ECLI:CZ:US:2020:4.US.2636.19.1
sp. zn. IV. ÚS 2636/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Bc. Ireny Klimánkové, zastoupené Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2019 č. j. 6 As 375/2018-31 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 A 240/2014-27, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi bylo porušeno její vlastnické právo zaručené v čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, právo na zdraví podle čl. 31 Listiny a právo hájit tato svá práva u soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že rozhodnutím Správy chráněné krajinné oblasti Český kras (dále jen "Správa CHKO") ze dne 11. 11. 2004 č. j. 0000/3048/04 byla povolena výjimka podle §56 odst. 3 písm. d) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně přírody"), ve spojení s §50 odst. 1 a 2 a §49 odst. 2 téhož zákona (ve znění učinném v době rozhodování Správy CHKO) pro zásah do biotopu vybraných zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin. Výjimka byla udělena pro činnost označenou jako rekonstrukce vedení elektrické energie ve stávající trase podle dokumentace pro územní řízení stavby: "Vedení 2x110 kV V303/304 TR Chodov - TR Řeporyje, úsek Modřanská rokle - TR Řeporyje", v celkové délce 8,96 km.
3. V dubnu 2010 vedlejší účastník obdržel společné odvolání stěžovatelky a jejího manžela s tím, že jsou opomenutými účastníky řízení. Toto podání vedlejší účastník původně vyřídil písemností ze dne 12. 5. 2010 č. j. 890/500/10, 35764/ENV/10, která byla následně rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2014 č. j. 8 A 250/2010-85 z důvodu formálních pochybení zrušena.
4. V následném správním řízení vedlejší účastník vydal rozhodnutí ze dne 7. 10. 2014 č. j. 1737/500/14, 50158/ENV/14, kterým zamítl podle §92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, odvolání stěžovatelky a jejího manžela proti výše rubrikovanému rozhodnutí Správy CHKO (sub 2). Vedlejší účastník konstatoval, že se jedná o nepřípustné odvolání, neboť manželé Klimánkovi nebyli účastníky předmětného správního řízení o povolení výjimky k zásahu do biotopu zvláště chráněných živočichů a rostlin. Manželům totiž nesvědčil žádný titul pro jejich účastenství podle §14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů, jelikož nebyli navrhovateli, a protože žádné skutečnosti nenasvědčují tomu, že jejich právem chráněných zájmů se rozhodnutí mohlo přímo dotýkat, přičemž postavení účastníků jim nepřiznává ani zvláštní právní předpis.
5. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu, o které rozhodl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 13. 12. 2018 č. j. 6 A 240/2014-27 tak, že žaloba se zamítá (výrok I) a že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).
6. Ke kasační stížnosti stěžovatelky rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 5. 2019 č. j. 6 As 375/2018-31 tak, že se kasační stížnost zamítá (výrok I) a dále rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti (výroky II a III). Nejvyšší správní soud zejména shledal, že závěr městského soudu, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení vedeného před Správou CHKO ve věci výjimky stran zásahu do biotopu vybraných zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, je správný. Za určující má totiž to, co bylo předmětem prvostupňového rozhodnutí Správy CHKO ze dne 11. 11. 2004. Předmětným rozhodnutím byla vydána výjimka ze zákazu zasahovat do biotopu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Tímto rozhodnutím tedy zjevně nebylo vydáno územní rozhodnutí nebo stavební povolení ke stavební činnosti na pozemcích stěžovatelky. Nejvyšší správní soud nemá za to, že by stěžovatelka pouze a jen na základě skutečnosti, že musí být účastníkem stavebního řízení ve vztahu ke stavební činnosti na jejích pozemcích, musela být účastna jiných, byť z logiky věci souvisejících řízení. Ve vztahu ke zvláště chráněným živočichům nebylo rozhodováno přímo o právech stěžovatelky, neboť chránění živočichové již z povahy věci nejsou v jejím vlastnictví. Samotná potencialita výskytu těchto živočichů na pozemcích stěžovatelky přímou dotčenost práv nebo povinností stěžovatelky taktéž nedokládá. V opačném případě by účastníkem řízení o udělení výjimky měli být všichni vlastníci všech pozemků, na kterých by se mohli živočichové, ve vztahu k nimž se žádá výjimka, s ohledem na své chování vyskytovat, přičemž takový závěr považuje Nejvyšší správní soud za neudržitelný. Nejvyšší správní soud přitom musí při svém rozhodování stran posouzení účastenství stěžovatelky v předmětném řízení o výjimce připomenout, že stěžovatelka především poukazuje na to, že stavební činností, kvůli níž stavebník žádal o vydání předmětného povolení pro zásah do biotopu vybraných zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, bude zasaženo do jejich vlastnických práv. Stěžovatelce tedy zjevně fakticky nejde o přímou ochranu životního prostředí a ochranu zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, ve vztahu k čemuž ani zákon o ochraně přírody a krajiny stěžovatelce s ohledem na okolnosti případu žádná práva či povinnosti neukládá, nýbrž se pouze domáhá ochrany svého vlastnického práva k dotčené nemovitosti. Řízení o udělení výjimky pro zásah do biotopu vybraných zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin však k ochraně individuálních zájmů (vlastnického práva stěžovatelky) zjevně neslouží, jeho smyslem je naopak posouzení veřejného zájmu na ochraně zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, jakým způsobem by orgán ochrany přírody a krajiny v předmětném řízení zasáhl či ochránil individuální zájmy stěžovatelky, když možné zásahy, vůči nimž stěžovatelka brojí, mají prapůvod ve stavební činnosti třetí osoby, která je však povolována v jiném typu veřejnoprávního řízení a navíc podle jiného (stavebního) zákona. Rovněž otázka případného vyvlastnění vznesená stěžovatelkou je řešena ve zcela jiném typu řízení a před jinými správními orgány.