole může spočívat v extrémním nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními [srov. např. nález ze dne 21. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 652/06 (N 202/47 SbNU 613)].
26. Z odůvodnění soudních rozhodnutí musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. V případě, kdy jsou právní závěry soudu v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními, anebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývají, nutno takovéto rozhodnutí považovat za rozporné s čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i s čl. 1 Ústavy [viz např. nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257)].
27. V dosavadní judikatuře ve věcech ústavních stížností Ústavní soud interpretoval pojem svévole (popř. přesněji libovůle) též ve smyslu extrémního nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, dále ve smyslu nerespektování kogentní normy, interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (příkladem čehož je přepjatý formalismus), jakož i interpretace a aplikace zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlením konsenzuálně akceptovaném významu, a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy [nález ze dne 24. 11. 2004 sp. zn. III. ÚS 351/04 (N 178/35 SbNU 375)].
28. Po posouzení ústavní stížnosti, napadeného rozsudku, jemu předcházejících rozhodnutí, vyžádaného soudního spisu a vyžádaných správních spisů dospěl Ústavní soud k závěru, že tohoto typu pochybení se obecné soudy v posuzované věci nedopustily. Ústavní soud proto shledal, že stěžovatelova ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
29. Stěžovatel se ze strany Ústavního soudu domáhá přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jeho právního názoru a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Ústavní soud však přesto přezkoumal v ústavněprávních mantinelech postup obecných soudů a shledává následující.
30. Nejprve je nutné přisvědčit argumentaci Nejvyššího správního soudu stran posouzení otázky, zda místem hlášeného trvalého pobytu pronajímatelky byl předmětný byt či místem trvalého pobytu je samotná nemovitost, tedy dům, ve kterém se byt nachází. Ústavní soud konstatuje, že posouzení této otázky zejména v bodě 24 napadeného rozsudku, tedy že "Závěr stěžovatele, že ohledem na §10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel a část VI. bod 23 důvodové zprávy k zákonu č. 239/2008 Sb., vlastník bytu (pronajímatelka) nebyla a nemohla být přihlášena k trvalému pobytu v předmětném bytě, když dílčí části objektu nejsou místem hlášeného pobytu, považuje Nejvyšší správní soud za účelový až absurdní a nesprávný [...]", je jediné možné, jelikož ze zákonné úpravy nelze dovodit, že by se trvalý pobyt nevztahoval ke konkrétnímu bytu, ale pouze k objektu. Trvalý pobyt je totiž realizován (a to zejména fakticky) v konkrétní části objektu k bydlení, která je k takovému užívání určena, tj. v bytě či jeho části. Opačný výklad zastávaný stěžovatelem jde zcela proti smyslu předmětné právní úpravy podle §10 odst. 1 a odst. 6 písm. c) zákona o evidenci obyvatel, ale zejména je zcela v rozporu s fakticitou bydlení v České republice, jelikož jednotlivé osoby nežijí (tedy se trvale nezdržují) toliko v dále nevymezených objektech, ale právě v konkrétních bytech nacházejících se v těchto objektech. Proto je třeba obsáhlou argumentaci stěžovatele směřující tímto směrem označit za účelovou a jeho výklad zákona za ryze formalistický bez zohlednění účelu předmětné právní normy.
31. Ústavní soud pak na základě vyžádaného správního spisu úřadu práce sp. zn. 15087-14-PM (č. l. 3 a č. l. 14) ověřil, že pronajímatelka paní Ivana Kuchyňková je vlastníkem předmětné bytové jednotky č. Y/X v budově na adrese Ž., P., a má také hlášen na této adrese trvalý pobyt. Vzhledem k výše uvedenému, a i vzhledem ke sdělení pronajímatelky (zaevidovaném na č. l. 16 správního spisu úřadu práce), že tato "uzavřela nájemní smlouvu s manžely Dospíšilovými (nájemnici) na pronájem mnou vlastněného bytu v objektu Ž., P.", a také vzhledem k jejímu výslovnému prohlášení, že "v souladu s účelem nájemní smlouvy od data jejího uzavření sama byt k bydlení neužívám, [...] přičemž jsem se v souladu se zákonem rozhodla, že si ponechám trvalý pobyt na uvedené adrese objektu." pak správní orgány i správní soudy zcela správně dovodily, že se její trvalý pobyt nepochybně váže právě k předmětné bytové jednotce pronajímané stěžovateli. Tento závěr správních orgánů a obecných soudů má jednoznačnou oporu ve spisovém materiálu.
32. Za této situace je pak posouzení otázky, zda je pronajímatelka osobou společně posuzovanou ve smyslu ustanovení §7 odst. 5 a odst. 6 zákona o státní sociální podpoře, předmětem výkladu podústavního práva, a Ústavní soud toliko konstatuje, že v dané věci Nejvyšší správní soud posuzoval tuto otázku (srov. body 18 a 19 napadeného rozsudku) zcela v souladu se svou ustálenou judikaturou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2009 č. j. 4 Ads 96/2009-93), přičemž při posouzení její aplikace Ústavní soud neshledal žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí.
33. Stěžovatel se dále v ústavní stížnosti domáhal toho, aby Ústavní soud zvrátil závěr správních orgánů a obecných soudů týkající se otázky vyloučení pronajímatelky z okruhu posuzovaných osob, když tvrdil, že má-li být naplněn smysl ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře, tj. má dojít k zabránění negativnímu vlivu domněnky, že osoba formálně přihlášená k trvalému pobytu participuje na úhradě nákladů na bydlení, pak dle stěžovatele nic nebrání tomu, aby správní orgán po ověření skutečnosti, že osoba byt dlouhodobě (3 měsíce) neužívá, rozhodl o nepřihlížení k této osobě (tj. v daném případě k pronajímatelce) s účinností ode dne, kdy byt přestala užívat, tj. v případě stěžovatele k datu 1. 9. 2014, nikoliv až od 1. 12. 2014, jak bylo učiněno správními orgány v jeho případě.
34. Ústavní soud ověřil z vyžádaného správního spisu úřadu práce (č. l. 19), že úřad práce vydal dne 6. 1. 2015 rozhodnutí č. j. 1383/15/PM o posouzení nároku na příspěvek na bydlení a jeho výši, že se k osobě Ivaně Kuchyňkové, tj. pronajímatelky, nepřihlíží ode dne 1. 12. 2014, i když je uvedená osoba v bytě stěžovatele hlášena k trvalému pobytu. V tomto rozhodnutí byl stěžovatel řádně poučen o možnosti podat odvolání proti tomuto rozhodnutí. Nejen, že toto odvolání nepodal, ale přímo do protokolu se vlastnoručně vzdal práva odvolat se proti výše uvedenému rozhodnutí. Za této procesní situace jsou pak námitky stěžovatele uvedené v ústavní stížnosti, směřující k určení data 1. 9. 2014 jako rozhodného dne k vyloučení pronajímatelky z okruhu posuzovaných osob, nepřípustné, jelikož v této otázce stěžovatel nevyčerpal veškeré zákonem garantované procesní prostředky obrany a při aplikaci zásady subsidiarity ústavní stížnosti se těmito námitkami Ústavní soud zabývat nemůže. Stejně tak se Ústavní soud nemůže zabývat ani namítanou otázkou toho, zda je ověřovací doba 3 měsíců stanovená v ustanovení §7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře excesivně dlouhá či nikoliv, jelikož tato otázka, jak je patrné z výše uvedeného, nemůže být předmětem řízení o této ústavní stížnosti před Ústavním soudem.
35. Na základě výše uvedených skutečností je poté zřejmé, že závěr správních orgánů a obecných soudů, že stěžovatel pobíral příspěvek na bydlení za období září 2014 nezákonně, nelze v tomto řízení před Ústavním soudem zpochybnit, jelikož správní orgány řádně zjistily skutkový stav věci, když kontrolní činností odhalily, že v předmětném bytě má trvalé bydliště i vlastník této nemovitosti paní Ivana Kuchyňková, která je osobou společně posuzovanou v předmětném období měsíce září 2014, jak vyplývá z rozhodnutí úřadu práce ze dne 6. 1. 2015 č. j. 1383/15/PM, které je ve formální i materiální právní moci. Tuto skutečnost stěžovatel v žádosti o příspěvek na bydlení podané dne 3. 9. 2014 neuvedl, i když o existenci trvalého pobytu pronajímatelky prokazatelně věděl, či vědět měl (srov. nájemní smlouvu založenou ve správním spisu úřadu práce). Argumentaci stěžovatele, že tento neměl žádnou reálnou možnost tento údaj zjistit, Ústavní soud považuje za účelovou, proto nebylo nutné se výkladem ústavnosti této otázky i z důvodu uvedeného sub 34 zabývat. Stěžovatel tedy nebyl oprávněn předmětný příspěvek pobírat a vznikl mu tak přeplatek na dávce státní sociální podpory - příspěvku na bydlení - který mu byl úřadem práce zákonně vyměřen.
36. K povinnosti vrátit uvedený přeplatek pak Ústavní soud konstatuje, že i touto otázkou se Nejvyšší správní soud vyčerpávajícím způsobem zabýval, a to v bodě 15 napadeného rozsudku, a to taktéž s odkazem na svou ustálenou judikaturu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2016 č. j. 4 Ads 152/2015-28), přičemž při posouzení její aplikace Ústavní soud opětovně neshledal žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí.
37. K námitce stěžovatele, že předmětná právní úprava, a zejména její aplikace obecnými soudy, je v rozporu s ústavně-garantovaným právem na bydlení, Ústavní soud shledává, že předmětné právo spadá do kategorie sociálních práv, kterých se lze domáhat dle č. 41 odst. 1 Listiny pouze v mezích zákona, který jej provádí (nejde např. o problém zásahu do svobody pobytu podle čl. 14 odst. 1 a 3 Listiny). K takto nastaveným pravidlům vedla zákonodárce rozumná snaha zabránit zneužívání pobírání dávek, jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 242/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a o změně a doplnění některých dalších zákonů. Z hlediska námitky přiměřenosti zásahu lze odkázat na přiléhavou argumentaci Nejvyššího správního soudu jak v rozsudku ze dne 29. 9. 2016 č. j. 4 Ads 159/2016-28, tak ostatně i v napadeném rozsudku. Po dobu, kdy oprávněná osoba nemůže pobírat příspěvek na bydlení, může požádat o jinou dávku, a to doplatek na bydlení podle §33 (s vazbou na §8 odst. 2) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, v čemž lze spatřovat z hlediska
ústavně-garantovaných práv legitimní nástroj pro zajištění práva na bydlení pro osoby nejvíce sociálně potřebné.
38. Konečně je třeba uvést, že bez ohledu na bagatelní hodnotu vráceného plnění bylo třeba posoudit věc z hlediska opodstatněnosti věcné a právní argumentace stěžovatele, neboť jím předložená otázka mohla být v případě jiných skutkových (obsah uzavřené nájemní smlouvy - viz sub 35) a právních okolností případu (vzdání se práva na odvolání - viz sub 34) posuzována s ohledem na možný přesah osobního zájmu stěžovatele podle §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Pro tento postup však v projednávané věci nebyly shledány důvody.
VI.
Závěr
39. Ústavní soud s ohledem na shora uvedené konstatuje, že napadené rozhodnutí za daných skutkových okolností případu nevybočilo z mezí ústavnosti, a proto ústavní stížnost dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. února 2018
Jan Musil v. r.
předseda senátu