ECLI:CZ:US:2019:3.US.2680.18.1
sp. zn. III. ÚS 2680/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Ludovíta Smrtníka, zastoupeného Mgr. Petrem Švadlenou, advokátem, sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. května 2018 č. j. 8 As 138/2016-64 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. května 2016 č. j. 65 A 1/2016-70, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a obce Pasohlávky, sídlem Pasohlávky 1, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a z napadených rozhodnutí se podává, že zastupitelstvo vedlejší účastnice usnesením ze dne 10. 6. 2015 schválilo rozhodnutí o vydání územního plánu obce Pasohlávky formou opatření obecné povahy (dále jen "územní plán" nebo "opatření obecné povahy"). Vedlejší účastnice tímto územním plánem určila mj. plochy se způsobem využití "ZZ - plocha zahrady a sadu" a vymezila rovněž územní rezervu pro vedení nadregionálního biokoridoru NRBK15 (K161) [dále jen "biokoridor"], který je v územním plánu označen jako KR NRBK-N (nivní větev) a KR NRBK-V (vodní větev). Současně na těchto plochách omezila stavební činnost.
3. Stěžovatel se jako vlastník pozemku parc. č. X1 v katastrálním území Mušov domáhal u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") zrušení opatření obecné povahy, neboť nesouhlasil s omezením stavební činnosti a s umístěním územní rezervy na tomto pozemku. Krajský soud návrh stěžovatele rozsudkem ze dne 3. 5. 2016 č. j. 65 A 1/2016-70 zamítl (výrok I.) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II. a III.). Krajský soud nepřisvědčil stěžovateli, že územní plán trpí vadou nepřezkoumatelnosti. Uvedl, že vedlejší účastnice sice pochybila, když námitky uplatněné v průběhu pořizování územního plánu vypořádala toliko odkazem na dokument označený jako "Vyhodnocení projednání návrhu územního plánu Pasohlávky" (dále jen "vyhodnocení projednání územního plánu") ze dne 29. 5. 2015 zařazený do příloh územního plánu, současně však shledal, že tato skutečnost neměla vliv na zákonnost opatření obecné povahy. Vedlejší účastnice se podle krajského soudu s námitkami stěžovatele ve vyhodnocení projednání územního plánu dostatečným a přezkoumatelným způsobem vypořádala. Rozhodnutí o námitkách proto vyhovovalo požadavkům §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Zrušení opatření obecné povahy pouze z důvodu, že vedlejší účastnice odůvodnění rozhodnutí o námitkách uvedla v příloze k napadenému opatření obecné povahy, by naplňovalo znaky přepjatého formalismu, a proto k tomuto kroku krajský soud nepřistoupil. Důvodnou krajský soud neshledal ani námitku stěžovatele týkající se umístění územní rezervy na jeho pozemku. Krajský soud uvedl, že z hlediska §43 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 14. 4. 2016, byly v projednávané věci naplněny zákonné podmínky pro vymezení územní rezervy pro nadregionální biokoridor v územním plánu. Krajský soud poukázal na to, že vedlejší účastnice vymezení biokoridoru dostatečně odůvodnila ve výrokové části územního plánu i v jeho odůvodnění. Uvedl též, že potřeba využití koridoru územních rezerv bude prověřována při každém vyhodnocování územního plánu podle územně analytických podkladů kraje a podle aktuálních rezortních studií. Krajský soud dospěl k závěru, že omezení umístění některých staveb v nezastavěném území v územním plánu vymezila vedlejší účastnice v souladu s §18 odst. 5 stavebního zákona. Krajský soud nedovodil ani porušení zásady proporcionality. Zdůraznil, že ochrana přírody a krajiny je důležitým zájmem, zásah do vlastnického práva stěžovatele má legitimní důvod a je veden šetrným způsobem. V území není vyloučeno umístění všech staveb; o povolení umístění konkrétní stavby rozhodne stavební úřad. Krajský soud nepřehlédl ani skutečnost, že napadený územní plán nijak nemění stávající způsob využití pozemku stěžovatele jako zemědělského pozemku.
4. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 5. 2018 č. j. 8 As 138/2016-64 kasační stížnost stěžovatele jako nedůvodnou zamítl (výrok I.) a dále rozhodl o nákladech řízení (výrok II.).
II.
Argumentace stěžovatele
5. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že v průběhu schvalování územního plánu vedlejší účastnice, jakož i v řízení před obecnými soudy nedošlo k řádnému vypořádání jeho námitek týkajících se textové části územního plánu. Stěžovatel poukazuje na to, že o námitkách nebylo vůbec rozhodnuto v opatření obecné povahy, když rozhodnutí o námitkách v rozporu se správním řádem nebylo součástí územního plánu. Dokument vyhodnocení projednání územního plánu nebyl dostupný prostřednictvím sítě internet, a to ani na stránkách vedlejší účastnice. Stěžovatel je toho názoru, že rozhodnutí o námitkách včetně vlastního odůvodnění musí být nedílnou součástí územního plánu. Právě proto, že tvoří s územním plánem nedílný celek, je zákonem stanovena povinnost, aby rozhodnutí o námitkách včetně odůvodnění bylo přímo součástí územního plánu, a to mimo jiné i z toho důvodu, aby se stěžovatel mohl seznámit s odůvodněním vypořádání se s jednotlivými jeho námitkami, které musí být zveřejněno spolu s územním plánem.
6. Stěžovatel dále namítá, že z výše uvedených dokumentů nevyplývá, jaký konkrétně obecnými soudy tvrzený vyšší zájem odůvodňuje takové omezení jeho vlastnického práva, jak bylo provedeno v daném případě, a v čem a nakolik tento zájem převažuje nad zájmy vlastníků dotčených pozemků (mimo jiné stěžovatele). Z uvedených dokumentů ani nevyplývá to, z jakých konkrétních důvodů nelze dosáhnout deklarovaných cílů sledovaných vedlejší účastnicí jiným způsobem. Z odůvodnění územního plánu, resp. dokumentu mimo územní plán, totiž zejména nijak nevyplývá, jakým způsobem by vůbec mohly jakékoliv stavby (jinak podle §18 odst. 5 stavebního zákona v nezastavěných územích přípustné) situované na pozemcích stěžovatele, resp. i na okolních pozemcích ve vlastnictví ostatních dotčených osob), zasáhnout do cílů územního plánování a proč konkrétní stavby nejsou přípustné.
7. Stěžovatel v této souvislosti zdůrazňuje, že jeho pozemek dotčený omezením územního plánu se nachází v k. ú. Mušov na jižním břehu nádrže Nové Mlýny I, a to konkrétně v místě kde již zemědělské i jiné stavby stojí. Jakým způsobem by tyto stavby mohly znehodnocovat či zhoršovat rekreační a lázeňské území (které je, jak je třeba zdůraznit, na zcela opačném, tj. severním břehu nádrže Nové Mlýny I, a to ve vzdálenosti cca 1 km vzdušnou čarou přes vodní hladinu nádrže od pozemku stěžovatele), či jaký konkrétní negativní dopad by mohly mít na krajinný ráz, životní prostředí či ochranu přírody, však není zřejmé ani z územního plánu, ani ze závěrů přijatých obecnými soudy.
8. Stěžovatel uvádí, že v nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umísťovat stavby, zařízení a jiná opatření mimo jiné pro zemědělství, pokud je územně plánovací dokumentace výslovně nevylučuje. K takovému vyloučení lze však přistoupit pouze tam, kde je tento postup nezbytně nutný, musí být řádně a přesvědčivě odůvodněn a je přitom nutno co nejvíce šetřit oprávněné zájmy dotčených osob. Územní plán vedlejší účastnice však uvedenému neodpovídá, nese podle stěžovatele znaky libovůle, přičemž rozhodnutí soudů tuto skutečnost zcela pomíjejí a dokonce se tím ani podrobněji nezabývají.
9. Stěžovatel dále poukazuje na to, že v napadeném územním plánu ani v dokumentu vyhodnocení projednání územního plánu není uvedeno, proč jsou podle územního plánu ještě některé stavby přípustné a jiné již nikoliv. Stěžovatel uvádí, že svůj pozemek užívá k pěstování ovocných stromů a zemědělských plodin. Územním plánem zavedené omezení podle §18 odst. 5 stavebního zákona mu znemožnilo umístit na pozemek stavby potřebné k řádnému užívání pozemku, např. již nemůže na svůj pozemek umístit stavby pro skladování nářadí, zahradní techniky, stavby pro uskladnění plodin, stavby poskytující úkryt, místo ke stravování a přenocování pracujícím osobám, což považuje za nezbytné. V důsledku podle stěžovatele nepřípustného omezení umístění zemědělských staveb je tak stěžovateli znemožněno faktické užívání jeho pozemku k účelu, ke kterému je určen. Územním plánem vedlejší účastnice (a svými závěry rovněž obecné soudy) fakticky zabránila stěžovateli užívat pozemek v jeho vlastnictví způsobem, k němuž slouží a je určen. Nelze přitom připustit, aby vedlejší účastnice mohla v podstatě direktivně a libovolně v územním plánu stanovovat, jaké zemědělské stavby na pozemku ve vlastnictví stěžovatele v nezastavěném území mohou být a nesmějí být postaveny. Podle názoru stěžovatele §18 odst. 5 stavebního zákona ani neumožňuje v územním plánu omezit (vyloučit) zemědělské (resp. i jiné v nezastavěném území přípustné) stavby pouze jejich prostým výčtem bez toho, že by byly vymezeny jejich další parametry (např. zastavěná plocha, počet podlaží, způsob jejich užití, tj. zda jde o stavby pro průmysl či stavby sloužící jen interní potřebě vlastníka pozemku apod.). Stavební zákon ani prováděcí předpisy totiž jednak neobsahují definici všech zemědělských staveb ani jejich taxativní výčet, jednak stanoví pro jejich umístění, resp. stavbu i různé podmínky dle toho, o jakou stavbu konkrétně má jít. Pouhé vyjmenování staveb bez uvedení jejich dalších parametrů, tak jak bylo učiněno vedlejší účastnicí v územním plánu, proto nikdy podle stěžovatele nemůže být v souladu s ústavní zásadou, že veřejnou moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon tak, jak toto vyplývá z čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Práva stěžovatele byla omezením možnosti umístit na svůj pozemek některé zemědělské stavby a další stavby dotčena bez toho, že by k takovému omezení byly dány ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu oprávnění vykonávat dozor nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
12. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, a jelikož mohl přezkoumávat pouze jejich ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
13. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
14. Ústavní soud předně poukazuje na to, že již dříve se zabýval ústavní stížností směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016 č. j. 3 As 250/2015-68 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 11. 2015 č. j. 67 A 5/2015-157 vydanými v této věci (předmětem přezkumu byl týž územní plán vedlejší účastnice ze dne 10. 6. 2015). V ústavní stížnosti stěžovatelé uplatnili obdobné námitky, jaké jsou uplatněny v nyní posuzované ústavní stížnosti. Ústavní soud usnesením ze dne 19. 6. 2018 sp. zn. III. ÚS 816/17 (dostupné na http://nalus.usoud.cz, stejně jako další rozhodnutí zde citovaná) ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou. V uvedeném usnesení se Ústavní soud mimo jiné zabýval i námitkami vůči formálním náležitostem územního plánu, jakož i otázkou vypořádání námitek vůči územnímu plánu.
15. V nyní posuzované věci Ústavní soud zjistil, že stěžovatel v ústavní stížnosti uplatňuje tytéž námitky, které předestřel již v předchozích řízeních. Nejvyšší správní soud se těmito námitkami zabýval a v odůvodnění svého rozhodnutí se s nimi vypořádal. K námitce stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu vysvětlil, proč považuje rozhodnutí krajského soudu za přezkoumatelné a mimo jiné poukázal i na to, že podle ustálené judikatury krajský soud nemusí nutně zvolit cestu vypořádání se s každým dílčím argumentem uvedeným v návrhu na zrušení opatření obecné povahy, přičemž požadavku na odůvodnění rozhodnutí soudů vyhovuje rovněž, postaví-li krajský soud proti žalobě názor, v jehož konkurenci žalobní námitky jako celek neobstojí; to platí především v případě, kdy návrh je relativně rozsáhlým podáním obsahujícím množství dílčích námitek. Nejvyšší správní soud přitom neshledal, že by krajský soud některou z podstatných námitek stěžovatele zcela opomenul. Nejvyšší správní soud reagoval dále na námitku stěžovatele týkající se jeho nesouhlasu s vymezením územní rezervy pro biokoridor a s omezením výstavby podle §18 odst. 5 stavebního zákona, a rovněž vysvětlil, jaké důvody vedlejší účastnici vedly k omezení výstavby. Nejvyšší správní soud se vyjádřil také k námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nevypořádání návrhových bodů týkajících se neúčelnosti a nepotřebnosti územní rezervy pro biokoridor, jakož i nepřezkoumatelnosti územního plánu v části vztahující se k omezení stavební činnosti v nezastavěném území podle §18 odst. 5 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud reagoval rovněž na námitky vůči formálním náležitostem územního plánu, tj. námitky týkající se nedostatků rozhodnutí o námitkách, přičemž odkázal na závěry obsažené v jeho výše citovaném rozsudku ze dne 21. 12. 2016 č. j. 3 As 250/2015-68, od kterých neshledal důvod se v nyní projednávané věci odchýlit. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že vedlejší účastnice v textové části odůvodnění územního plánu uvedla seznam uplatněných námitek a výrok rozhodnutí o nich, přičemž odůvodnění rozhodnutí o námitkách však v této části územního plánu obsaženo není; podrobné odůvodnění rozhodnutí o námitkách je však uvedeno ve výše zmíněné příloze. Nejvyšší správní soud připustil, že řešení přijaté vedlejší účastnicí má určitý vliv na srozumitelnost územního plánu, neboť důvody zamítnutí námitek z něj přímo nevyplývají. Neshledal však, že by územní plán trpěl nesrozumitelností takové intenzity, která by jej jako celek činila nepřezkoumatelným. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že umístění odůvodnění rozhodnutí o námitkách do přílohy územního plánu je formálně nesprávné, nezpůsobilo však nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů, jelikož důvody rozhodnutí o námitkách z přílohy vyplývají, a je proto možné zjistit, jak vedlejší účastnice o námitkách rozhodla a z jakých důvodů. Nejvyšší správní soud dodal, že ve prospěch přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách svědčí také skutečnost, že se stěžovatel s důvody zamítnutí námitek seznámil a ve svých podáních s nimi polemizoval. Tato formální vada proto neměla vliv ani na možnost stěžovatele domáhat se soudní ochrany.
16. Nejvyšší správní soud se zabýval rovněž námitkou stěžovatele zpochybňující naplnění podmínek §43 odst. 1 ve spojení s §50 odst. 7 stavebního zákona pro vymezení územní rezervy pro biokoridor v územním plánu vedlejší účastnice (chybějící stanovisko krajského úřadu).
17. Nejvyšší správní soud se rovněž vypořádal s námitkou stěžovatele o zásahu do jeho vlastnického práva, když konstatoval, že zde existuje legitimní důvod pro zásah do vlastnického práva stěžovatele spočívající v omezení možného využití jeho pozemku. Je jím veřejný zájem na ochraně trasy budoucího nadregionálního biokoridoru. Zásah do vlastnického práva stěžovatele je současně minimalizován tím, že změnou územního plánu se nijak nemění stávající způsob využití pozemku stěžovatele, který má být i nadále využíván jako zemědělská plocha. Nejvyšší správní soud současně neshledal, že by omezením využití pozemku stěžovatele došlo k extrémnímu vybočení ze zásady proporcionality, které by vyžadovalo zásah soudu.
18. Ústavní soud shrnuje, že Nejvyšší správní soud se dostatečným a srozumitelným způsobem vypořádal s námitkami stěžovatele obsaženými v kasační stížnosti, jeho rozhodnutí je řádným a přesvědčivým způsobem odůvodněno. Závěrům Nejvyššího správního soudu proto nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout.
19. Ústavní soud uzavírá, že z hlediska obsahu a povahy uplatněných námitek je ústavní stížnost pouze pokračováním polemiky stěžovatele se závěry obecných soudů a opakováním námitek již uplatněných v předchozím řízení. Tato polemika je však vedena v rovině práva podústavního, a stěžovatel nesprávně předpokládá, že na jejím základě Ústavní soud podrobí napadené rozhodnutí běžnému instančnímu přezkumu.
20. Odkaz stěžovatele na nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2013 sp. zn. I. ÚS 1472/12 (N 211/71 SbNU 483), který se týkal regulace činností prováděných na území kraje z hlediska výkonu práva na samosprávu, nelze na posuzovanou věc použít, protože byl vydán za jiných skutkových okolností dané věci.
21. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. září 2019
Josef Fiala v.r.
předseda senátu