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka nesouhlasí s výkladem vedlejšího účastníka, který byl správními soudy shledán správným a zákonným, tedy, že vlastník pozemku nemá postavení účastníka řízení v řízení podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť se toto řízení (údajně) nijak nedotýká jeho práv, a to přesto, že na základě a za podmínek výjimky bude zasahováno do pozemku v jeho vlastnictví. Vlastník pozemku má prý (v tomto případě) svoje práva hájit pouze soukromoprávně anebo v navazujícím řízení (bude-li nějaké). Konkrétně v projednávané věci se žádné další navazující řízení (podle stavebního zákona) nevedlo. S tímto výkladem podle mínění stěžovatelky nelze souhlasit. Žadatel o výjimku, který o ni žádal z titulu, že má na stěžovatelčiných pozemcích umístěno elektrické vedení, totiž nemá nijaký (jiný) vztah k stěžovatelčiným pozemkům a nelze jej tedy brát jako toho, kdo v tomto řízení uplatňuje a chrání práva vlastníka pozemku. Odkazování ochrany vlastnického práva na soukromoprávní jednání je podle stěžovatelky též zjevně scestné. Analogicky by bylo možno vyloučit účast dotčených vlastníků, tj. jiných osob krom žadatele ve všech správních řízeních, a tvrdit, že mají svá práva hájit soukromoprávní cestou. Praxe naštěstí taková není, a proto je pro stěžovatelku překvapivé, že bez jakéhokoli rozumného důvodu by tato praxe měla být v řízeních o výjimkách podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatelka dále tvrdí, že rozhodující senát Nejvyššího správního soudu postupoval v rozporu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019 č. j. 2 As 187/2017-264, přičemž stěžovatelka v souladu se závěry vyřčenými rozšířeným senátem uvádí, že veřejný zájem na ochraně příznivého životního prostředí, na ochraně přírody a krajiny je v dané kauze též jejím "soukromým" zájmem, neboť se zcela evidentně protíná s její právní sférou, když napadenými rozhodnutími byla povolena výjimka k zasahování do zvláště chráněných druhů mj. na pozemcích v jejím vlastnictví. Je zřejmé, že předmětnou výjimkou jsou dotčena stěžovatelčina práva. Podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z toho vyplývá i možnost stěžovatelky domáhat se ochrany u příslušného správního soudu. Pro stěžovatelku je tedy překvapivé, že v její kauze Nejvyšší správní soud naopak dovodil, že stěžovatelce "do výjimky nic není", a to přesto, že se jedná o výjimku k provádění zásahů do jejích pozemků, a aproboval vyloučení stěžovatelky z možnosti účasti ve správním řízení a ze soudní ochrany. Výklad správních orgánů (a správních soudů), že vlastník pozemku není účastníkem řízení o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, i když se v tomto řízení jedná o jeho právech a ukládají se mu povinnosti (tj. bezdůvodné a nevysvětlené odmítání aplikace obecného ustanovení správního řádu vymezujícího účastníky řízení), nejenže znemožňuje vlastníku takového pozemku uplatnit v tomto řízení svoje námitky, ale jeho důsledkem je i nemožnost podání žaloby proti rozhodnutí o výjimce. V důsledku toho všichni, kteří vlastní pozemky, kde se má zásah uskutečnit, a mají subjektivní právní vztah k dotčenému pozemku, ale nejsou přímo žadateli o výjimku, zcela a bezvýhradně ztrácejí jakoukoli procesně právní možnost ovlivnit rozhodování orgánu ochrany přírody ve věci udělení této výjimky. Stěžovatelka je přesvědčena, že správní orgány a správní soudy svým výkladem nemohou uvedenou skupinu de facto dotčených osob z řízení o výjimce paušálně a zcela vyloučit a jejich účastenství v něm v žádné formě a v žádném rozsahu nepřipustit.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady posouzení ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
10. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či jemu předcházejícím správním řízení), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním řízení, a následně soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
12. Nejvyšší správní soud ze svého postavení má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru městského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, jestli jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí a jestli obecné soudy nevybočily z mezí řádně vedeného soudního procesu. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
13. Ústavní soud nepřisvědčil názoru stěžovatelky, že Nejvyšší správní soud ústavně konformně nevyložil tvrzenou možnost vlastníka pozemku být účastníkem řízení v řízení podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy v řízení o udělení výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Naopak po přezkumu napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu Ústavní soud konstatuje, že na výkladu Nejvyššího správního soudu (jak je shrnut v bodě 6 tohoto usnesení) neshledal žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jeho úvahy neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními, jde o rozhodnutí řádně odůvodněné, jasné, rozumné a logické [viz nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], které je nadto argumentačně podloženo relevantní judikaturou.
14. Je třeba přisvědčit názoru Nejvyššího správního soudu, že ve vztahu ke zvláště chráněným živočichům nebylo rozhodováno přímo o právech stěžovatelky, neboť chránění živočichové již z podstaty věci nejsou v jejím vlastnictví, přičemž o případném zásahu do vlastnického práva stěžovatelky lze hovořit až v (případném) následném územním či stavebním řízení, kterého by stěžovatelka mohla již být účastníkem. Z hlediska časové posloupnosti a vztahu k procesům podle stavebního zákona se judikatura správních soudů již ustálila na tom, že pravomocné rozhodnutí o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny (a též podle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny) je třeba mít již před územním rozhodnutím (je-li toto třeba), jelikož rozhodnutí o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny je podkladovým rozhodnutím (řetězícím se správním aktem) pro konečné územní rozhodnutí. Z uvedeného je tedy patrné, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu (k tomu srov. zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010 č. j. 6 As 42/2008-509) musí být rozhodnutí o povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny vydáno již před rozhodnutím o umístění stavby (samozřejmě se zohledněním novely č. 225/2017 Sb. a §56 odst. 6 a odst. 7 zákona o ochraně přírody a krajiny). V územním rozhodnutí se totiž s konečnou platností stanoví mj. stavební pozemek, na němž má být stavba umístěna, jakož i podmínky pro umístění stavby na něm, tedy i požadavky na ochranu životního prostředí. Má-li být stavba umístěna v místě s výskytem zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, musí povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny předcházet umístění stavby. Právě až v územním (případně stavebním) řízení mohou být dotčena, a tedy i chráněna vlastnická práva vlastníků dotčených pozemků - tedy i stěžovatelky v tomto řízení (v podrobnostech srov. Židek, D. Ochrana životního prostředí v procesech veřejného stavebního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR 2019, str. 110 a násl.). Je též třeba přisvědčit názoru Nejvyššího správního soudu, že v případě, kdy stavebník již nepotřebuje žádné jiné veřejnoprávní povolení (tedy typicky územní rozhodnutí či stavební povolení), tak to ještě neznamená, že na něj nedopadají obecné soukromoprávní povinnosti podle občanského zákoníku. V takovém případě potom má stěžovatelka zajištěn přístup k civilnímu soudu s příslušnou žalobou, v níž může namítat překročení oprávnění vyplývajících ze soukromoprávních ujednání, resp. soukromoprávní imise či závazky z deliktů. Názor Nejvyššího správního soudu, že nelze v řízení o povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny řešit de facto soukromoprávní spor mezi stěžovatelkou a stavebníkem, a to tím způsobem, že by stěžovatelka byla účastníkem předmětného řízení o udělení výjimky, byl proto shledán ústavně konformním.
15. K námitce, že rozhodující senát Nejvyššího správního soudu se v předmětné věci odchýlil od právního názoru vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019 č. j. 2 As 187/2017-264, třeba uvést, že stěžovatelka přehlíží, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se v odkazované věci zabýval otázkou aktivní žalobní legitimace obce jakožto veřejnoprávní korporace, která je nositelkou práva na samosprávu, a to navíc v řízení týkajícím se návrhu na zrušení územního plánu obce vydaného jako opatření obecné povahy podle stavebního zákona. V projednávané věci však stěžovatelka jednak nebyla v postavení obce, za druhé se jednalo o řízení o udělení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle zákona o ochraně přírody a krajiny a za třetí napadeným aktem nebylo opatření obecné povahy, ale správní rozhodnutí jakožto individuální správní akt. Již jen z těchto důvodů odkazované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je pro danou věc irelevantní, jelikož se týká skutkově i právně zcela odlišné věci.
16. Ústavní soud je po přezkumu napadených rozsudků městského soudu a Nejvyššího správního soudu přesvědčen, že se jedná o rozhodnutí ústavně konformní a srozumitelná, a úvahy správních soudů neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními, přičemž správní soudy přezkoumatelně zdůvodnily své závěry. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud (i předtím městský soud) v meritu předmětné věci rozhodovaly v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny, jejich rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná, ale tato rozhodnutí jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
17. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. února 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu