ECLI:CZ:US:2020:2.US.370.20.1
sp. zn. II. ÚS 370/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Č. Ch. M., právně zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2019 č. j. 10 As 309/2019-23 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 8. 2019 č. j. 8 A 191/2018-17, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 3. 2. 2020, se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi došlo k porušení jeho základních práv plynoucích z čl. 16 odst. 1 Úmluvy OSN o právním postavení osob bez státní příslušnosti (dále jen "Úmluva OSN") ve spojení s čl. 10 Ústavy, a porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1, 2 ve spojení s čl. 1 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Ministr vnitra zamítl rozklad stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen "ministerstvo"), jímž byla podle §51 odst. 3 správního řádu ve spojení s §13 odst. 2 zákona č.186/2013 Sb., o státním občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státním občanství"), zamítnuta jeho žádost o udělení státního občanství České republiky. Stěžovatel podal proti rozhodnutí ministra žalobu, kterou Městský soud v Praze odmítl s odůvodněním, že podle §26 zákona o státním občanství je napadené rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu. Ačkoli se Ústavní soud zabýval protiústavností tohoto ustanovení, v nálezu ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 39/17 (č. 212/2019 Sb.) dospěl k závěru, že §26 zákona o státním občanství není protiústavní a návrh na jeho zrušení zamítl.
3. Následně stěžovatel podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost. V ní namítl, že se městský soud nezabýval rozdílnou situací stěžovatele oproti situaci stěžovatele ve věci výše citovaného řízení sp. zn. Pl. ÚS 39/17. Stěžovatel je nezletilý a bez státní příslušnosti; je tak pod ochranou Úmluvy o právech dítěte, Úmluvy o omezení případů bezdomovectví a Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, které mají aplikační přednost před zákonem. Podle stěžovatele je ustanovení §26 zákona o státním občanství protiústavní, neboť vylučuje pouze určitou skupinu osob (kterým bylo udělení státního občanství zamítnuto z důvodu utajované informace o ohrožení bezpečnosti státu) z přístupu k soudní ochraně. Nemožnost soudního přezkumu může vést k libovůli a zneužití mezí správního uvážení správním orgánem. Rovněž je tím narušena tripartita moci. Stěžovateli je znám nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/17, ten však nezohledňuje veškeré možné aspekty; stěžovatel je nezletilým apatridou. Dále stěžovatel namítl, že mu není znám důvod, proč je považován za nebezpečného pro veřejný pořádek. Jako jediný možný důvod se mu jeví skutečnost, že je muslim.
4. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Z citovaného §26 zákona o státním občanství vyplývá, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena ta rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství, která byla vydána v souladu s §22 odst. 3 téhož zákona, podle něhož se zamítne žádost žadatele staršího 15 let, jestliže v řízení vyjde na základě stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, jehož obsahem je utajovaná informace, najevo, že žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty.
5. Nejvyšší správní soud rovněž odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/17, podle kterého nelze dané ustanovení považovat za projev svévole zákonodárce ani rozporné s principem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ohledně ústavní konformity výluky soudního přezkumu v něm Ústavní soud uvedl, že napadené ustanovení §26 zákona o státním občanství nevylučuje ze soudního přezkumu všechna rozhodnutí o neudělení státního občanství, ale pouze ta, která byla vydána podle §22 odst. 3 zákona o státním občanství. Ve všech ostatních případech zamítnutí žádosti o udělení občanství pro nesplnění podmínek stanovených zákonem o státním občanství není soudní přezkum vyloučen. Ústavní soud se v minulosti zabýval i ústavností §22 odst. 3 zákona o státním občanství, jenž ukládá ministerstvu, aby v odůvodnění zamítavého rozhodnutí nesdělovalo ty důvody nevyhovění žádosti o udělení státního občanství, které ze stanovisek bezpečnostních služeb vyplývají. Ústavní soud zamítl návrh na zrušení dotyčného ustanovení. K námitce týkající se odlišné situace stěžovatele Nejvyšší správní soud uvedl, že uvedené úmluvy mají mj. za cíl snižovat počet osob bez státní příslušnosti, a tedy i omezování případů bezdomovectví. Každý má právo, nikoli však nárok, na státní příslušnost (čl. 15 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv či čl. 7 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte). Kritéria pro udělování a odebírání státního občanství si stanovuje každý stát v rámci svého právního řádu. Odlišná situace stěžovatele (skutečnost, že stěžovatel je nezletilým apatridou) oproti stěžovateli v řízení sp. zn. Pl. ÚS 39/17 tedy nemůže na výsledku posouzení kasační stížnosti ničeho změnit, neboť pro stěžovatele platí totožné podmínky stanovené v §22 odst. 3 a §26 zákona o státním občanství.
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že má za to, že v jeho případě nelze s ohledem na mezinárodní předpisy postupovat ve smyslu §26 zákona o státním občanství, neboť stěžovatel má právo na přístup k soudům zajištěno na úrovni mezinárodních předpisů, přičemž mezinárodní smlouvy mají aplikační přednost před zákonem. Stěžovatel má tak za to, že soud nemohl jeho žalobu odmítnout pouze s odkazem na nález Ústavního soudu, neboť tento na situaci stěžovatele nedopadá. Stěžovatel má na základě čl. 16 odst. 1 Úmluvy OSN zajištěn volný přístup k soudům a tento nemůže být omezen ustanovením běžného zákona. V souvislosti s výše uvedeným pak byl porušen i čl. 1 odst. 1, 2 Ústavy, dle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana a dle kterého Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Postup, kdy je rozhodnutí, kterým dojde k zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky z důvodu ohrožení bezpečnosti České republiky na základě utajovaných stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb, vyloučeno ze soudního přezkumu, považuje stěžovatel za protiústavní, když jedna část žadatelů o státní občanství České republiky má právo na soudní přezkum zamítavého rozhodnutí a zbývající část žadatelů, u níž dojde k zamítnutí žádostí o občanství z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, nikoliv.
7. Ústavní soud si vyžádal vyjádření obou účastníků řízení k obsahu ústavní stížnosti. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že jím vydaný rozsudek (podobně i rozhodnutí jemu předcházející) v dostatečném rozsahu osvětluje důvody, pro něž kasační stížnost zamítl. Jelikož stěžovatel v ústavní stížnosti zopakoval námitky vyslovené již v předchozím řízení, Nejvyšší správní soud v podrobnostech odkazuje na napadená rozhodnutí. Podle názoru Městského soudu v Praze pak otázka ústavnosti aplikované normy byla vyřešena nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 39/17. Stěžovatel k uvedenému vyjádření Nejvyššího správního soudu dostal možnost podat repliku, čehož však nevyužil.
8. Pokud jde o řízení před Ústavním soudem, pak je nutno připomenout, že č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), rozeznává v §43 odst. 2 písm. a) jako zvláštní kategorii návrhy zjevně neopodstatněné. Zákon tímto ustanovením dává Ústavnímu soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. V této fázi řízení je zpravidla možno rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti, příp. ve vyžádaném soudním spise. Vedou-li informace zjištěné uvedeným způsobem Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, může být bez dalšího odmítnuta. Tato relativně samostatná část řízení nemá kontradiktorní charakter. Tak tomu je i v daném případě.
9. Předně je nutno odkázat na judikaturu Ústavního soudu, z níž vyplývá, že v případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu, má stát svrchované právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádná základní práva. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl v takovém případě porušit tím, že cizinci státní občanství svým rozhodnutím neudělí (nález ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16, usnesení ze dne 8. 3. 2000 sp. zn. IV. ÚS 586/99 nebo usnesení ze dne 17. 5. 2007 sp. zn. II. ÚS 624/06). Podle názoru Ústavního soudu, vysloveného v již shora citovaném nálezu Pl. ÚS 39/17, rozhodnutím o neudělení státního občanství pro ohrožení bezpečnosti státu nedochází k zásahu do základních práv a svobod, a vylučuje-li zákonodárce toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, nedostává se tím do rozporu se zákazem výluky ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
10. Oproti zájmu jednotlivce na ochraně subjektivních veřejných práv mocí soudní stojí dle názoru Ústavního soudu bezpečnostní zájem státu, výslovně vyjádřený v čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého je zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot základní povinností státu. Bezpečnostní zájem státu je rovněž Ústavou chráněnou hodnotou [ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy; srov. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143)]. Tento státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení právní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399)], lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností [nález ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16 (N 186/83 SbNU 43)].
11. Podle Ústavního soudu tak nelze na jedné straně připustit výluku ze soudního přezkumu jakýchkoliv - svévolně zvolených - rozhodnutí orgánů veřejné správy, na straně druhé je však nutné reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných skutečností, a je proto z tohoto hlediska přípustné omezení v podobě výluky ze soudního přezkumu takových rozhodnutí orgánů veřejné moci, jejichž soudní přezkum, resp. předložení utajovaných informací za tímto účelem soudu, by takový zájem ohrožovalo. Pokud jde o cíl napadené právní úpravy, ten je s ohledem na její provázanost s §22 odst. 3 zákona o státním občanství shodný, tzn. bezpečnostní zájmy státu - minimalizace možnosti úniku utajovaných informací. Napadenou právní úpravu - vylučující ze soudního přezkumu toliko a právě ta rozhodnutí, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství z důvodu utajované informace o ohrožení bezpečnosti státu - nelze považovat za projev svévole zákonodárce. Ústavní soud tedy nepovažuje napadené ustanovení za rozporné ani s principem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy, což dostatečně a výslovně vyjádřil v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/17.
12. Pokud jde o námitku stěžovatele, že se na jeho osobu nemohou vztahovat shora citované nálezy Ústavního soudu, protože je nezletilým apatridou, k ní se již ve svém rozsudku vyjádřil Nejvyšší správní soud, jehož právní závěry (bod 13. rozsudku)) lze považovat za ústavně konformní a práva stěžovatele neporušující.
13. V posuzované věci je podstatné, že ministerstvo si vyžádalo stanoviska policie a zpravodajských služeb a jejich závěry o existenci bezpečnostního rizika promítlo do konečného rozhodnutí. Jelikož jde o informace utajované, nejsou součástí správního spisu, nejsou poskytovány žadatelům k nahlédnutí ani blíže specifikovány v meritorním rozhodnutí (viz §22 odst. 3 zákona o státním občanství). Ústavní konformitu této úpravy potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16, ve kterém zároveň zdůraznil, že správní orgány musí postupovat proporcionálně a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik.
14. Hlavní břímě posuzování existence bezpečnostního rizika ve vztahu k (ne)udělení státního občanství leží na bedrech ministerstva. Případná pochybení bylo možné zhojit v řízení o rozkladu, v rámci kterého rozkladová komise a následně ministr vnitra přezkoumaly znovu důvody vedoucí k zamítnutí žádosti o udělení státního občanství. S ohledem na uvedené proto nelze v případě stěžovatele dospět k závěru o porušení práva na spravedlivý proces, zákazu diskriminace ani zásady rovnosti. Stěžovateli bylo umožněno ve správním řízení využít procesní práva, správní orgán si vyžádal stanoviska policie a zpravodajských služeb, rozhodnutí jsou odůvodněna ústavně konformním způsobem, byla vydána v rámci zákonné kompetence a stěžovateli bylo umožněno podat rozklad, o kterém ministr řádně rozhodl.
15. Je zřejmé, že stěžovatel v ústavní stížnosti opakuje stejné námitky, které uplatnil již v řízení před správními soudy a s nimiž se tyto soudy řádně vypořádaly. Proto Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. června 2020
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu