ECLI:CZ:US:2019:3.US.3771.18.1
sp. zn. III. ÚS 3771/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Alexandra Kendika, zastoupeného JUDr. Rudolfem Vaňkem, advokátem, sídlem Měsíčná 256/2, Liberec, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. září 2018 č. j. 4 As 146/2018-47 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 11. dubna 2018 č. j. 59 A 10/2016-113, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci, jako účastníků řízení, a 1) Krajského úřadu Libereckého kraje, 2) Mgr. Lukáše Votruby a 3) Ing. Martiny Votrubové, 4) Martina Lyse, 5) Ivana Duleby, 6) Jiřího Obručníka, 7) JUDr. Miloslava Noska, 8) Jany Kendikové, 9) statutárního města Liberec, sídlem náměstí Dr. E. Beneše 1/1, Liberec, a 10) Svazu českých a moravských výrobních družstev, sídlem Václavské náměstí 831/21, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a z napadených rozhodnutí se podává, že rozhodnutím ze dne 7. 12. 2015 č. j. OD 415/2015-24/280.9/Hk, Krajský úřad Libereckého kraje (dále jen "krajský úřad") změnil rozhodnutí Magistrátu města Liberec (dále jen "prvoinstanční orgán") ze dne 13. 10. 2014 č. j. MML041059/09 OD/Fri, a to tak, že podle nového výroku rozhodnutí: "I. podle ustanovení §142 odst. 1 správního řádu se deklaruje, že na pozemcích parcelní číslo X1, X2, X3 a X4 v katastrálním území a obci L. se nachází veřejně přístupná účelová komunikace podle ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, přičemž tento právní vztah existoval již k datu 5. 1. 1998, II. podle ustanovení §142 odst. 1 správního řádu a ustanovení §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích se deklaruje, že z hlediska pozemní komunikace nejde v případě účelové komunikace nacházející se na pozemcích parcelní číslo X1, X2, X3 a X4 v katastrálním území a obci L. o uzavřený prostor nebo objekt." Krajský úřad napadeným rozhodnutím změnil také záhlaví rozhodnutí a doplnil další účastníky řízení.
3. Proti rozhodnutí krajského úřadu podal stěžovatel správní žalobu. Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 11. 4. 2018 č. j. 59 A 10/2016-113 žalobu zamítl. Krajský soud shledal, že napadené rozhodnutí netrpí nepřezkoumatelností. Dále vyložil, že krajský úřad nepostupoval v rozporu s §90 odst. 1 písm. c) věty za středníkem zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád") a že účelem uvedeného ustanovení je zabránit překvapivým rozhodnutím. Krajský úřad podle §36 odst. 3 správního řádu umožnil účastníkům řízení, aby se seznámili se shromážděnými podklady, popřípadě, aby se k nim vyjádřili či učinili další návrhy na doplnění dokazování. Krajský úřad nebyl povinen sdělit účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí svůj odlišný pohled na věc, přičemž účastníci si byli dobře vědomi, o jakých otázkách se v řízení jedná. Krajský soud v této souvislosti odmítl odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2009 č. j. 7 As 59/2008-85.
4. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 9. 2018 č. j. 4 As 146/2018-47 kasační stížnost zamítl (výrok I.) a dále rozhodl o nákladech řízení (výroky II. a III.). Nejvyšší správní soud se neztotožnil s kasačními námitkami stěžovatele směřujícím proti závěrům krajského soudu, že se na pozemcích stěžovatele parcelní číslo X1, X2, X3 a X4 v katastrálním území L. nachází pozemní komunikace, jež splňuje definiční kritéria veřejně přístupné komunikace.
II.
Argumentace stěžovatele
5. V ústavní stížnosti stěžovatel nesouhlasí se závěry Nejvyššího správního soudu a namítá, že pokud se uzavřený prostor skládá z pozemků různých vlastníků, jejichž hranice nejsou v terénu znatelné a tento prostor je stavebně jednotně upraven, pak nelze hovořit o seznatelnosti komunikace v terénu. Bylo-li krajským úřadem rozhodnuto, že vnitroblok uzavřeným objektem není, měl být tento neurčitý právní pojem odborně a objektivně vyložen a pod jeho vymezený obsah měla být subsumována konkrétní skutková zjištění, která považoval krajský úřad za právně významná pro jeho naplnění. Podle stěžovatele v odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu není učiněn výklad tohoto neurčitého právního pojmu, který souvisí s výkladem použitého §7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"). V konkrétním případě tak mělo být vyloženo, co je to uzavřený objekt, a prokázáno, že právě vnitroblok není takovým uzavřeným objektem. Podklady pro takový závěr a skutková zjištění učiněná na jejich základě měly být uvedeny v odůvodnění rozhodnutí (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2005 č. j. 4 As 8/2004-122). Takový postup však krajský úřad nezvolil, proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné. Stěžovatel uvádí, že bránu u vjezdu odmontoval pan Naum, který ji sice v rámci výstavby polyfunkčního domu nechal instalovat, ale pak pozemky vnitrobloku prodal městu Liberec, které je dále převedlo na navrhovatele, aniž by navrhovatele jako kupujícího upozornilo na to, že je zde veřejně přístupná komunikace.
6. Stěžovatel namítá, že ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být přiměřené cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva schází (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jde o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, proto existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením bylo spojeno poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na výše uvedené lze tedy konstatovat, že jediný ústavně souladný výklad tohoto ustanovení je, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby.
7. K porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatele došlo také tím, že obecné soudy nerespektovaly judikaturu Ústavního soudu a ani judikaturu svou vlastní, nevypořádaly se řádně s právní argumentací stěžovatele, ani neučinily nic, aby odstranily nejednotnost své judikatury. Stěžovatel namítá, že své rozhodnutí soudy dostatečně neodůvodnily.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu oprávnění vykonávat dozor nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
10. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, a jelikož mohl přezkoumávat pouze jejich ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
11. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
12. V nyní posuzované věci se Nejvyšší správní soud neztotožnil s námitkami stěžovatele a přisvědčil závěrům krajského úřadu, že na pozemcích parcelní číslo X1, X2 a X4 v katastrálním území L. se nachází pozemní komunikace, jež splňuje definiční kritéria veřejně přístupné komunikace. Nejvyšší správní soud se přitom dostatečným a přesvědčivým způsobem vypořádal s námitkami stěžovatele obsaženými v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud reagoval zejména na námitku stěžovatele, že žádný z předchozích vlastníků posuzovaných pozemků neposkytl souhlas se zřízením účelové komunikace a dovodil, že město Liberec jako tehdejší vlastník pozemku konkludentně souhlasilo se zřízením účelové komunikace. Nejvyšší správní soud rovněž zdůvodnil, proč nejsou v daném případě relevantní právní závěry, které učinil ve stěžovatelem uváděném rozsudku ze dne 22. 12. 2009 č. j. 1 As 76/2009-60. Nejvyšší správní soud rovněž vysvětlil, proč neshledal, že by krajským úřadem deklarovaná účelová komunikace nebyla rozpoznatelná v terénu, popřípadě, že by nebylo zřejmé, kudy přesně prochází, jakož i to, proč nepřisvědčil námitce, že tato komunikace není veřejně přístupná, když je podle §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích umístěna ve veřejném prostoru. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s výkladem §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, obsaženým v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 2. 2018 č. j. 9 A 332/2014-132, přičemž upozornil, že pokud jde o definici uzavřeného prostoru, nelze při výkladu právních norem vycházet jen z jejich gramatického znění, ale je nutno mimo jiné vycházet i z jejich smyslu a účelu, a proto nelze závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2009 č. j. 7 As 48/2009-79, na který stěžovatel poukazoval, bez dalšího převzít. Nejvyšší správní soud dodal, že v předmětné věci nelze ze svévolného jednání osob odlišných od tehdejšího vlastníka dovozovat, že tehdejší vlastník, tj. město Liberec, akceptací rozhodnutí svého magistrátu ze dne 5. 1. 1998 č. j. SDD/7130/3590/97-Bt/280 nemínil konkludentně věnovat komunikaci na pozemcích parcelní číslo X1, X2, X3 a X4 v katastrálním území L. veřejnému užívání, že vnitroblok tvořil uzavřený prostor a že do něj veřejnost neměla přístup. Jelikož i krajský soud dovodil, že veřejnost měla přístup na krajským úřadem deklarovanou komunikaci a že snahy o její uzavření nebyly právně relevantní, Nejvyšší správní soud neshledal, že by krajský úřad pochybil. Uvedeným závěrům Nejvyššího správního soudu nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout.
13. Pro úplnost je třeba uvést, že zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá s poskytnutím náhrady za omezení vlastnického práva v důsledku zřízení veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. V takovém případě je možné vlastnické právo bez dalšího omezit výhradně se souhlasem vlastníka nemovitosti, na které se komunikace nachází [viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002 č. j. 22 Cdo 1911/2000 a nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9) a ze dne 15. 3. 2011 sp. zn. III. ÚS 2942/10 (N 44/60 SbNU 505)]. Souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006 č. j. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II. ÚS 268/06 (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011 č. j. 2 As 44/2011-99).
14. Ústavní soud konstatuje, že postup obecných soudů byl řádně odůvodněn a jejich rozhodnutí odpovídají zjištěnému skutkovému ději. Argumentaci soudů, tak jak je rozvedena v jejich napadených rozhodnutích, považuje Ústavní soud za ústavně souladnou a srozumitelnou a jejich úvahy se nejeví být nikterak nepřiměřenými. Obecné soudy rozhodovaly v souladu s ustanoveními Listiny a Úmluvy, jejich rozhodnutí nelze označit jako svévolná, neboť jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, jež nevybočilo z mezí ústavnosti. Ústavní soud neshledal, že by napadenými rozhodnutími došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.
15. Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. září 2019
Josef Fiala v.r.
předseda senátu