ECLI:CZ:US:2018:Pl.US.20.18.1
sp. zn. Pl. ÚS 20/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajky), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti Mgr. Pavly Krejčí, proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 14/2018-35 ze dne 21. 2. 2018, spojené s návrhem na zrušení §35 odst. 4 a §66 odst. 1 věty druhé ve slovech "7 dnů" zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění pozdějších předpisů, a §90 odst. 5 věty třetí ve slovech "do patnácti dnů" zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a 1) Ing. Miloše Zemana, 2) Ivany Zemanové, a 3) Státní volební komise, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 - Nusle, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Posuzovanou ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť se domnívá, že jím došlo k porušení jejího práva na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod a jejího "práva, aby se volby konaly za ústavou stanoveného pravidla rovnosti". Stěžovatelka také navrhuje zrušení §35 odst. 4 a §66 odst. 1 věty druhé ve slovech "7 dnů" zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění pozdějších předpisů, a §90 odst. 5 věty třetí ve slovech "do patnácti dnů" zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "soudní řád správní"). Stěžovatelka v ústavní stížnosti sice výslovně navrhuje zrušení §90 odst. 4 věty třetí ve slovech "do patnácti dnů", jde však o zjevnou nepřesnost, neboť tato slova obsahuje pouze §90 odst. 5 soudního řádu správního.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 14/2018, stěžovatelka se návrhem podle §66 zákona o volbě prezidenta republiky domáhala vyslovení neplatnosti volby Ing. Miloše Zemana do funkce prezidenta republiky. Ústavní stížností napadeným usnesením Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
3. Svůj návrh stěžovatelka odůvodňovala vystupováním Ing. Miloše Zemana na TV Barrandov a nesrovnalostmi ve financování jeho volební kampaně. Dle Nejvyššího správního soudu stěžovatelčiny námitky stran vystupování v TV Barrandov "nepředstavují nezákonnost". Stěžovatelka by musela tvrdit a případně prokázat, že určitá propagace hlavy státu již byla jednoznačně mimo výkon funkce a šlo ryze nebo téměř výlučně o kampaň; taková tvrzení však v potřebné míře podrobností nepředložila. Ve vztahu k financování volební kampaně pak stěžovatelka dle Nejvyššího správního soudu neunesla břemeno tvrzení, jelikož neuvedla, jak tvrzená nezákonnost hrubě ovlivnila výsledek volby a jak by ono hrubé ovlivnění hodlala v řízení prokázat.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. V ústavní stížnosti stěžovatelka předně poukazuje na lhůty, jimiž je řízení o neplatnosti volby prezidenta republiky svázáno. V jejich důsledku údajně není v lidských silách sepsat kvalitní návrh ani o něm vydat odpovídající rozhodnutí. Lhůty dle §66 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky a dle §90 odst. 5 soudního řádu správního proto stěžovatelka shledává protiústavními a navrhuje jejich zrušení.
5. Stěžovatelka nesouhlasí s argumentací obsaženou v bodu 33 napadeného usnesení, podle něhož je přezkumná role soudu vztažena pouze na případy porušení ustanovení upravujících vlastní volební proces, hlasování, zjišťování výsledku voleb a jeho vyhlašování. Takový výklad by údajně vedl ke značnému vyprázdnění práva na soudní ochranu voleb. Ústavodárce dle stěžovatelky zmocnil v čl. 58 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zákonodárce ke stanovení podmínek soudního volebního přezkumu, což zákonodárce učinil skrze zákon o volbě prezidenta republiky a soudní řád správní. Zákonodárce, resp. soud svým výkladem, však údajně nemůže tyto podmínky stanovit natolik úzce, aby byl soudní přezkum v podstatě vyloučen.
6. Dle stěžovatelky by krom uvedeného Nejvyšším správním soudem mělo být zkoumáno i to, zda nedošlo k narušení některého ústavního principu takovým způsobem, že mohlo být ohroženo právo občanů žít v demokratickém právním státě. Navrhovatel pak v návrhu na neplatnost voleb nebude muset prokazovat ovlivnění výsledku voleb, neboť takový důkaz lze obvykle poskytnout jen opakovanou volbou. Tímto prizmatem je údajně potřeba nahlížet na stěžovatelkou naříkané porušení pravidel volební kampaně a jejího financování.
7. Konkrétně stěžovatelka namítá, že volební kampaň vítězného kandidáta v rozporu s §24 zákona o volbě prezidenta republiky nebyla financována prostřednictvím volebního účtu. V této souvislosti poukazuje na to, že u většiny údajně bezúplatných nepeněžitých plnění ve prospěch Miloše Zemana šlo o plnění peněžní, která jsou přísně regulována. Stěžovatelka popisuje smysl a účel regulace financování volební kampaně a vysvětluje, proč bylo financování kampaně Miloše Zemana nezákonné a protiústavní.
8. Druhou volební vadou byla dle stěžovatelky vystupování Ing. Miloše Zemana v pořadu Týden s prezidentem, který byl vysílán na TV Barrandov každý čtvrtek (a reprízován každou neděli) po celou volební kampaň. Dle stěžovatelky je nepřípustné, aby v době vrcholící kampaně měl jeden z kandidátů naprosto samostatný pořad na celoplošné televizi, kde může neomezeně a nerušeně prezentovat své politické názory. Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na §31 odst. 2 a 3 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání.
9. Zároveň poukazuje i na §35 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky a na v něm zakotvený princip poctivosti, z nějž má plynout povinnost kandidátů dbát na zájmy druhé strany. Ta má být významná zvláště za situace, kdy zákon neobsahuje žádný ochranný mechanismus, který by byl účinný ještě před rozhodnutím voličů. Ing. Miloš Zeman si údajně musel být nejpozději po prvním kole volby prezidenta republiky vědom, že princip vyváženosti je pořadem Týden s prezidentem porušován. Dle stěžovatelky 14 dní před prvním kolem prezidentských voleb a v době mezi prvním a druhým kolem by veškerá činnost kandidujícího úřadujícího prezidenta měla být brána jako součást volební kampaně, protože v tomto období je prezident republiky nejvíce motivován k zneužívání své funkce.
10. Podle stěžovatelky je právní úprava, která nezaručuje alespoň jistou míru čestnosti a poctivosti volební kampaně, bezzubá a v důsledku změny zákona o volbě prezidenta republiky k 1. 1. 2017 se stala i protiústavní, pročež navrhuje zrušení §35 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky. Dle uvedené změny navrhovatel musí prokázat, že nezákonností došlo k hrubému ovlivnění výsledku, což je často fakticky nemožné. Měla by se proto údajně znovu zvážit ústavnost neexistence předvolební soudní ochrany.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná (stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), byla podána včas osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti. Zákonný požadavek povinného zastoupení advokátem (§29 až §31 zákona o Ústavním soudu) se na stěžovatelku, která je advokátkou, s ohledem na stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15 ze dne 8. 10. 2015 nevztahuje.
IV.
Vlastní posouzení
12. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
13. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci pouze z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů, což platí i pro ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutí soudu o návrhu na neplatnost voleb. Tato skutečnost totiž nestaví Ústavní soud do pozice další přezkumné instance v rámci volebního soudnictví. Nejde o procesní prostředek srovnatelný s opravným prostředkem proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora [čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy, §85 a násl. zákona o Ústavním soudu], který je určený pro přezkum volebního výsledku.
14. Ústavní soud se proto zabýval námitkami stěžovatelky především z hlediska respektování zásad práva na soudní ochranu, tedy zda se Nejvyšší správní soud při posuzování jejího návrhu nedopustil takového výkladu a použití příslušných ustanovení zákona o volbě prezidenta republiky, které by nezohledňovaly dopad některého ústavně zaručeného práva nebo svobody na posuzovanou věc nebo by byly projevem neakceptovatelné libovůle, spočívající v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, respektive odpovídá všeobecně akceptovatelnému chápání dotčených právních institutů (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007).
15. V rovině podústavního práva dopadá na danou věc zejména §66 zákona o volbě prezidenta republiky, který stanoví podmínky, za nichž se lze domáhat soudní ochrany ve věcech volby prezidenta republiky. Toto ustanovení ve spojení s §90 odst. 5 soudního řádu správního spojuje možnost vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky s prokázáním tvrzení oprávněného navrhovatele, že "byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta". Jde o zpřísnění oproti jeho znění před novelou provedenou zákonem č. 322/2016 Sb., jež nabyla účinnosti dne 1. 1. 2017, podle něhož postačovalo "porušení ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta".
16. Uvedená změna §66 zákona o volbě prezidenta republiky nemění nic na tom, že se i nadále uplatní některá východiska plynoucí z dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu. Výrazem principu, že lid jakožto zdroj veškeré státní moci se na jejím výkonu podílí i tím, že cestou svobodných a demokratických voleb ustanovuje její orgány, je vyvratitelná domněnka vztahující se k celé procesní úpravě volebního soudnictví, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je přitom povinností toho, kdo volební pochybení namítá.
17. Navzdory námitkám stěžovatelky Ústavnímu soudu nezbývá než zopakovat závěry své ustálené judikatury, podle níž naše volební soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení, tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek "automatické" zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je třeba považovat za relativní a jejich význam poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb, a to podle principu proporcionality (viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 57/10 ze dne 18. 1. 2011 či sp. zn. Pl. ÚS 26/14 ze dne 19. 1. 2016). Vzhledem ke změně zákonné úpravy navíc nutno trvat na objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a výsledkem volby (usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/18 ze dne 6. 3. 2018).
18. V řízení o návrhu na neplatnost volby prezidenta je tedy povinností navrhovatele tvrdit, že došlo k takovému porušení zákona, které hrubě ovlivnilo výsledek volby, a označit důkazy podporující toto tvrzení. Povinností volebního soudu zase je tato tvrzení a důkazy vyhodnotit, tedy zjistit, zda skutečně došlo k porušení zákona a případně posoudit tvrzený průmět tohoto porušení do výsledku voleb z toho hlediska, zda volba odpovídá voliči projevené vůli, a zajišťuje tak legitimitu zvoleného orgánu.
19. Vzhledem k uvedenému považuje Ústavní soud za ústavně konformní závěr Nejvyššího správního soudu, že ve vztahu k námitkám proti financování volební kampaně Ing. Miloše Zemana stěžovatelka neunesla břemeno tvrzení, neboť stran důsledků namítaného porušení zákona pouze neurčitě uvedla, že "může vznikat pochybnost o tom, jak by mohly výsledky při řádném dodržování [zákona o volbě prezidenta republiky] vypadat".
20. Jde-li o namítané porušení zákona v souvislosti s pořadem Týden s prezidentem, lze připustit, že načasování a způsob prezentace Ing. Miloše Zemana stanicí TV Barrandov, tak jak je stěžovatelka v ústavní stížnosti popisuje, mohou teoreticky vzbuzovat pochybnosti o dodržení §31 odst. 2 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Jakkoli je totiž TV Barrandov soukromým médiem, i na něj dopadají požadavky citovaného zákona: dodržení zásad objektivity, vyváženosti a oddělení poskytování informací od jejich hodnocení (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 4035/14 ze dne 30. 1. 2018). Ani soukromá stanice tedy nesmí sloužit jako nástroj zcela neomezené podpory jednoho politického kandidáta.
21. Touto otázkou se nicméně nebylo potřeba zabývat podrobněji, neboť i kdyby byly stěžovatelčiny výtky vůči TV Barrandov opodstatněné, její závěr, že tvrzeným porušením zákona došlo k hrubému ovlivnění výsledku voleb, je pouze spekulativní. To ostatně sama přiznává, neboť konstatuje, že ovlivnění voleb vysíláním uvedeného pořadu doložit nelze.
22. Ústavní soud nezpochybňuje, že prokázání vlivu různých způsobů vedení předvolební kampaně na výsledek voleb může být v mnoha případech obtížné, či dokonce nemožné. Jak už ale bylo řečeno, volební soudnictví v České republice vychází z vyvratitelné domněnky, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Pokud tato domněnka vyvrácena není, byť z důvodu, že ji v konkrétním případě přesvědčivě vyvrátit nelze, není dán ani důvod k vyslovení neplatnosti volby.
23. Stěžovatelka vznesla i námitky proti krátkosti lhůt k podání návrhu dle §66 zákona o volbě prezidenta republiky a k vydání rozhodnutí o tomto návrhu. Dle vlastních slov ovšem se svým návrhem neuspěla z toho důvodu, že vliv tvrzených porušení zákona na výsledek voleb podle jejího názoru objektivně nelze prokázat. Na tom by ani dodatečný časový prostor nic nezměnil. Jinými slovy, ani případná protiústavnost lhůty k podání návrhu by neměla na výsledek řízení vliv. Obdobné platí i o lhůtě k vydání rozhodnutí. Ústavní stížností napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je - jak popsáno výše - ústavně konformní, přičemž kdyby tomu tak nebylo (třeba právě i kvůli příliš krátké lhůtě k jeho vydání), Ústavní soud by je zrušil a Nejvyššímu správnímu soudu věc vrátil k dalšímu řízení.
24. Konečně, protiústavností absence předvolební soudní ochrany se Ústavní soud v tomto řízení zabývat nemohl.
V.
Závěr
25. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl. V souladu s §11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu a čl. 1 odst. 1 písm. g) rozhodnutí Ústavního soudu č. Org. 24/14 ze dne 25. 3. 2014 o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., tak učinil v plénu. Návrh na zrušení v záhlaví citovaných zákonných ustanovení sdílí osud ústavní stížnosti (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 37/17 ze dne 19. 12. 2017).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2018
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu