ECLI:CZ:US:2019:4.US.2941.19.1
sp. zn. IV. ÚS 2941/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy, soudce zpravodaje Jana Filipa a soudkyně Milady Tomkové o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní korporace MONTANO VALTR, s. r. o., sídlem Semice 329, zastoupené Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem, sídlem Tyršova 521, Tábor, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. června 2019 č. j. 2 Afs 213/2018-42 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. června 2018 č. j. 8 A 202/2017-90, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva zemědělství, sídlem Těšnov 65/17, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena její práva podle čl. 11 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a podle čl. 6 odst. 1 a odst. 3 písm. c) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí, se podává, že stěžovatelka podala dne 31. 10. 2016 žádost o dotaci z Programu rozvoje venkova. Oznámením Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen "Fond") ze dne 30. 6. 2017 č. j. SZIF/2017/0460633 byla ukončena administrace žádosti o dotaci. Stěžovatelka podáním ze dne 13. 7. 2017 požádala Fond o prověření uvedeného postupu. Fond následně přípisem ze dne 4. 8. 2017 stěžovatelce sdělil, že k ukončení administrace žádosti o dotaci došlo v souladu s podmínkami "Pravidel", a proto jejímu odvolání nebylo možné vyhovět. Současně stěžovatelku poučil o možnosti obrátit se s žádostí o přezkum na Přezkumnou komisi Ministerstva zemědělství.
3. Vedlejší účastník přípisem ze dne 16. 11. 2017 č. j. 52717/2017-MZE-14112 reagoval na stěžovatelkou uplatněný podnět k přezkoumání postupu. Tímto přípisem, označeným jako "Posouzení ukončení administrace Žádosti o dotaci z operace 4.1.1 - MONTANO VALTR, s.r.o. (ref. č. 16/003/0411I/120/004026)", bylo stěžovatelce sděleno, že nelze vyhovět její žádosti o navrácení žádosti o dotaci k administraci.
4. Stěžovatelka se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") domáhala zrušení výše uvedeného přípisu vedlejšího účastníka. Městský soud napadeným usnesením její žalobu odmítl, když posoudil přípis vedlejšího účastníka jako sdělení dle §94 odst. 1 věty poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), jímž bylo stěžovatelce ze strany vedlejšího účastníka oznámeno, že nebyly shledány důvody pro vydání usnesení podle §11 odst. 5 věty třetí zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o SZIF"). Městský soud následně konstatoval, že takové sdělení není rozhodnutím podle §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), neboť jím bylo toliko zprostředkováno, že nebyly shledány důvody k uplatnění dozorčího prostředku a že původní stanovisko správního orgánu, vyjádřené v oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci zůstává nedotčeno, a tak i práva a povinnosti stěžovatelky zůstaly nedotčeny. Městský soud na podporu svého závěru odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008 č. j. 7 As 55/2007-71, ze dne 5. 6. 2008 č. j. 9 As 25/2008-81 a ze dne 22. 11. 2011 č. j. 1 As 100/2011-43. Obiter dictum pak městský soud uzavřel, že stěžovatelka nebyla zbavena možnosti domáhat se u soudu přezkumu ukončení administrace žádosti, avšak žaloba musí směřovat proti úkonu správního orgánu, kterým se podle §65 odst. 1 s. ř. s. zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti, v daném případě tedy proti oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci ze dne 30. 6. 2017.
5. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatelky a rozhodl o nákladech řízení. Nejvyšší správní soud shledal, že již v rozsudku ze dne 5. 9. 2018 č. j. 10 Afs 339/2017-48 se zabýval na širším půdoryse §11 odst. 5 zákona o SZIF otázkou přípustnosti správní žaloby proti přípisu vedlejšího účastníka, kterým byl žadatel o dotaci informován, že zrušení sdělení o ukončení administrace žádosti není namístě. Nejvyšší správní soud v odkazovaném rozsudku konkrétně uvedl následující: "Druhá věta odstavce 5 (v případě, že by toto sdělení Fondu bylo v rozporu s podmínkami, za kterých je poskytována dotace, ministerstvo jej usnesením zruší) proto nemůže vyloučit zákonnou možnost žadatele napadnout sdělení, kterým byla ukončena administrace žádosti o dotaci, odvoláním, o němž bude na základě §9a písm. a) zákona o SZIF rozhodovat Ministerstvo zemědělství. Tak to již ve vztahu k zákonu o SZIF ve znění účinném do 31. 12. 2014 dovodila četná judikatura NSS (kromě již citované věci 1 Afs 61/2013 srov. např. rozsudky ve věcech 8 Afs 47/2013 nebo 9 Afs 59/2013) a nové znění §11 odst. 5 na tom nic nezměnilo. Souhlasit lze ovšem s tím, že zmíněná druhá věta upravuje nikoli opravný prostředek, ale pouhý dozorčí prostředek, který není v dispozici žadatele (jde tedy o obdobu přezkumného řízení podle §94 správního řádu). Přípis, jímž úřad sděluje, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, není rozhodnutím o právech, které by podléhalo soudnímu přezkumu (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007-71, č. 1831/2009 Sb. NSS). Stejně tak nelze soudně přezkoumat přípis, jímž Ministerstvo zemědělství informuje žadatele o dotaci - v reakci na jeho žádost o přezkum, že postup fondu byl v pořádku a rušit jeho sdělení o ukončení administrace žádosti není namístě. Právě takový přípis ale stěžovatelka napadla. Postupovala správně, jestliže proti sdělení ze dne 16. 3. 2016, kterým byla ukončena administrace žádosti, podala odvolání. O tomto odvolání měl však rozhodovat žalovaný, nikoli sám fond (stěžovatelka se mohla domáhat rozhodnutí žalovaného o odvolání případně i prostředky ochrany před nečinností správního orgánu). Žaloba pak měla směřovat právě proti aktu, kterým by žalovaný reagoval na stěžovatelčino odvolání proti vlastnímu sdělení, jímž fond ukončil administraci žádosti o dotaci." Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci zdůraznil, že uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu byl napaden ústavní stížností, kterou Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 18. 6. 2019 sp. zn. III. ÚS 3763/18, v němž právní názor Nejvyššího správního soudu výslovně aproboval. Nejvyšší správní soud proto shledal, že přípis Ministerstva zemědělství (tj. vedlejšího účastníka), kterým je žadateli sdělen výsledek přezkoumání postupu Fondu Přezkumnou komisí Ministerstva zemědělství, není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., pročež městský soud žalobu správně odmítl. Nejvyšší správní soud také nemohl přisvědčit námitce stěžovatelky, že přípis vedlejšího účastníka vykazuje materiální znaky rozhodnutí o odvolání. Sama stěžovatelka totiž v žalobě uvedla, že přípis vedlejšího účastníka obdržela jako odpověď na podnět k přezkumu postupu Fondu podle kapitoly 12 písm. a) Obecných podmínek Pravidel. Příslušná kasační námitka se tak jeví být v kontextu s její žalobní argumentací účelovou.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti zejména uvedla, že procesní postup pro poskytování dodací se v daném případě řídí Pravidly, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotací na projekty z Programu rozvoje venkova na daná období, přičemž vztah těchto pravidel ke správnímu řádu není vymezen ani těmito pravidly, a jejich vztahem ke správnímu řádu se nezabýval ani Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí, ačkoliv nejasnost tohoto vztahu byla stěžovatelkou v kasační stížnosti namítána. Jestliže Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí poukazuje na skutečnost, že žádost stěžovatelky ze dne 28. 8. 2017 byla nazvána "Žádost o přezkum postupu SZIF podle kap. 12 písm. a) Obecných podmínek Pravidel", a z toho dovozuje, že si stěžovatelka musela být vědoma, že její procesní krok není odvoláním, ale žádostí o přezkum, tak stěžovatelka konstatuje, že ve správním řádu je přezkum upraven jako mimořádný opravný prostředek, avšak v Pravidlech takto upraven není, přičemž bez dalšího nelze na tento procesní prostředek vztahovat právní úpravu správního řádu, tedy přejímat, že se jedná o mimořádný opravný prostředek, kterým se nezakládají ani nemění práva a povinnosti účastníků řízení. Neujasněnost obsahu jednotlivých právních institutů dle Pravidel vede k tomu, že i vedlejší účastník označuje podání stěžovatelky jako odvolání, kterým se potvrzuje postup Fondu. V daném případě stěžovatelka využila procesních postupů plynoucích z Obecné části Pravidel nadepsané jako "Postupy pro odvolání a další postupy při nesplnění podmínek Pravidel", přičemž žádný z těchto postupů formálně vzato nelze považovat za odvolání ve smyslu hlavy VIII části druhé správního řádu. Rovněž přezkumné řízení podle hlavy IX správního řádu nelze na přezkum dle Pravidel automaticky vztáhnout. Dle stěžovatelky posouzení vedlejšího účastníka vykazuje materiální znaky rozhodnutí o odvolání, nikoli posouzení podnětu k přezkumu dle ustanovení správního řádu. Podle stěžovatelky žalobou napadený přípis vedlejšího účastníka vykazuje materiální znaky rozhodnutí o odvolání, kterým byla stěžovatelka zkrácena na svých právech, neboť se jedná o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti stěžovatelky. Jako takové je toto posouzení soudně přezkoumatelné podle §65 a násl. s. ř. s., a proto je odmítnutí žaloby městským soudem a následně potvrzení tohoto postupu Nejvyšším správním soudem v daném případě neopodstatněné.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
7. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady posouzení ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
9. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či jemu předcházejícím správním řízení), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a následně soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
11. Je třeba zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru městského soudu a Nejvyššího správního soudu, jak požaduje stěžovatelka, ale toliko to, jestli jejich právní názor uvedený v jejich rozhodnutích extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
12. Po přezkumu napadených rozhodnutí tak Ústavní soud konstatuje, že na výkladu městského soudu i Nejvyššího správního soudu (jak jsou shrnuty v bodech 4 a 5 tohoto usnesení) neshledal žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jejich úvahy neshledal nikterak nepřiměřenými či extrémními, naopak se jedná o rozhodnutí řádně odůvodněná, jasná, rozumná a logická [viz nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], přičemž tato rozhodnutí jsou podepřena odkazy na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu.
13. Ústavní soud k námitkám stěžovatelky zdůrazňuje, že není žádného důvodu, proč by se na řízení podle zákona o SZIF neměl vztahovat správní řád. Jak již potvrdil Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 18. 6. 2019 sp. zn. III. ÚS 3763/18, jestliže by se měl postup při administraci žádosti o dotaci i jeho výsledek ve své úplnosti vymanit z působnosti správního řádu, musel by to zákonodárce formulovat výslovně, jednoznačně a případnou vlastní úpravu formulovat v takové míře konkrétnosti, aby byla vůbec s to vyloučit a nahradit podrobná pravidla správního řádu. Nelze tedy než konstatovat, že městský soud i Nejvyšší správní soud postupovaly ústavně souladným způsobem, když přípis vedlejšího účastníka ze dne 16. 11. 2017 č. j. 52717/2017-MZE-14112 nepovažovaly (v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu) za rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva stěžovatelky podle §65 odst. 1 s. ř. s., pročež na jejich závěru, že je nutné žalobu stěžovatelky odmítnout, nelze shledat nic neústavního.
14. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že základní právo na projednání věci soudem zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy, není absolutní, a již svojí povahou připouští jistá omezení. Uplatňovaná zákonná omezení nicméně nemohou zužovat možnosti jednotlivce takovým způsobem, či v takové míře, že by došlo k zásahu do samotné podstaty tohoto práva. Tato omezení jsou ústavně souladná pouze tehdy, sledují-li legitimní účel a existuje-li vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným účelem (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 11. 2002 ve věci Zvolský a Zvolská proti České republice, stížnost č. 46129/99, odst. 46 a násl.). Za takové ústavně souladné omezení přístupu k soudu lze považovat i odmítnutí žaloby stěžovatelky v projednávané věci, a to i s přihlédnutím k tomu, že stěžovatelka měla jiný procesní prostředek k ochraně svých práv, jak ostatně uvedly již obecné soudy.
15. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. září 2019
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu