ECLI:CZ:US:2018:Pl.US.16.18.1
sp. zn. Pl. ÚS 16/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského (soudce zpravodaje) a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti a) Ing. Ivany Řehořové, b) Vendulky Schönbachové, c) Mgr. Jitky Čížkové, všech zastoupených JUDr. Zdeňkem Koschinem, advokátem, sídlem Štefánikova 75/48, Praha 5 - Smíchov, a d) JUDr. Zdeňka Koschina, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. února 2018 č. j. Vol 16/2018-33, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a 1) Ing. Miloše Zemana, 2) Ivany Zemanové, a 3) Státní volební komise, sídlem náměstí Hrdínů 1634/3, Praha 4 - Nusle, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 22. 2. 2018, navrhli stěžovatelé zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí z důvodu tvrzeného zásahu do jejich základních práv a svobod podle čl. 21 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i čl. 1, 3 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II.
Shrnutí řízení před Nejvyšším správním soudem
2. Ve dnech 12. a 13. 1. 2018 (I. kolo) a 26. a 27. 1. 2018 (II. kolo) se konala volba prezidenta republiky, v níž byl podle jejího celkového volebního výsledku, vyhlášeného sdělením Státní volební komise č. 16/2018 Sb., ve II. kole zvolen prezidentem republiky vedlejší účastník 1). Zvolený kandidát získal celkem 2 853 390 (51,36 %) z celkového počtu 5 554 596 platných hlasů. Jeho protikandidát Jiří Drahoš získal celkem 2 701 206 hlasů (48,63 %).
3. Dne 31. 1. 2018 obdržel Nejvyšší správní soud návrh stěžovatelů na neplatnost volby prezidenta podle §66 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění zákona č. 322/2016 Sb. Usnesením ze dne 15. 2. 2018 č. j. Vol 16/2018-33 o něm rozhodl tak, že jej zamítl.
4. Úvodem svého přezkumu Nejvyšší správní soud konstatoval, že základními předpoklady pro vyhovění návrhu jsou 1) protizákonnost, tj. porušení některých ustanovení zákona upravujícího volební proces, 2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno, a 3) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. O takovouto intenzitu by šlo v případě zásadního zpochybnění volebních výsledků, tedy bylo-li by možno se domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud by nedošlo ke zjištěné nezákonnosti. Použitelnost těchto východisek nebyla zpochybněna ani změnou §66 zákona o volbě prezidenta republiky, provedenou zákonem č. 322/2016 Sb., v jejímž důsledku může případný zásah volebního soudu vyvolat pouze porušení ustanovení zákona o volbě prezidenta republiky způsobem, který "hrubě ovlivnil" výsledek volby prezidenta. Nelze nicméně ignorovat, že oproti předchozí formulaci "mohl ovlivnit" již nepostačuje pouhá potencialita vlivu porušení zákona na výsledek volby, nýbrž musí být prokázáno, že porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo.
5. První část námitek stěžovatelů se týkala volební kampaně vedlejšího účastníka 1) a jejího tématu migrace, zejména pokud jde o slogan "Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana". Šíření tohoto sloganu v období před volbami označil Nejvyšší správní soud za obecně známou skutečnost, přičemž za nesporné považoval i její přičitatelnost vedlejšímu účastníkovi 1). Nešlo však o porušení zákona. Výběr tohoto tématu volební kampaně či způsob jeho prezentace nebyl protiprávní. Migrační politika je v současné době jedním ze zásadních společenských témat. Bylo proto zcela logické, že se vedlejší účastník 1) v této oblasti vymezoval proti svému soupeři, byť tak činil způsobem zkratkovitým, když stanovisko konkurenčního kandidáta k problému migrace bylo mnohem strukturovanější a komplexnější. Kandidát Jiří Drahoš měl v průběhu volební kampaně dostatek času a prostoru, aby své postoje voličům vysvětlil a případně vyvrátil či uvedl na pravou míru tvrzení šířená o jeho osobě ze strany jeho konkurenta, což také činil. Hypotéza, že mnozí voliči podlehli emoci vyvolané tímto zkratkovitým sloganem a že jen v důsledku tohoto (dílčího) prvku kampaně se rozhodli hlasovat pro vítězného kandidáta, je spekulativní a především v soudním řízení, nutně podstaveném na faktech, neuchopitelná. Porušení zákona nebylo lze spatřovat ani v tom, že vedlejší účastník 1) ve veřejnosti vytvářel dojem, že on sám může z pozice prezidenta republiky imigrační politiku České republiky ovlivnit.
6. Pokud jde o ostatní námitky stěžovatelů, tyto nebyly nijak doloženy, respektive byly založeny jen na dojmech z volební kampaně, pročež je Nejvyšší správní soud již neposuzoval. Pomluvy, které měly být podle stěžovatelů v průběhu kampaně šířeny o kandidátovi Jiřím Drahošovi, pak Nejvyšší správní soud nemohl vedlejšímu účastníkovi 1) přičíst. Uplatní se zde závěr, že pro diskvalifikaci kandidáta je (kromě výjimečných případů) nutné, aby se určitým způsobem přičinil na zjištěném porušení zákona, což však prokázáno nebylo. Uvedené "informace" se o kandidátovi Jiřím Drahošovi měly šířit po internetu prostřednictvím tzv. hoaxů mezi soukromými osobami. Ani stěžovatelé ovšem netvrdí, že by se vedlejší účastník 1) nebo jeho faktický volební štáb na jejich vzniku a rozšíření nějak podíleli.
7. Další okruh námitek stěžovatelů se týkal financování volební kampaně vedlejšího účastníka 1). Nejvyšší správní soud konstatoval, že porušení pravidel financování volební kampaně lze posuzovat i v rámci přezkumu platnosti volby prezidenta republiky. I v tomto případě ale platí, že pro vyslovení neplatnosti volby je třeba, aby případné porušení zákona v této části hrubě ovlivnilo její výsledek, tedy zapříčinilo zvolení vítězného kandidáta. Stěžovatelé v tomto ohledu neunesli břemeno tvrzení. Popsali sice řadu podle jejich názoru podezřelých okolností, z nichž dovozují, že v rámci volební kampaně vedlejšího účastníka 1) mohlo dojít k porušení §36 a §37 zákona o volbě prezidenta republiky, a navrhli důkazy, jimiž by jejich tvrzení mohla být prokázána. Neuvedli však nic k tomu, jak měly tyto protizákonnosti hrubě ovlivnit výsledek volby prezidenta a jak by právě ono hrubé ovlivnění výsledku volby hodlali v řízení prokázat. Koncepce, podle níž by tvrzené nezákonnosti měly mít povahu absolutních volebních vad a vést tak bez dalšího k neplatnosti volby, je českému právu v zásadě cizí. Z tohoto důvodu - a s ohledem na krátkou lhůtu, v níž je povinen rozhodnout, a zásadu procesní efektivity - nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné provádět stěžovateli označené důkazy a zjišťovat, zda k porušení zákona ze strany vedlejšího účastníka 1) či jeho volebního týmu došlo, neboť i v případě zjištěného porušení zákona by výrok soudního rozhodnutí nemohl být jiný než zamítavý.
III.
Argumentace stěžovatelů
8. Stěžovatelé v ústavní stížnosti opakují námitky, které uplatnili v řízení o jejich návrhu na neplatnost volby prezidenta. Volební kampaň vedlejšího účastníka 1), v jejímž rámci byl použit slogan "Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana", nelze podle jejich názoru považovat za korektní, nýbrž za zkreslující a lživou. S největší pravděpodobností ovlivnila velký rozsah voličů, především z okruhu těch méně uvažujících a neznalých skutečných postojů obou kandidátů. O lživé kampani vypovídá také skutečnost, že prezident republiky není nadán pravomocemi k rozhodování o tom, zda do České republiky migranti přijati budou, či nikoli. Stěžovatelé nesouhlasí se způsobem, jakým se s těmito námitkami vypořádal Nejvyšší správní soud. Na některé jejich další námitky, zejména na jejich poukaz na více než tři desítky klamných zpráv (tzv. hoaxů), které se během volební kampaně šířily na internetu, neměl uvedený soud v podstatě reagovat vůbec.
9. Ve vztahu k financování volební kampaně vedlejšího účastníka 1) stěžovatelé uvedli, že podle jejich přesvědčení skutečné výdaje na tuto kampaň převyšovaly limity částky podle §37 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky. Mají za to, že účetnictví vedlejšího účastníka 1) vykazuje řadu nesrovnalostí a v této souvislosti shrnují poznatky o okolnostech, které měly mít vliv na financování jeho volební kampaně a v jejichž důsledku mělo dojít k porušení pravidel jejího financování podle §36 a §37 zákona o volbě prezidenta republiky. Za účelem prokázání svých tvrzení navrhli, aby si Nejvyšší správní soud v rámci dokazování vyžádal po vedlejším účastníkovi 1) jeho účetnictví a aby vyzval jeho sponzory k doložení toho, z jakých zdrojů byly příspěvky na volební kampaň poskytnuty a zda mají uhrazeny všechny své závazky vůči státu. Rovněž si měl vyžádat informace o nákladech spojených s plakátovou akcí s výše zmíněným sloganem a o bezúplatném plnění poskytnutém jednotlivými kraji při návštěvách vedlejšího účastníka 1) jako prezidenta republiky, které měly být zjevnou předvolební agitací. Nejvyšší správní soud provedení těchto důkazů nicméně odmítl z důvodu neefektivnosti tohoto postupu a krátké lhůty pro jeho rozhodnutí, čímž měl porušit základní právo stěžovatelů na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a zásadu rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná (ze strany stěžovatelů byly vyčerpány všechny zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), byla podána včas a osobami k tomu oprávněnými a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti. V případě stěžovatelek a) až c) je splněn i požadavek povinného zastoupení advokátem (§29 až §31 zákona o Ústavním soudu). Na stěžovatele d), který je sám advokátem, se tento požadavek z tohoto důvodu nevztahuje [stanovisko pléna ze dne 8. 10. 2015 sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15 (ST 42/79 SbNU 637; 290/2015 Sb.)].
V.
Vlastní posouzení
11. Poté, co se Ústavní soud seznámil s ústavní stížností a napadeným usnesením, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci pouze z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod. Jinak tomu není ani v případě, že ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí soudu o návrhu na neplatnost voleb. Tato skutečnost totiž nestaví Ústavní soud do pozice další přezkumné instance v rámci volebního soudnictví. Nejde o procesní prostředek srovnatelný s opravným prostředkem proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora [čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy, §85 a násl. zákona o Ústavním soudu], který je určený pro přezkum volebního výsledku.
13. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelů s posouzením jejich návrhu na neplatnost volby prezidenta ze strany Nejvyššího správního soudu. Porušení základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny spatřují zjednodušeně řečeno v tom, že uvedený soud neshledal nezákonným použití sloganu "Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana" v rámci volební kampaně vedlejšího účastníka 1). Dále měl pochybit tím, že nepřihlédl k ostatním podle stěžovatelů klamným tvrzením, která měla být šířena během volební kampaně, a že se náležitě nevypořádal s námitkami ohledně financování volební kampaně, když ve vztahu k nim odmítl provést navrhované důkazy.
14. Ústavní soud se zabýval námitkami stěžovatelů především z hlediska respektování zásad spravedlivého procesu, tedy zda se Nejvyšší správní soud při posuzování jejich návrhu nedopustil takového výkladu a použití příslušných ustanovení zákona o volbě prezidenta republiky, které by nezohledňovaly správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného práva nebo svobody na posuzovanou věc, nebo by byly projevem neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, respektive odpovídá všeobecně akceptovatelnému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
15. V rovině tzv. podústavního práva dopadá na danou věc zejména §66 zákona o volbě prezidenta republiky, který stanoví podmínky, za nichž se lze domáhat soudní ochrany ve věcech volby prezidenta. Toto ustanovení ve spojení s §90 odst. 5 soudního řádu správního spojuje možnost vyslovení neplatnosti volby prezidenta s prokázáním tvrzení oprávněného navrhovatele, že "byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta." Jde o zpřísnění oproti jeho znění před novelou provedenou zákonem č. 322/2016 Sb., jež nabyla účinnosti dne 1. 1. 2017, podle něhož postačovalo "porušení ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta." Z hlediska posouzení věci měly význam také §35 odst. 1 a odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky. Ustanovení §35 odst. 4 tohoto zákona stanoví, že volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech zveřejňovány nepravdivé údaje.
16. Uvedená změna §66 zákona o volbě prezidenta republiky nemění nic na tom, že se i nadále uplatní některá východiska plynoucí z dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu. Výrazem principu, že lid, jenž je zdrojem veškeré státní moci, se na jejím výkonu podílí i tím, že cestou svobodných a demokratických voleb ustanovuje její orgány, je vyvratitelná domněnka vztahující se k celé procesní úpravě volebního soudnictví, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je přitom povinností toho, kdo volební pochybení namítá. K tomu je třeba uvést, že "naše volební soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení ..., tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality." [nález ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.)]. Vzhledem ke změně zákonné úpravy však nutno trvat na objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a výsledkem volby.
17. Ústavní soud zdůrazňuje, že v řízení o návrhu na neplatnost voleb je povinností navrhovatele tvrdit porušení zákona a označit důkazy podporující toto tvrzení. Povinností volebního soudu zase je tyto důkazy vyhodnotit a v případě, že by skutečně opodstatňovaly závěr o porušení zákona, posoudit jeho průmět do výsledku voleb z toho hlediska, zda odpovídá voliči projevené vůli a zajišťuje tak legitimitu zvoleného orgánu.
18. Nutno přisvědčit závěrům Nejvyššího správního soudu, podle nichž použití sloganu "Stop imigrantům a Drahošovi, tato země je naše, volte Zemana" nepředstavuje vybočení z požadavků na čestný a poctivý průběh volební kampaně, které by znamenalo porušení §35 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky. Nepochybně jde o vyjádření zjednodušující, zkratkovité, v jisté míře expresivní či nepřesné, to ale ještě neznamená, že je lze označit za lživé či nepravdivé. Jeho smyslem bylo sdělit široké veřejnosti politické postoje vedlejšího účastníka 1) v otázkách migrace, a to způsobem, který z jeho pohledu zdůrazní rozdíly mezi ním a jeho protikandidátem. Naznačuje se jím sice, že v případě vítězství druhého kandidáta může dojít k otevření se České republiky imigrantům v nežádoucí míře, nejde však o konstatování faktu, ale pouze o hodnotící soud ve smyslu úvahy nad možnými politickými následky jeho vítězství. Takováto polemika je přirozenou součástí každé volební kampaně a je v první řadě na protikandidátovi, aby ve vztahu k veřejnosti sám komunikoval své politické postoje, a případně, aby v tomto ohledu uvedl vyjádření jiných kandidátů na pravou míru. Užití předmětného sloganu způsobem, jakým k němu došlo v průběhu volební kampaně, jej v možnosti reagovat na něj nijak neomezilo.
19. Nezákonnost nelze spatřovat ani v tom, že předmětem volební kampaně ve volbách prezidenta republiky jsou i témata, která přímo nesouvisí s jeho pravomocemi. Přestože prezident republiky nerozhoduje ve věcech migrační politiky, nelze vyloučit, že jeho politické působení bude mít faktický vliv na rozhodování vlády nebo Parlamentu v této oblasti. To ostatně platí pro jakoukoli oblast, ve vztahu k níž tyto orgány přijímají politická rozhodnutí.
20. K ostatním námitkám stěžovatelů Ústavní soud uvádí, že se s nimi řádně vypořádal již Nejvyšší správní soud. Stěžovatelé se domáhali posouzení zákonnosti některých klamných sdělení (tzv. hoaxů), která se měla objevit na internetu, aniž by však tato sdělení bylo možné vedlejšímu účastníkovi 1) přičíst. Posouzení namítaných porušení pravidel financování volební kampaně zase nebylo podstatné z hlediska předmětu řízení, neboť stěžovatelé netvrdili, že by v jejich důsledku došlo k hrubému ovlivnění výsledku voleb.
21. Nezbývá tedy než uzavřít, že napadeným usnesením bylo o návrhu stěžovatelů na neplatnost voleb prezidenta podle §66 zákona o volbě prezidenta republiky rozhodnuto ústavně konformním způsobem. Základní právo stěžovatelů na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, ani jiná jejich ústavně zaručená základní práva porušena nebyla. Ve zbytku postačí odkázat na relevantní části odůvodnění napadeného usnesení.
VI.
Závěr
22. Ze všech těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelů jako zjevně neopodstatněné. V souladu s §11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu a čl. 1 odst. 1 písm. g) rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., tak učinil v plénu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. března 2018
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu