ECLI:CZ:US:2021:4.US.3475.20.1
sp. zn. IV. ÚS 3475/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa o ústavní stížnosti obchodní společnosti Letiště Ostrava, a. s., sídlem Mošnov 401, zastoupené Mgr. Radimem Struminským, advokátem, sídlem Elišky Krásnohorské 1305/18, Havířov, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. července 2020 č. j. 22 Af 38/2018-72 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. dubna 2020 č. j. 4 Afs 421/2019-34, za účasti Krajského soudu v Ostravě a Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, a Ministerstva financí, sídlem Letenská 525/15, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi správní soudy porušily čl. 90 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a její ústavně zaručená práva podle čl. 11 odst. 1 a 36 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že stěžovatelka provozuje Mezinárodní letiště Leoše Janáčka Ostrava a v roce 2011 uzavřela s Regionální radou soudržnosti Moravskoslezsko (dále jen "Regionální rada") smlouvu o poskytnutí dotace na pořízení nové techniky a technologie pro zajištění provozu a bezpečnosti na uvedeném letišti (projekt "Stroje a zařízení II"). Vedlejší účastník dne 21. 10. 2014 vydal zprávu o auditu, podle které stěžovatelka při realizaci uvedeného záměru porušila §6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), neboť jako jeden z kvalifikačních předpokladů pro uchazeče o splnění záměru stanovila kvalifikační předpoklad na "dodávku obdobného charakteru pro letiště s počtem odbavených cestujících v počtu minimálně 300 000 ročně". Regionální rada proto stěžovatelku dne 13. 1. 2015 vyzvala k vrácení části poskytnuté dotace. Protože na ní stěžovatelka nereagovala, Regionální rada jí rozhodnutím ze dne 9. 6. 2015 uložila povinnost k odvodu neoprávněně zadržených peněžních prostředků za porušení rozpočtové kázně podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, ve výši 5 133 275 Kč. K odvolání stěžovatelky Ministerstvo financí uvedené rozhodnutí ve věci potvrdilo rozhodnutím ze dne 4. 9. 2018, přičemž výši odvodu snížilo na 4 430 203 Kč.
3. Stěžovatelka proti posledně uvedenému rozhodnutí brojila žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud"), jenž je rozsudkem ze dne 21. 8. 2019 č. j. 22 Af 38/2018-43 zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu byly správní orgány oprávněny posoudit soulad jednání stěžovatelky se zákonem o veřejných zakázkách nezávisle na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "ÚOHS"), avšak krajský soud vyloučil, že skutečně došlo k jeho porušení. Požadavek stěžovatelky na zkušenost uchazečů spočívající ve splnění obdobného plnění podle uvedeného počtu cestujících souvisí s předmětem zakázky a je objektivní.
4. Vedlejší účastník podal proti uvedenému rozsudku kasační stížnost. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatelka jednala v rozporu s §6 zákona o veřejných zakázkách. Zprvu uvedl, že kvalifikační předpoklad ve formě tzv. referenční zakázky je dovolený, není-li současně nepřiměřený předmětu plnění (veřejné zakázky). Podle Nejvyššího správního soudu požadavek stěžovatelky přiměřený nebyl, neboť i letiště s podstatně nižším počtem cestujících než 300 000 (nákladní či vojenská letiště) mají stejné technické požadavky jako stěžovatelka v posuzovaném záměru. Tvrdila-li stěžovatelka, že účelem stanovení posuzovaného kvalifikačního předpokladu bylo zajištění toho, aby uchazeči byli schopní obsloužit velká dopravní letadla, Nejvyšší správní soud uvedl, že taková letadla přistávají i na letištích s podstatně nižším počtem cestujících. Nejvyšší správní soud dodal, že bylo-li by možné i přijmout závěr, že počet cestujících je objektivním kritériem pro určení tzv. referenční zakázky, počet 300 000 je nepřiměřený, neboť letiště provozované stěžovatelkou uvedený počet cestujících překročilo za posledních 8 let jen dvakrát a poptávaná zařízení se neliší u letišť s počtem např. 50 000 odbavených cestujících. Stěžovatelka se měla zaměřit na technické parametry poptávaných zařízení, nikoli na potenciálně diskriminační kritérium počtu cestujících - za daných podmínek se mohli o splnění záměru ucházet pouze dodavatelé letišť v Brně a v Praze. I dosavadní dodavatelé stěžovatelky byli posuzovanými kvalifikačními předpoklady vyloučeni.
5. Krajský soud v navazujícím řízení žalobu stěžovatelky zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Ve shodě s napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu uzavřel, že stěžovatelkou stanovený kvalifikační předpoklad porušuje zákaz diskriminace, neboť nepřípustně zužuje okruh potenciálních uchazečů. Krajský soud v napadeném rozsudku poučil účastníky řízení, že kasační stížnost je proti němu přípustná pouze tehdy, je-li namítáno nesprávné řešení otázky, která dosud nebyla Nejvyšším správním soudem řešena, či že se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka tvrdí, že výklad §6 zákona o veřejných zakázkách provedený správními soudy má neústavní důsledky, neboť znemožňuje zadavatelům stanovit technické kvalifikační předpoklady, které zajistí, aby byli potenciální dodavatelé schopni splnit předmět poptávaného plnění. Přístup správních soudů stěžovatelka označuje za formalistický.
7. Stěžovatelka tvrdí, že Nejvyšší správní soud nesprávně použil závěry rozsudků ze dne 5. 6. 2008 č. j. 1 Afs 20/2008-152 a ze dne 28. 8. 2018 č. j. 9 As 195/2017-47. Odkazované rozsudky jsou na nyní posuzovanou věc nepřiléhavé. Stěžovatelka dále upozorňuje, že proti jejím postupům při poptávání daných dodávek nikdo nepodal námitky a ani ÚOHS neshledal porušení zákona o veřejných zakázkách. Regionální rada v rozhodnutí o stanovení povinnosti odvodu uvedla, že postup stěžovatelky považuje za zákonný, přesto rozhodla v rozporu se "svým" právním názorem.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu.
9. Stěžovatelka v nyní posuzované věci brojí mimo jiné proti rozsudku, kterým krajský soud (jako soud správní) rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnut zrušil Nejvyšší správní soud. Námitky stěžovatelky obsažené v ústavní stížnosti míří proti posouzení žalobních námitek předurčeným závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka proti napadenému rozsudku krajského soudu nepodala kasační stížnost.
10. Opakovaná kasační stížnost by byla objektivně nepřípustná podle §104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Kasační stížnost s obdobnými námitkami, které stěžovatelka uplatnila v ústavní stížnosti, proto nepředstavuje procesní prostředek k ochraně práva podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (srov. bod 27 nálezu ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. III. ÚS 926/19; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Ústavní stížnost je proto přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva, resp. žádný další k dispozici neměla (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Podle čl. 83 Ústavy je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení správním (či správním řízení nebo při procesním postupu jemu předcházejícímu), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za řádně vedené. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
12. V prvé řadě je nutno uvést, že správní soudy se s většinou námitek stěžovatelky v dostatečné míře vypořádaly. Ústavní stížnost je totiž převážně založena na opakování těch argumentů, které stěžovatelka vznesla již před správními soudy.
13. Zaprvé, není pravdou, že shora uvedené dva rozsudky Nejvyššího správního soudu nejsou na nyní posuzovanou věc přiléhavé. V prvé řadě je nutné zdůraznit, v jakém kontextu se Nejvyšší správní soud uvedených rozsudků dovolává. Nejvyšší správní soud zmiňuje v napadeném rozsudku rozsudek č. j. 1 Afs 20/2008-152 v souvislosti s formulací obecných východisek posuzování přiměřenosti kvalifikačních předpokladů jako skryté formy nepřímé diskriminace v zadávacích řízeních (bod 27 a 37). Obdobně Nejvyšší správní soud poukazuje na rozsudek č. j. 9 As 195/2017-47 (bod 29 napadeného rozsudku).
14. Není proto důvod považovat za nepřiléhavá taková rozhodnutí, která Nejvyšší správní soud cituje pro demonstraci obecných východisek ustálené judikatury, která se týká nyní posuzované věci. Sama stěžovatelka ostatně nepředkládá žádná tvrzení, proč se nemohou v nyní posuzované věci uplatnit obecně formulovaná a přijatá východiska. Rovněž nutno podotknout, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu není založen toliko na citaci uvedených rozhodnutí, nýbrž obsahuje rovněž samostatnou, srozumitelnou a logickou úvahu o protiprávnosti jednání stěžovatelky. Odkazy na judikaturu Nejvyššího správního soudu proto lze považovat za korektní a odůvodnění napadeného rozhodnutí za řádné.
15. Zadruhé, k tvrzeným "závazným" závěrům ÚOHS k věci je třeba uvést následující. V prvé řadě, samotná skutečnost, že nikdo nepodal námitky proti postupům stěžovatelky, nutně nevede k závěru, že jsou takové postupy v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Podání námitek je pouze jeden ze způsobů, kterým se lze bránit proti nesprávnému postupu zadavatele. Jejich podání je v dispozici osoby, která k němu je oprávněna. Z pouhé její aktivity či pasivity proto nelze dovozovat závěr o zákonnosti daného jednání.
16. Obdobně, je zavádějící, uvádí-li stěžovatelka, že porušení zákona ÚOHS neshledal. Stěžovatelka ani nespecifikuje, jaká konkrétní rozhodnutí má na mysli. Z bodu 6 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu se podává, že stěžovatelka v této souvislosti v řízení před správními soudy tvrdila, že ÚOHS "správní řízení buď nezahájil, anebo je zastavil". Z veřejně dostupných zdrojů se přitom podává, že ÚOHS vedl o dotčeném projektu (sub 1) tři správní řízení, ukončená rozhodnutím ze dne 4. 10. 2010 č. j. ÚOHS-S287/2010/VZ-13276/2010/530/JNe, resp. ze dne 21. 12. 2011 č. j. ÚOHS-S467/2011/VZ-18960/2011/510/MGr a ze dne 1 4. 2015 č. j. ÚOHS-S138,139,140/2015/VZ-8353/2015/523/LSt. Avšak v žádném z uvedených rozhodnutí se ÚOHS stanovením posuzovaných technických kvalifikačních předpokladů věcně nezabýval. Rozhodná je však úvaha předestřená krajským soudem v bodu 14 napadeného rozsudku (a rovněž již v bodech 12 a 13 původního zrušeného rozsudku ze dne 21. 8. 2019), že vedlejší účastník byl oprávněn pro účely rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně posoudit zákonnost jednání stěžovatelky nezávisle na ÚOHS. Na toto stěžovatelka v ústavní stížnosti náležitě nereaguje, sám Ústavní soud nemá důvod takový závěr považovat za excesivní, zvláště je-li srozumitelně a logicky odůvodněn a podepřen relevantní judikaturou.
17. Zatřetí, není pravdou, že výklad zastávaný správními soudy znemožňuje zadavatelům stanovit technické kvalifikační předpoklady. Správní soudy výslovně uvedly, že takové podmínky kvalifikace, jaké stanovila stěžovatelka v nyní posuzované věci, nemají spojitost s předmětem zakázky. Jinými slovy, splnění tzv. referenční zakázky, jejíž prokázání stěžovatelka požadovala, nemělo vliv na to, zda jsou potenciální dodavatelé objektivně schopni poptávané plnění splnit. Výklad zastávaný správními soudy proto vede toliko k tomu, že zakazuje zadavatelům stanovit technické kvalifikační předpoklady, které jsou diskriminační, což Ústavní soud za neústavní nepovažuje.
18. Správním soudům nelze ani úspěšně vytýkat přehnaný formalismus. Naopak, při zvažování jednání stěžovatelky se soustředily na skutečné jeho důsledky a posouzení jejich možného dopadu na potenciální dodavatele, jímž mohla být předem vyloučena možnost ucházet se o veřejnou zakázku, přesto že ji objektivně byli schopní splnit. Ani tuto úvahu Ústavní soud nepovažuje za nepřiměřenou.
19. Ústavní soud konstatuje, že řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a jako celek ho lze pokládat za řádně vedené. Rozhodnutí soudy vydaná byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna. Ústavní soud neshledal, že by napadenými rozhodnutími došlo k porušení hmotněprávních či procesně právních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelky.
20. Ústavní soud přezkoumal ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, a dospěl k závěru, že je zjevně neopodstatněná. Proto ji z výše uvedených důvodů mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu