ECLI:CZ:US:2020:4.US.4097.19.1
sp. zn. IV. ÚS 4097/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů Josefa Kratochvíla a Naděždy Kratochvílové, zastoupených JUDr. Karlem Vítkem, advokátem se sídlem v Olomouci, Dobrovského 1157/25, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 436/2017-53 ze dne 30. října 2019 a usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci č. j. 65 A 41/2017-55 ze dne 24. října 2017, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, jako účastníků řízení, a Magistrátu města Olomouce, se sídlem v Olomouci, Horní náměstí 583, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Na základě žádosti Statutárního města Olomouce vydal vedlejší účastník dne 21. 7. 2016 územní souhlas č. 354/2016, č. j. SMOL/160749/49/2016/OS/US/Fil, sp. zn. S-SMOL/144232/2016/OS, k umístění stavby "Dětské hřiště - herní prvky", pro záměr úpravy části oplocené zahrady obklopující objekt knihovny za účelem vybudování hřiště s herními prvky pro starší děti a mládež ve městě Olomouci.
2. Stěžovatelé (spoluvlastníci pozemku sousedícího s pozemkem, na němž bylo uvedené hřiště vybudováno) s umístěním hřiště nesouhlasili z důvodu obtěžování nadměrným hlukem z hlasového projevu dětí a nahlížením na jejich nemovitost z vysokých herních prvků. Stěžovatelé se proto u Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci (dále jen "krajský soud") domáhali určení, že vydáním územního souhlasu vedlejší účastník nezákonně zasáhl do jejich práv; zároveň požadovali, aby soud vedlejšímu účastníkovi zakázal pokračovat v porušování jejich práv tím, že bude ve svém úředním postupu vycházet z předmětného územního souhlasu, a aby vedlejšímu účastníkovi přikázal obnovení stavu před zásahem tak, že mu uloží povinnost bezodkladně spis předložit nadřízenému správnímu orgánu s podnětem k provedení přezkumného řízení.
3. V průběhu řízení krajský soud zjistil, že vedlejší účastník usnesením ze dne 27. 7. 2017 předmětný územní souhlas zrušil s účinky ke dni jeho vydání. V odůvodnění tohoto usnesení vedlejší účastník uvedl, že herní prvky, které byly územním souhlasem umístěny, nejsou "výrobkem plnícím funkci stavby" ve smyslu stavebního zákona, a tudíž nepodléhají posuzování v režimu tohoto zákona. Stěžovatelé však s uvedeným odůvodněním nesouhlasili, neboť podle jejich názoru vybudování hřiště představuje změnu ve využití území, která vyžadovala územní rozhodnutí či územní souhlas. Petit tzv. zásahové žaloby v návaznosti na usnesení změnili, a dále požadovali určení, že napadený územní souhlas byl nezákonný.
4. Krajský soud žalobu napadeným usnesením podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního odmítl, neboť zrušení správního aktu, který by měl být soudem přezkoumán, představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení. Částečně se vymezil proti usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 86/2010-76 ze dne 18. 9. 2012 ve věci Kopřivnická vzorkovna, podle kterého územní souhlas, vydaný podle stavebního zákona, není rozhodnutím ve smyslu §65 soudního řádu správního a je nutno se proti němu bránit tzv. zásahovou žalobou podle §82 soudního řádu správního. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle věty první §60 odst. 3 soudního řádu správního, podle které žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
5. Proti usnesení krajského soudu podali stěžovatelé kasační stížnosti. První senát Nejvyššího správního soudu (dále jen "první senát") v rámci řízení o ní postoupil věc k projednání rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen "rozšířený senát"), který o ní rozhodl usnesením č. j. 1 As 436/2017-43 ze dne 17. 9. 2019. V předmětném usnesení rozšířený senát dospěl k závěru, že souhlasy vydávané stavebním úřadem podle stavebního zákona jsou soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 soudního řádu správního. V návaznosti na uvedený právní názor rozšířeného senátu dospěl první senát k závěru, že krajský soud postupoval správně, odmítl-li žalobu stěžovatelů proto, že odpadl předmět řízení a nastal tak neodstranitelný nedostatek podmínky řízení, pro který nebylo žalobu možno projednat (viz bod 17 napadeného rozsudku). Podle prvního senátu krajský soud neodepřel stěžovatelům jejich právo na přístup k soudu - i přes to, že je nepoučil o tom, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení a neumožnil jim přizpůsobit svoji argumentaci požadavkům pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (namísto tzv. zásahové žaloby). Případná změna žalobní argumentace by totiž nemohla vést k meritornímu projednání žaloby, neboť napadené rozhodnutí (územní souhlas) bylo v přezkumném řízení zrušeno a odpadl předmět řízení o žalobě (viz bod 20 napadeného rozsudku). První senát NSS z výše uvedených důvodů kasační stížnost stěžovatelů zamítl.
6. Ústavní stížností stěžovatelé brojí proti v záhlaví uvedeným rozhodnutím a navrhují jejich zrušení, neboť jimi bylo porušeno jejich základní právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelé namítají, že jelikož nebyli krajským soudem řádně poučeni o plánovaném odlišném posouzení povahy územního souhlasu, neměli žádnou možnost na vzniklou situaci vhodně reagovat. Stěžovatelé byli podle jejich názoru zbaveni možnosti řádně disponovat žalobou, a to tak, že by se nedomáhali deklaratorního výroku (jak je to možné u tzv. zásahové žaloby) a vzali by žalobu zpět. V důsledku postupu krajského soudu stěžovatelé nemohli splnit jedinou podmínku pro přiznání nákladů řízení podle §60 odst. 3 soudního řádu správního - vzít žalobu zpět - čímž byla zasažena jejich majetková sféra.
7. Ústavní stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými a stěžovatelé jsou řádně zastoupeni advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"); rovněž není nepřípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona. Ústavní stížnost je však zjevně neopodstatněná.
8. Z práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny plyne mimo jiné i zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí. O překvapivé rozhodnutí jde mimo jiné tehdy, nedostanou-li účastníci řízení příležitost vyjádřit se k odlišnému hodnocení důkazů [srov. nález sp. zn. III. ÚS 1980/13 ze dne 9. 1. 2014 (N 1/72 SbNU 23)] nebo k odlišnému právnímu hodnocení [srov. nález sp. zn. I. ÚS 777/07 ze dne 31. 7. 2008 (N 134/50 SbNU 181)]. Bylo by v rozporu s ústavně právními požadavky, pokud by účastníci řízení neměli možnost účinně argumentovat ve vztahu ke všem otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat [srov. nález sp. zn. I. ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016 (N 64/81 SbNU 99)].
9. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019 Ústavní soud dospěl k závaznému právnímu názoru, že před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu je povinností soudu poučit účastníka řízení, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat; opačný postup by představoval tzv. překvapivé rozhodnutí. Odmítne-li tedy správní soud žalobu z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro účastníka řízení žádným způsobem předvídatelná, dopustí se porušení práva účastníka na přístup k soudu.
10. V nyní projednávaném případě stěžovatelé tvrdí, že rozhodnutí krajského soudu pro ně bylo překvapivé, v důsledku čehož neměli možnost vzít svoji žalobu zpět, a tak splnit podmínky pro přiznání náhrady nákladů řízení - s takovou argumentací však nelze souhlasit. Obecná povinnost správních soudů vyzývat žalobce k úpravě žaloby není absolutní. V případech, ve kterých nejsou splněny procesní podmínky pro meritorní projednání "správného" žalobního typu, není výzva namístě (srov. bod 35 výše citovaného usnesení rozšířeného senátu ve věci stěžovatelů, které rovněž odkazuje na rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017 ve věci EUROVIA). Účelem předmětné výzvy totiž je poskytnout žalobci možnost účinně přednést argumenty ke klíčovým otázkám, které vedou soud k rozhodnutí ve věci (srov. bod 67 nálezu sp. zn. II. ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019). Nevyzve-li správní soud žalobce s tím, že odmítnutí "nesprávné" žaloby nemůže způsobit žalobci újmu s ohledem na nemožnost meritorního projednání žaloby "správné", musí svůj postup srozumitelně a řádně odůvodnit.
11. V napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud správně dospěl k závěru, že ani v případě, že by krajský soud umožnil stěžovatelům dopředu reagovat na jeho odlišné právní posouzení povahy územního souhlasu, případná změna argumentace by nemohla vést k meritornímu projednání žaloby, neboť napadený územní souhlas byl zrušen a odpadl předmět řízení; důvod pro odmítnutí "správně" posouzeného typu žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního dán byl. Nejvyšší správní soud srozumitelně vysvětlil, proč stěžovatelé daným postupem neutrpěli újmu.
12. Tvrzení stěžovatelů, že správní soudy neoprávněně zasáhly do jejich majetkové sféry, jelikož v důsledku překvapivého rozhodnutí krajského soudu neměli stěžovatelé možnost vzít žalobu zpět, aby splnili podmínky dané ve větě druhé §60 odst. 3 soudního řádu správního, není opodstatněné. Podle tohoto ustanovení má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení v případě, že navrhovatel vzal podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele.
13. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu uvedl, že případná reakce stěžovatelů na poučení soudu zpětvzetím žaloby "tak pro ně teoreticky mohla být procesně výhodná toliko v tom, že by jim soud mohl přiznat náhradu nákladů řízení" (viz bod 22 napadeného rozsudku). S tímto posouzením však nelze zcela souhlasit.
14. Důvodem pro zpětvzetí návrhu skutečně musí být jednání odpůrce (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 58/2008 - 54 ze dne 02. 07. 2008). Jinými slovy, mezi jednáním odpůrce a zpětvzetím návrhu na zahájení řízení musí být příčinná souvislost, přičemž je nutné hodnotit nejen, zda v důsledku chování odpůrce po podání návrhu na zahájení řízení nastal stav, který navrhovatel podáním návrhu sledoval, ale i to, zda návrh byl v okamžiku zahájení řízení důvodný (viz Kühn, Z., Kocourek, T. a kol.: Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 490). Není tedy postačující, že odpůrce učinil úkon, v jehož důsledku byl nastolen stav požadovaný návrhem na zahájení řízení, neopodstatňoval-li samotný návrh vznik takového stavu [srov. nález sp. zn. III. ÚS 3592/16 ze dne 17. 1. 2017 (N 14/84 SbNU 167)]. Zjistí-li tedy soud, že žalobce vzal své podání zpět bez ohledu na chování žalovaného nebo že chování žalovaného nemělo objektivně žádnou souvislost s podáním žaloby, nemůže náhradu nákladů přiznat, byť by žalobce tvrdil opak nebo byl o opaku subjektivně přesvědčen (viz bod 19 rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 424/2018 - 21 ze dne 8. 11. 2018).
15. Stěžovatelé ve své ústavní stížnosti sami uvádí, že s odůvodněním usnesení, kterým byl předmětný územní souhlas dne 27. 7. 2017 zrušen, nesouhlasili, a proto setrvali na své (zásahové) žalobě. Vedlejší účastník předmětný územní souhlas zrušil s tím, že herní prvky, které byly územním souhlasem umístěny, nejsou "výrobkem plnícím funkci stavby" ve smyslu stavebního zákona, a tudíž nepodléhají posuzování v režimu tohoto zákona. Stěžovatelé naopak tvrdili, že vybudování hřiště představuje změnu ve využití území, která vyžadovala územní rozhodnutí či územní souhlas. S ohledem na výše uvedené lze dospět k závěru, že chování vedlejšího účastníka objektivní souvislost s podáním žaloby stěžovatelů nemá a že důvody návrhu stěžovatelů se zjevně neshodují s důvody pro zrušení předmětného územního souhlasu.
16. Lze tedy uzavřít, že poučení krajského soudu ohledně jeho odlišného právního názoru by v projednávané věci nebylo účinné a efektivní, neboť stěžovatelé by náhradu nákladů řízení podle věty druhé §60 odst. 3 soudního řádu správního nezískali ani v případě, že by žalobu vzali zpět. Rozhodnutí krajského soudu proto nebylo překvapivé a postup podle věty první ustanovení §60 odst. 3 soudního řádu správního, podle které žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta, nepředstavuje zásadní zásah do majetkových práv stěžovatelů či extrémní vykročení z pravidel upravujících náhradu nákladů řízení před správními soudy [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 1862/13 ze dne 10. 6. 2014 (N 118/73 SbNU 821)].
17. Jelikož napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ani usnesením krajského soudu nebyla porušena ústavně zaručená práva stěžovatelů, odmítl Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu