ECLI:CZ:US:2020:2.US.393.20.1
sp. zn. II. ÚS 393/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Ludvíka Davida o ústavní stížnosti stěžovatelů: 1. Gabdullina Zhanar, 2. Gerasimova Iana, 3. Kelina Aleksandra, 4. Kuznetzova Lidiia, 5. Yerzhanov Temirlan, společně zastoupených JUDr. Janem Zrckem, advokátem, se sídlem Kodaňská 1441/46, Praha 10, směřující proti sdělením důvodů neudělení víza Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců - novým posouzením důvodů neudělení víza, č. j. MV-175105-4/SO-2019, ze dne 22.1.2020; č. j. MV-171205-7/SO-2019, ze dne 22.1.2020; č. j. MV-171152-5/SO- 2019, ze dne 22.1.2020; č. j. MV-175099-5/SO-2019, ze dne 22.1.2020; a č. j. MV-171128- 5/SO-2019, ze dne 22.1.2020; a o návrhu na zrušení §64 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení §64 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a ústavní stížnost
1. V nyní projednávaném případě stěžovatelům nebylo uděleno dlouhodobé vízum k pobytu na území České republiky nad 90 dnů. Stěžovatelé shodně namítají porušení jejich základního práva na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ("Listina") a porušení na přípravu k povolání dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Navrhují proto, aby byla zrušena v záhlaví specifikovaná sdělení důvodů neudělení víza ze strany Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (resp. nová posouzení důvodů neudělení). Požadují, aby migrační orgány obnovily stav před porušením jejich výše uvedených práv. Stěžovatelé Ústavnímu soudu navrhli přednostní projednání věci a rovněž vznesli návrh na zrušení §64 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), pro jeho neústavnost.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i spisového materiálu plyne následující.
3. Stěžovatelé shodně tvrdí, že přicestovali do České republiky, aby zde studovali na vysoké škole. Za účelem dosažení příslušné úrovně českého jazyka (nutné pro zápis na VŠ) se tak zapsali na kurz pořádaný Pražským vzdělávacím střediskem - jazykovou školou s právem státní jazykové zkoušky s. r. o. (dále jen "jazyková škola").
4. V prvním stupni Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále jen "OAMP") vyslovilo závěr o naplnění důvodu neudělení víza podle §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců s odůvodněním, že stěžovateli deklarovaný účel pobytu se jeví vysoce nepravděpodobným. Pro navazující studium na české vysoké škole je zpravidla zapotřebí dosáhnout úrovně českého jazyka B2 (ve smyslu Společného evropského referenčního rámce pro jazyky). Klíčovým důvodem OAMP pro nevyhovění žádosti stěžovatelů se tak stala především skutečnost, že 95 % absolventů daného kurzu buď jazykový kurz nedokončí, nebo dosahuje velmi nízké výstupní úrovně českého jazyka, čímž se navazující studium na VŠ stává nereálným. Podstatou právního názoru OAMP tak byla skutečnost, že je deklarované studium v žádostech stěžovatelů toliko iluzorní, čímž byly naplněny podmínky pro neudělení víza podle §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
5. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců posléze opětovně posuzovala důvody pro neudělení víz. Rovněž Komise dospěla k závěrům pro stěžovatele nepříznivým, avšak z rozdílných důvodů než OAMP. Jelikož byla vázána údaji v žádosti stěžovatelů a jelikož Komise jako správní orgán rozhoduje podle skutečností platných v době jejího rozhodování, vízum by již v daném okamžiku nebylo uděleno na dobu delší než 90 dní tak, jak vyžaduje příslušný typ víza uvedený v žádosti. Zjednodušeně řečeno, v době rozhodování Komise již nastal počátek semestru, přičemž daný typ víza z povahy nelze udělit na dobu kratší než 90 dní. Jelikož výše uvedené, v průběhu řízení nově nastalé důvody bez dalšího svědčí pro neudělení víza podle §56 odst. 1 písm. l zákona o pobytu cizinců, Komise se již dalšími námitkami stěžovatelů nezabývala, neboť jejich vypořádání považovala za nadbytečné.
6. Stěžovatelé ve své ústavní stížnosti shodně namítají, že měli zájem absolvovat v akademickém roce 2019/2020 kurz jazykové a odborné přípravy ke studiu na vysoké škole v ČR, který organizuje jimi vybraná jazyková škola. Aby stěžovatelé, jako cizinci ze zemí mimo EU, mohli absolvovat kurz na jazykové škole, požádali o předmětná víza. Nejprve stěžovatelé doložili správním orgánům doklad o studiu na území České republiky na základě krátkodobého víza. Následným neudělením víz v rámci nového posouzení žádostí ze strany Komise, k nimž došlo na základě administrativních průtahů správních orgánů, jsou stěžovatelé v patové situaci, neboť nemohou dokončit již zahájený semestr.
7. Stěžovatelé namítají, že Ministerstvo vnitra překvapivě a v rozporu se svou předchozí praxí zamítlo žádost stěžovatelů o udělení víz. Stěžovatelé dokonce v této souvislosti uvádějí, že jim byly migračními orgány nabízeny konkurenční školy, jejichž absolvování by zřejmě vedlo ke zdárnému udělení víz. Stěžovatelé si jsou vědomi judikatury Ústavního soudu, podle které neexistuje subjektivní právo na udělení víza - nicméně v této souvislosti poukazují na zjevně protiústavní důvod (tedy faktickou preferenci konkurenčních kurzů navenek organizovaných vysokými školami), která vedla ministerstvo vnitra k tomu, že stěžovatelům byly nedůvodně zamítnuty žádosti o vízum.
8. Stěžovatelé analyzovali situaci výběru subjektů, u nichž mohou cizinci studovat v České republice, a dovodili, že pro naprostou většinu vysokých škol, které organizují kurzy pro cizince, zajišťují většinu s tím spojených činností (včetně samotné výuky) smluvní soukromoprávní subjekty, které nejsou regulované vůbec. Pokud záměrem zákonodárce bylo zvýhodnit pouze vysoké školy, coby převážně státem vlastněné instituce, tak ve skutečnosti následkem této regulace, která je (kromě rozporu s ústavním pořádkem) přežitkem předrevoluční doby, došlo jen ke zvýhodnění těch soukromých subjektů, které díky neprůhledným vazbám na vysoké školy dokáží z diskriminačního §64 písm. b) zákona o pobytu cizinců těžit.
9. S ohledem na výše uvedené stěžovatelé po Ústavním soudu požadují vyslovení, že Komise v záhlaví specifikovanými sděleními porušila jejich základní práva na vzdělání a přípravu na povolání. Dále aby Ústavní soud uplatnil svou pravomoc plynoucí z §82 odst. 3 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a přikázal účastníkovi, aby obnovil stav před porušením. Rovněž Ústavnímu soudu navrhují zrušení §64 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, v platném znění, a to v rozsahu textu tohoto ustanovení, které zní: "organizované veřejnou vysokou školou".
II. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný. Stížnost je rovněž přípustná, neboť směřuje proti tzv. novému posouzení důvodů neprodloužení víza, které je vyňato z přezkumu správních soudů a proti těmto sdělením se nelze bránit ani nečinnostní žalobou.
11. Nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza je zaprvé vyloučeno ze soudního přezkumu podle §171 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., přičemž ústavní konformitu tohoto ustanovení [v témže znění tehdy jako §171 písm. a) téhož zákona] stvrdil Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012 (N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.). Ústavní soud uvedl, že problematikou rozhodování o neudělení víza, eventuálně o jeho neprodloužení ve vazbě na základní práva, se v minulosti zabýval již v řadě případů. Veškerá jeho dosavadní rozhodnutí stojí na tezi, že na udělení víza (a rovněž tak prodloužení doby platnosti víza) není právní nárok. Proto ani není důvod tato rozhodnutí vyjímat z dosahu pravidla vylučujícího jejich soudní přezkum.
12. Zadruhé, podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 5 Ans 5/2011 - 221, sdělení důvodů neudělení dlouhodobého víza nelze považovat za vlastní rozhodnutí o jeho neudělení, ale za úkon správního orgánu následující po rozhodnutí o neudělení víza. Provedení tohoto úkonu se tedy nelze domáhat zmíněnou žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního.
13. Lze tedy shrnout, že nebylo dalších opravných prostředků, které by museli stěžovatelé vyčerpat předtím, než se k Ústavnímu soudu obrátili.
14. Včas podaná ústavní stížnost je procesně bezvadná a byla podána oprávněnými osobami, které jsou řádně zastoupeny. Ústavní soud se proto mohl jejich návrhem dále zabývat.
III. Hodnocení Ústavním soudem
15. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu senát návrh usnesením odmítne mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
16. Ústavní soud představuje soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není ani běžnou třetí instancí a neposuzuje celkovou zákonnost vydaných rozhodnutí, ani nenahrazuje provedená hodnocení svým vlastním hodnocením. Nezabývá se eventuálním porušením běžných práv fyzických osob, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem.
17. Předně je třeba konstatovat, že stěžovatelé namítají zásah do jejich sociálních práv, jichž se podle čl. 41 Listiny mohou účastníci řízení domáhat toliko v mezích zákona a která Ústavní soud podrobuje toliko omezenému přezkumu. Aby Ústavní soud přistoupil k meritornímu posouzení stížnosti, byla by zapotřebí o to vyšší intenzita zásahu do práv stěžovatelů.
18. Ve své judikatuře Ústavní soud mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů, z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu" a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
19. Ústavní soud tedy přezkoumal napadená rozhodnutí z hlediska stěžovatelů v ústavní stížnosti uplatněných námitek. Neshledal přitom ani výše zmíněný extrémní zásah, ani že by postup správních orgánů skýtal vady, které mu stěžovatelé přisuzují.
20. Zákonným důvodem pro neudělení dlouhodobého víza byla podle napadených rozhodnutí skutečnost, že účel víza by již nemohl být naplněn (udělení víza po dobu delší než 90 dní). Jakkoliv se lze shodnout se stěžovateli, že k tomu došlo i délkou administrativního řízení migračních orgánů, klíčovými námitkami stěžovatelů bylo právě chybné posouzení účelu studia v jazykové škole, přičemž tato rovina argumentace je nedůvodná.
21. Ústavnímu soudu je z vlastní úřední činnosti známo, že je u Ústavního soudu vedeno související řízení sp. zn. II. ÚS 163/20. V nyní projednávaném případě poukazují stěžovatelé na skutečnost, že Komise shledala důvody k udělení dlouhodobých víz v případech jiných cizinců-studentů téže jazykové školy (kteří nejsou účastníky řízení o žádné z ústavních stížností). Tito cizinci i přes administrativní nezdary na straně Komise dobu potřebnou pro zachování typu víza naplnili (k tomu je třeba podotknout, že vyhovění jejich žádosti bylo opřeno o individuální skutkové okolnosti, jež u v nyní projednávané věci stěžovatelů nenastaly). I v těchto případech však byla průměrná délka řízení před migračními orgány srovnatelná a je proto na daných účastnících, aby si počínali opatrně a své žádosti dokládali dalšími skutečnostmi svědčícími ve prospěch jejich vyhovění (případně učinili včasnou žádost o jiný typ víza).
22. Ze spisového materiálu je patrné, že stěžovatelé (prostřednictvím svého zástupce) průběžně dokládají seznamy studentů předmětné jazykové školy, jejichž obsahy se vzájemně liší (a to i v průběhu daného semestru). S ohledem na tuto skutečnost se ani Ústavnímu soudu nejeví postup OAMP (stvrzený Komisí) jako prima facie nerozumný.
23. Část námitek, která brojí proti tvrzenému ovlivňování stěžovatelů stran výběrů konkurenční školy, se jeví soudu jako nevěrohodná, nadto nebyla doložena příslušnými důkazy, kterými by se tento soud mohl eventuálně zabývat.
24. V obecné rovině je záležitostí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území [srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 ze dne 23. 6. 2004 (U 39/33 SbNU 591), nález sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ze dne 9. 12. 2008 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.)].
25. Otázka udělování víz správními orgány je čistě politická (o čemž ostatně svědčí i vynětí zákonodárcem z přezkumu správními soudy). Pro ústavněprávní přezkum je však podstatné, že touto problematikou rozhodování o neudělení víza, eventuálně o neprodloužení víza ve vazbě na základní práva, se Ústavní soud v minulosti již zabýval v řadě případů. V již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 Ústavní soud připomněl, že veškerá jeho rozhodnutí v této právní otázce stojí na tezi, že na udělení víza není právní nárok a neexistuje subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky (vyjma unijních občanů). Ústavní soud tehdy uzavřel, že trvá na dosud traktovaném závěru, dle něhož v případě rozhodnutí o neudělení víza nemůže dojít k zásahu do základních práv a svobod.
26. Přes výše shrnutá judikatorní stanoviska je však třeba trvat na tom, aby migrační politika, jakožto výraz legitimního zájmu státu regulovat a kontrolovat imigraci, byla uplatňována na základě transparentních postupů a pravidel stanovených zákonem (viz strana 4 citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Ans 5/2011 - 221). Ústavní soud k tomu konstatuje, že vybočení z mantinelů rovného přístupu v případě stěžovatelů neshledal.
IV. Závěr
27. Ústavní soud dospěl k závěru, že správní orgány (Komise) v tomto řízení o nenárokovém požadavku nepřekročily pravomoci, které jsou jim limitovány čl. 2 odstavcem 2 Listiny, respektive čl. 2 odstavcem 3 Ústavy, ve spojení s čl. 1 odstavcem 1 Ústavy. Sdělení Komise byla dostatečně odůvodněna a Ústavní soud tvrzený zásah neshledal. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Současně odmítl i návrh na zrušení výše uvedeného zákonného ustanovení, neboť tento návrh - jakožto návrh akcesorický - sdílí osud ústavní stížnosti. O přednostním projednání nebylo samostatně rozhodováno s ohledem na to, že Ústavní soud ve věci (kvazi)meritorně rozhodl ihned po seznámení se s ústavní stížností a soudním spisem.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. února 2020
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu