ECLI:CZ:US:2019:3.US.382.19.1
sp. zn. III. ÚS 382/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti obchodní korporace Hotel Kraskov, s. r. o., sídlem Starý Dvůr 47, Třemošnice, zastoupené Mgr. Stanislavem Němcem, advokátem, sídlem Vinohradská 1215/32, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. listopadu 2018 č. j. 1 Afs 206/2018-27, a o s ní spojeném návrhu na zrušení §101h odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Odvolacího finančního ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména pak čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Svou ústavní stížnost spojila stěžovatelka s návrhem na zrušení §101h odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o DPH").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím vedlejšího účastníka ze dne 7. 6. 2017 č. j. 25296/17/5300-21441-711671 byl potvrzen platební výměr vydaný dne 11. 1. 2017 Finančním úřadem pro Pardubický kraj (dále jen "správce daně"), kterým byla stěžovatelce podle §101h odst. 1 písm. c) zákona o DPH vyměřena pokuta ve výši 30 000 Kč, neboť podala následné kontrolní hlášení až po uplynutí pětidenní lhůty stanovené v §101g odst. 3 zákona o DPH. Na základě žádosti stěžovatelky ze dne 11. 2. 2017 jí správce daně dne 29. 6. 2017 dle §101k zákona o DPH pokutu zcela prominul.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové - pobočce v Pardubicích (dále jen "krajský soud"), který ji rozsudkem ze dne 26. 4. 2018 č. j. 52 Af 44/2017-40 zamítl. Krajský soud k námitce stěžovatelky konstatoval, že vydáním výzvy podle 101g odst. 2 zákona o DPH se nezahajuje řízení podle §91 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, které by bylo možno, jak tvrdila stěžovatelka, podle §106 odst. 1 písm. f) tohoto zákona zastavit. Z právní úpravy je nadto zřejmé, že je povinností plátce na výzvu správce daně vydanou podle 101g odst. 2 zákona o DPH reagovat za všech okolností (proti případným excesům správce daně se lze bránit zásahovou žalobou), tedy i tehdy, pokud je plátce přesvědčen o správnosti a úplnosti údajů uvedených v původním kontrolním hlášení nebo pokud se domnívá, že pochybnosti správce daně již byly rozptýleny v důsledku následného kontrolního hlášení jiného plátce. Pokud tak plátce neučiní, ex lege mu vznikne povinnost uhradit pokutu dle §101h odst. 1 písm. c) zákona o DPH, když zákon správnímu orgánu nevytváří žádný prostor pro odchylný postup, kterého se domáhá stěžovatelka. Návrh na moderaci pokuty krajský soud shledal bezpředmětným, neboť stěžovatelce byla pokuta na základě její žádosti prominuta, správní soudy jsou navíc při uplatnění moderačního oprávnění zakotveného v §78 odst. 2 s. ř. s. vázány stejnými zákonnými limity jako správní orgán, který nemá u této ex lege vzniklé pokuty žádný prostor pro uplatnění správního uvážení, a proto ani soud nemůže v daném případě pokutu moderovat.
4. Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 11. 2018 č. j. 1 Afs 206/2018-27 zamítl, když se ztotožnil se závěry krajského soudu. Nejvyšší správní soud dodal, že ačkoliv nejasnosti správce daně týkající se kontrolního hlášení stěžovatelky mohly být objasněny na základě podání následného kontrolního hlášení jiného subjektu, tato skutečnost nezbavila stěžovatelku povinnosti na výzvu správce daně reagovat, neboť §101h odst. 1 zákona o DPH nekonstruuje udělení pokuty jakožto sankci za neodstranění pochybností správce daně, ale za nesplnění povinnosti podat kontrolní hlášení ve stanovené lhůtě, což koresponduje s obecným účelem právní úpravy týkající se kontrolního hlášení, tedy zájmem na včasnosti zjištění správcem daně požadovaných údajů. Na tomto místě poukázal Nejvyšší správní soud na nález sp. zn. Pl. ÚS 32/15 ze dne 6. 12. 2016 (N 232/83 SbNU 605; 40/2017 Sb.), v němž Ústavní soud mimo jiné shledal právní konstrukci, v níž je ex lege ukládána pokuta a další okolnosti je možno zohlednit až v případném řízení o prominutí pokuty, souladnou s ústavním pořádkem.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že o pouhých pár dnů opožděné podání následného kontrolního hlášení z její strany nemělo žádnou společenskou škodlivost, zejména když ve stanovené lhůtě pro podání následného kontrolního hlášení byly jakékoliv případné pochybnosti správce daně odstraněny podáním následného kontrolního hlášení dodavatelem stěžovatelky. V důsledku toho je zřejmé, že stěžovatelce uložená pokuta je zjevně nepřiměřená ve vztahu k závažnosti jejího jednání. Stěžovatelka proto trvá na tom, že správce daně měl od předmětné výzvy k opravě či změně kontrolního hlášení upustit, popř. toto řízení zastavit. V žádném případě však správce daně nebyl s ohledem na okolnosti dané věci oprávněn stěžovatelce ukládat jakékoliv sankce, nadto ve výši 30 000 Kč, která je s ohledem na nulovou škodlivost jednání stěžovatelky zjevně nepřiměřená.
6. Stěžovatelka je přesvědčena, že zakotvuje-li §101h odst. 1 zákona o DPH za porušení povinností při podání kontrolního hlášení uložení pokut ze zákona, je uvedená právní úprava v rozporu s právem na spravedlivý proces i v rozporu se zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, neboť nepřipouští, aby bylo správnímu orgánu umožněno v řízení zkoumat okolnosti případného porušení zákonné povinnosti, včetně zavinění, a v návaznosti na výsledek tohoto posouzení stanovit případnou sankci ve výši přiměřené závažnosti daného jednání.
7. Stěžovatelka se taktéž domnívá, že koncepce ukládání vysokých pokut přímo ze zákona plátcům, kteří se dopustili pouze marginálního porušení povinnosti v oblasti kontrolního hlášení, se míjí s účelem uvedených pokut, kterým bylo zajištění dodržování zákonem stanovených povinností ze strany plátců daně. Důsledkem uvedené situace je, že správce daně plátci pokutu uloží, tuto od něj vybere, aby mu ji následně dle §101k zákona o DPH mohl prominout, a vybranou pokutu opět vrátit. Stěžovatelka přikládá k ústavní stížnosti graf, a doplňuje, že od zavedení kontrolních hlášení bylo dle údajů finanční správy vybráno celkem 55 700 plateb v celkové výši 375 980 000 Kč, celkem však bylo prominuto 9 596 pokut v celkové výši 232 495 000 Kč, což dle stěžovatelky dokládá, jak nesprávně je celý systém nastaven.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 tohoto zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud předesílá, že napadené rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů ve veřejné správě, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva ve veřejné správě a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva ve veřejné správě pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další].
10. Ústavní soud ve věci stěžovatelky žádné z takových pochybení neshledal a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo.
11. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelky s postupem správce daně, který uložil stěžovatelce pokutu (navíc v nepřiměřené výši) za porušení zákona, jež - jak ona tvrdí - nemělo žádnou společenskou škodlivost. Stěžovatelce byla sice následně pokuta správcem daně prominuta, stěžovatelka však přesto vnímá právní úpravu (§101h odst. 1 zákona o DPH) jako protiústavní.
12. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelka v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnila již před obecnými soudy a která jimi byla dostatečným způsobem vypořádána. Z ústavní stížnosti neplyne, že by došlo k zásahu do základních práv stěžovatelky, není ani zřejmé, jak by mohlo být skutečností, že stěžovatelka byla penalizována v souladu se zákonem za porušení své povinnosti, zasaženo do jejího vlastnického práva či do práva na soudní ochranu. Uvádí-li stěžovatelka, že uvedená pokuta jí byla (tak jako mnoha dalším daňovým subjektům) prominuta, nemůže být toto dobrodiní zákona ospravedlnitelným argumentem pro to, aby pokuty nebyly vůbec ukládány.
13. Ústavní stížnost je tedy pouhou polemikou nad textem zákona. Výkladem napadeného ustanovení se však krajský soud a především pak Nejvyšší správní soud podrobně zabývaly, přičemž řádně, tj. srozumitelně a v souladu s pravidly logického myšlení stěžovatelce vysvětlily, proč argumenty stěžovatelky, resp. variantu výkladu, která je na těchto argumentech postavena, nelze přijmout. Pokud pak stěžovatelka stejné argumenty znovu přednáší v ústavní stížnosti, nemůže Ústavní soud než stěžovatelku na odůvodnění napadených rozhodnutí odkázat, nadto s tím, že se s nimi plně ztotožňuje i z hlediska věcné správnosti.
14. Tento závěr je dán především skutečností, že se ústavností §101h zákona o DPH zabýval Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), v jehož bodě 77 konstatoval, že hlavní důvody, pro které navrhovatelé pokládají §101h za protiústavní, tedy fixní sankce bez možnosti jejich prominutí nebo modifikace a s nimi spojená nemožnost správního orgánu individuálně věc posoudit a pokutu moderovat, byly odstraněny novelizací (§101j a §101k vložený do zákona o DPH zákonem č. 243/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím celního zákona). Ústavní soud proto v citovaném nálezu nedospěl k závěru o neústavnosti sankčního mechanismu upraveného §101h zákona o DPH. Ústavní soud v této souvislosti v bodě 78 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15 uvedl, že pokuta ve výši 30 000 Kč [§101h odst. 1 písm. c) zákona o DPH] "nepředstavuje pro plátce povinného podat kontrolní hlášení nadmíru velké břímě. Plátcem DPH se totiž stane osoba povinná k dani se sídlem v tuzemsku teprve tehdy, když její obrat za nejvýše 12 bezprostředně předcházejících po sobě jdoucích kalendářních měsíců přesáhne 1 000 000 Kč, s výjimkou osoby, která uskutečňuje pouze plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet daně (§6 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty). Dle názoru Ústavního soudu tedy zpravidla nepůjde o subjekt, u něhož by z hlediska jeho příjmů a vůbec jeho schopnosti pokutu uhradit bylo možno očekávat ´rdousící efekt´ v souvislosti s takto uloženou sankcí. I tento rozměr je třeba vzít v úvahu při posuzování ústavní konformity dotčených zákonných ustanovení."
15. Ústavní soud setrvale judikuje, že ústavní stížnost je podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zjevně neopodstatněná také v případě, kdy jí předestřené shodné tvrzení o porušení základního práva a svobody bylo již dříve Ústavním soudem posouzeno, a z něj vycházející (obdobná) ústavní stížnost jím byla shledána nedůvodnou nebo neopodstatněnou; jinak řečeno, je tomu tak tehdy, když stížností napadený zásah orgánu veřejné moci je souladný se závěry, jež Ústavní soud ve vztahu k němu již dříve vyslovil. Tak tomu bylo i v posuzované věci. Na tuto skutečnost upozornil stěžovatelku Nejvyšší správní soud a před ním i krajský soud, oba soudy ve svých rozhodnutích na citovaný nález a závěry z něj vyplývající poukázaly, a ve svých odůvodněních z něho vycházely. Jejich postup proto nelze než považovat za ústavně souladný.
16. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl. Jelikož Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, byl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnut i návrh na zrušení části v záhlaví citovaných právních předpisů. Jde totiž o návrh akcesorický, který sdílí osud odmítnuté ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. září 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu