ECLI:CZ:US:2018:4.US.3548.17.1
sp. zn. IV. ÚS 3548/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Musila, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Jana Filipa o ústavní stížnosti a) MUDr. Ladislava Kubeše, b) Mgr. Lukáše Nohejla, zastoupených Mgr. Helenou Kohoutovou, advokátkou se sídlem v Praze 5, Kinských 76/7, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2017, č. j. 30 Cdo 3992/2015-169, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2015, č. j. 15 Co 486/2014-135, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Ministerstva pro místní rozvoj se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelé se stali na přelomu roků 2005 a 2006 spoluvlastníky pozemku parc. č. 1 v katastrálním území Vysoká nad Labem, evidovaném na LV. č. 2 (dále jen "pozemek"), který nabyli za kupní cenu 810 000 Kč. Pozemek byl v územním plánu obce Vysoká nad Labem z roku 2008 zahrnut v lokalitě X3 - plochy určené pro výstavbu za účelem bydlení a zčásti pro výstavbu retenční nádrže. Dne 15. 7. 2009 uzavřeli stěžovatelé smlouvu o budoucí kupní smlouvě se společností LUVIO, s. r. o., jejíž předmětem bylo ujednání o budoucím převodu pozemku za kupní cenu 7 457 980 Kč. Dne 23. 9. 2009 vydal Nejvyšší správní soud rozsudek č. j. 1 Ao 1/2009-185, kterým zrušil územní plán obce Vysoká nad Labem z roku 2008 pro nezákonnost a vady procesu jeho pořizování. Následně dne 6. 10. 2009 společnost LUVIO, s. r. o., odstoupila od smlouvy o budoucí smlouvě kupní uzavřené se stěžovateli, neboť v důsledku zrušení územního plánu již nebylo možné pozemek zastavět. Stěžovatelé prodali pozemek za cenu 1 455 000 Kč až v roce 2011, kdy nový územní plán již výstavbu neumožňoval.
Stěžovatelé se v řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 24 C 194/2010 domáhali podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), (dále jen "zákon o odpovědnosti státu"), zaplacení částky 6 002 980 Kč s příslušenstvím proti Ministerstvu pro místní rozvoj (dále jen "vedlejší účastník") jako náhrady ušlého zisku v důsledku zrušení územního plánu obce Vysoká nad Labem z roku 2008, pro které nebyl dokončen prodej pozemku společnosti LUVIO, s. r. o. Obvodní soud rozsudkem ze dne 16. 5. 2014, č. j. 24 C 194/2010-98, žalobu zamítl a rozhodl o nákladech řízení. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 24. 3. 2015, č. j. 15 Co 486/2014-135, rozsudek nalézacího soudu potvrdil. Odvolací soud zejména uvedl, že Ministerstvo pro místní rozvoj je pasivně legitimováno, neboť při pořizování územního plánu jednal stavební úřad v přenesené působnosti, a dále, že samotným zrušením územního plánu nemohla škoda vzniknout, neboť nešlo o nesprávný úřední postup a pozemek se pouze vrátil do režimu, ve kterém jej stěžovatelé nabyli. Dovolání stěžovatelů odmítl Nejvyšší soud usnesením ze dne ze dne 29. 8. 2017, č. j. 30 Cdo 3992/2015-169, v němž odkázal na ustálenou judikaturu, podle které samotným zrušením územního plánu nevznikla stěžovatelům škoda v podobě ušlého zisku, neboť bytová výstavba nebyla na pozemku znemožněna. Otázku příčinné souvislosti označil dovolací soud za skutkovou, tedy jako nezpůsobilý dovolací důvod, a rozhodnutí odvolacího soudu nepovažoval za překvapivé.
Proti usnesení Nejvyššího soudu a rozsudku městského soudu se stěžovatelé brání ústavní stížností podanou dne 13. 11. 2017 a navrhují jejich zrušení. Namítají zásah do práva na soudní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Zásah spatřují stěžovatelé zejména v tom, že se dovolací soud odmítl zabývat otázkou příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti na straně vedlejšího účastníka při pořizování územního plánu a vznikem škody na straně stěžovatelů spočívající v ušlém zisku za zmařený obchod, neboť tuto otázku označil za skutkovou, čímž odepřel stěžovatelům právo na soudní ochranu. Obecné soudy se podle stěžovatelů nijak nevypořádaly s otázkou, podle jakého právního předpisu má být posuzována náhrady škody, ani s tím, zda je vedlejší účastník odpovědný za vznik škody v případě, kdy stěžovatelé, jednající v dobré víře v platný územní plán, nedosáhli sjednaného majetkového prospěchu z důvodu zrušení územního plánu Nejvyšším správním soudem pro jeho nezákonnost. Zrušením územního plánu byla výstavba na pozemku znemožněna, neboť bez něj není možné stavět. Stěžovatelé dále odkázali na judikaturu Ústavního soudu týkající se odpovědnosti státu za škodu způsobenou rozhodovací činností či nesprávným úředním postupem.
Ústavní stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a stěžovatelé jsou zastoupeni advokátkou v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"); rovněž není nepřípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona - je však zjevně neopodstatněná. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. K zásahu do rozhodovací činnosti obecných soudů je povolán výhradně tehdy, nebyl-li z jejich strany dodržen ústavní rámec; žádné takové pochybení v projednávané věci neshledal.
Nejvyšší soud i městský soud svá rozhodnutí odůvodnily vyčerpávajícím, ústavně konformním způsobem, řádně se vypořádaly s námitkami stěžovatelů a logicky vysvětlily důvody, pro které dospěly k závěru, že stěžovatelům nemohla v důsledku zrušení územního plánu obce Vysoká nad Labem z roku 2008 vzniknout škoda v podobě ušlého zisku. Dovolací i odvolací soud odkázaly na přiléhavou judikaturu a dospěly k totožným právním závěrům.
Odvolací soud správně korigoval závěry nalézacího soudu o nedostatku pasivní legitimace vedlejšího účastníka. Je nutné zdůraznit, že na procesu pořizování a přijímání územního plánu obce participuje řada subjektů, jež vykonávají veřejnou správu v samostatné nebo přenesené působnosti. Nelze proto případné vady územního plánu či procesu jeho přijímání klást výhradně k tíži obce, nýbrž je nutné zkoumat konkrétní participující subjekt, který měl na vzniku vytýkané vady zásadní podíl - typicky ve fázi pořizování územního plánu to bude orgán územního plánování konající v přenesené působnosti, jehož ústředním orgánem státní správy je právě vedlejší účastník. Není proto důvodná námitka, že se obecné soudy nijak nezabývaly otázkou odpovědnosti vedlejšího účastníka za vznik tvrzené škody.
Výsledkem procesu pořizování územního plánu je jeho vydání; územní plán není rozhodnutím, nýbrž opatřením obecné povahy. Zřejmě i tohoto důvodu se stěžovatelé domáhali v režimu zákona o odpovědnosti státu kompenzace za nesprávný úřední postup, nikoli za nezákonné rozhodnutí. Nicméně tuto konstrukci obecné soudy správně a v souladu s ustálenou judikaturou nepřijaly, neboť o nesprávný úřední postup nešlo. Pojem nesprávný úřední postup je nutné vnímat vedle nezákonného rozhodnutí jako jeden z možných předpokladů odpovědnosti státu, jímž je porušení právních norem, a to při úkonech, které jsou prováděny v rámci rozhodovací činnosti, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Pochybení při pořizování územního plánu se bezprostředně promítlo do jeho obsahu, a teprve jeho přijetím bylo možné zkoumat jeho zákonnost.
Dovolací soud odkázal na ustálenou judikaturu, podle které nelze požadovat náhradu škody vzniklou v důsledku zrušení územního plánu. K této problematice se vyjádřil i Ústavní soud v usnesení ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 3108/09, v němž uvedl, že "[...] podstatou stěžovatelovy stížnosti je skutečnost, že zrušením územního plánu již není jeho pozemek stavebním, čímž mělo být zasaženo do jeho legitimního očekávání (evidentně na určitou hodnotu pozemku), a tím i vlastnictví. Není však zřejmé, z čeho stěžovatel dovozuje subjektivní veřejné (natož ústavní) právo na to, aby jeho pozemek měl režim stavebního pozemku, tedy na to, že pokud byl územním plánem pozemek určen jako stavební, musí stavebním (zřejmě navzdory možným pochybením, vadám, nezákonnostem či protiústavnostem při přijímání územního plánu) navždy zůstat. Z tohoto pohledu by pak bylo zakotvení soudního přezkumu územních plánů zcela zbytečné, neboť vyhovění jakémukoliv takovému návrhu Nejvyšším správním soudem by představovalo protiústavní zásah do "legitimního očekávání" vlastníků pozemků (odlišných od navrhovatele) pokud se týká určení druhu pozemku. Ostatně neexistuje ani subjektivní právo na to, aby pozemku byl "určen" územním plánem stěžovatelem zamýšlený režim. Ústavní soud již opakovaně judikoval, že vlastnické právo není absolutní, neboť toto lze při dodržení ústavních a zákonných mezí omezit (či dokonce za dodržení takových limitů lze přistoupit k vyvlastnění). Pokud stěžovatel zmiňuje "legitimní očekávání", tak je možno uvést, že sám poukázal na §101d soudního řádu správního, dle kterého práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy zůstávají nedotčena, a uvedl, že to se týká např. situací, kdy již dojde v mezidobí (tj. před zrušením opatření obecné povahy - územního plánu) k vydání rozhodnutí o umístění stavby. Je tedy zřejmé, že ochrana již konkrétních legitimních očekávání vlastníků založených rozhodnutími v individuálních případech je soudním řádem správním zajištěna." Jinými slovy - na určitou podobu územního plánu či zařazení pozemku do určitého způsobu využití není právní nárok, stejně jako se nelze dovolávat ochrany dobré víry či legitimního očekávání ve vztahu k určité podobě územního plánu, neboť ten se s ohledem na potřebu úpravy poměrů v území neustále vyvíjí.
Umožňuje-li územní plán výstavbu, neznamená to bez dalšího právní nárok na vydání správního úkonu o povolení umístění či dokonce realizace zamýšleného stavebního záměru. Zrušení územního plánu neznamená pro dotčené osoby, že by nemohly o změnu nebo úpravu územního plánu podle jejich představ usilovat znovu. Nicméně nelze se domáhat náhrady ušlého zisku v důsledku nedokončení obchodu pouze s odkazem na dobrou víru v aktuální podobu územního plánu, neboť, jak bylo uvedeno výše, na určitou podobu územního plánu není právní nárok.
Nejvyšší soud odmítl zkoumat otázku příčinné souvislosti, jelikož ji považoval za otázku skutkovou. Ústavní soud nesdílí tento závěr, neboť v posuzované věci je přinejmenším hraniční, zda otázka příčinné souvislosti je otázkou skutkovou nebo právní - v takovém případě má obecný soud postupovat ve prospěch přezkumu vznesené námitky (k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2017, sp. zn. II. ÚS 3643/15). Nicméně tato skutečnost nemůže změnit závěr o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti, neboť vznesená otázka příčinné souvislosti není ve věci relevantní vzhledem k právnímu závěru, že v posuzované věci o nesprávný úřední postup nešlo; navíc se s ní vypořádal soud nalézací i odvolací. Námitka stěžovatelů, že se obecné soudy nijak nevypořádaly s otázkou, podle kterého právního předpisu posuzovaly otázku náhrady škody, není způsobilá kasace napadených rozhodnutí a lze ji označit za účelovou. Z argumentace stěžovatelů je zjevné, že se domáhají náhrady škody za škodu způsobenou stavebním úřadem jednajícím v přenesené působnosti při pořizování územního plánu. Právě zákon o odpovědnosti státu za škodu je zvláštní právní úprava, která byla obecnými soudy správně aplikována na souzenou věc; navíc stěžovatelé postup podle uvedeného zákona výslovně akcentovali ve svém odvolání proti rozsudku nalézacího soudu.
Ústavní soud s ohledem na vše shora uvedené dospěl k závěru, že rozsudkem městského soudu ani usnesením Nejvyššího soudu nebylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatelů na soudní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy; proto stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2018
Jan Musil v. r.
předseda senátu