ECLI:CZ:US:2022:3.US.1712.22.1
sp. zn. III. ÚS 1712/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Edvarda Petříka, zastoupeného JUDr. Radoslavem Dostálem, advokátem, sídlem Lazaretní 4298/11a, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 28. dubna 2022 č. j. 4 Ads 320/2019-78, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. června 2019 č. j. 29 Ad 4/2017-256, rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 9. února 2017 č. j. 4356/1.30/16-13 sp. zn. S9-2015-189 a rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 7. 4. 2016 č. j. 13322/9.30/15-47 sp. zn. S9-2015-189, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně, Státního úřadu inspekce práce a Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen "oblastní inspektorát") rozhodnutím ze dne 7. 4. 2016 shledal, že se stěžovatel coby podnikající fyzická osoba dopustil správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), tím, že umožnil výkon nelegální práce podle §5 písm. e) bod 1 a 2 téhož zákona, neboť dne 26. 6. 2014 na pracovišti areálu společnosti Vodňanská drůbež, a. s., na adrese Chrlická 522, Modřice, umožnil 16 cizincům vietnamské státní příslušnosti výkon práce mimo pracovněprávní vztahy a bez povolení k zaměstnání, čímž porušil §3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákoník práce"), a §89 zákona o zaměstnanosti. Za tento správní delikt uložil oblastní inspektorát stěžovateli podle §140 odst. 4 písm. f) téhož zákona pokutu ve výši 10 000 000 Kč. Proti rozhodnutí oblastního inspektorátu podal stěžovatel odvolání, které Státní úřad inspekce práce (dále jen "SÚIP") rozhodnutím ze dne 9. 2. 2017 zamítl a rozhodnutí oblastního inspektorátu potvrdil.
3. Proti rozhodnutí SÚIP podal stěžovatel žalobu, kterou Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") zamítl, neboť se ztotožnil se závěry správních orgánů. Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem správních soudů, že činností cizinců došlo k naplnění znaků závislé práce, neboť cizinci, stejně jako on, byli účastníky sdružení založeného smlouvou ze dne 2. 1. 2007 podle §829 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen "obč. zák.") a posléze společnosti podle §2716 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a nevykonávali tak práci pro stěžovatele, nebyli mu podřízeni a stěžovatel jim nedával pokyny, všichni vykonávali nezávislou práci a podnikatelskou činnost. Stěžovatel uvádí, že již v rámci řízení před správními orgány i soudy akcentoval skutečnost, že na věc je nutno nahlížet (zejména s ohledem na výši uložené sankce) nejen obecně jako na řízení sankční, nýbrž je na místě věc posuzovat také optikou trestního práva. Nejvyšší správní soud tuto námitku pouze formálně zohlednil, z materiálního hlediska ji však řádně nevyhodnotil. Stejně tak námitky stěžovatele proti postupu správních orgánů a způsobu, jak vypořádaly jeho návrhy na dokazování, jak soudy, tak správní orgány bagatelizovaly, a vycházely jen z podkladů, z nichž dovozovaly domnělý "standardizovaný stav". Stěžovatel poukazoval na rozdílný přístup správních orgánů v obdobných věcech, Nejvyšší správní soud tyto námitky přešel s konstatováním, že stěžovatel odlišnost od rozhodování v rámci ustálené rozhodovací praxe jakkoli nespecifikuje. Stěžovatel má dále za to, že nebyly řádně vyřízeny jeho námitky proti protokolu o výsledku kontroly, a zdůrazňuje vady doručování ve správním řízení a nesprávnou formu rozhodnutí obou správních orgánů, když listiny byly stěžovateli zasílány v podobě prosté kopie, špatně čitelné či dokonce nečitelné, ze spisu není navíc zřejmé, že byla provedena řádná konverze daných dokumentů. Stěžovatel také namítá, že nebyly vyhotoveny protokoly o výsleších svědků, které jsou ve věci klíčové, ani nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci a správní orgány nezjišťovaly naplnění znaků závislé práce z hlediska subjektivního náhledu zúčastněných osob. Ačkoli stěžovatel navrhoval výslech osob, které měly závislou práci vykonávat, správní orgány těmto důkazním návrhům nevyhověly, nebo se věnovaly výslechům svědků, které nelze považovat za relevantní. Stěžovatel především poukazuje na to, že nedošlo-li k tomu, že by jednotliví účastníci sdružení byli stíháni a pravomocně uznáni vinnými pro přestupek dle §139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, pak na stěžovatele nemohl být aplikován §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Stěžovatel zdůrazňuje, že oblastní inspektorát ani jednoho z cizinců, kterým měl stěžovatel výkon nelegální práce umožnit, neuznal vinným ze spáchání přestupku spočívajícího ve výkonu nelegální práce mimo pracovněprávní vztah podle §139 odst. 1 o zaměstnanosti ve spojení s §5 písm. e) téhož zákona, dokonce s nimi ani žádné řízení o přestupku nevedl. Stěžovatel poukazuje na závěry rozsudku krajského soudu ve věci sp. zn. 22 A 77/2013-50, a tvrdí, že v nyní posuzované věci krajský soud svévolně postupoval odlišným, tedy diskriminačním způsobem, který podrývá důvěru v právní stát, taktéž byl dán rozdílný přístup správního orgánu v obdobných věcech stěžovatele.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Ústavní soud napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další, dostupné stejně jako další citovaná rozhodnutí na http://nalus.usoud.cz].
7. Ústavní soud ve věci stěžovatele neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo.
8. Zásadní námitkou stěžovatele týkající se výkladu hmotného práva správními orgány a správními soudy, tedy že činností cizinců nedošlo k naplnění znaků závislé práce, se zabýval Ústavní soud ve věci stěžovatele (taktéž šlo o cizince vietnamské státní příslušnosti nelegálně bez povolení k zaměstnání pracující pro stěžovatele v areálu téže drůbežárenské společnosti, kteří podle stěžovatele vykonávali práci na základě §829 a násl. občanského zákoníku) v usnesení ze dne 19. 9. 2017 sp. zn. II. ÚS 1261/17, ve kterém k námitkám týkajícím se výkladu pojmu závislá práce, průběhu dokazování, argumentace na základě smlouvy o sdružení či výše uložené sankce uvedl, že nedosahují potřebné ústavněprávní relevance, a že se s nimi správní soudy obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádaly.
9. V nyní posuzované věci správní soudy dospěly k závěru, že činnost cizinců vykazovala (převážně) charakter závislé práce, přičemž tato byla vykonávána mimo pracovněprávní vztah. Cizinci vykonávali pro stěžovatele práci osobně, ve vztahu podřízenosti vůči stěžovateli, jeho jménem a na základě jeho pokynů, za použití pomůcek obstaraných stěžovatelem, nevykonávali žádnou specializovanou činnost, při které by mohli uplatnit rozhodovací volnost, či by u ní bylo reálně možné vysledovat konkrétní odpovědnost jednotlivce za vykonávanou práci. Stěžovatel přitom vystupoval za všechny cizince navenek, a to jak v soukromoprávní rovině, tak ve vztahu k orgánům inspekce práce, vůči cizincům byl v pozici faktického zaměstnavatele a výkon nelegální práce cizincům umožnil právě on. Správní soudy proto vyhodnotily činnost stěžovatele jako sofistikované simulování podnikatelského vztahu a zastírání skutečného vztahu zaměstnavatelsko-zaměstnaneckého (tedy pracovněprávního).
10. Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně konstatuje, že ústavní stížnost je ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zjevně neopodstatněná také v případě, kdy jí předestřené shodné tvrzení o porušení základního práva a svobody bylo již dříve Ústavním soudem posouzeno, a z něj vycházející (obdobná) ústavní stížnost jím byla shledána nedůvodnou nebo neopodstatněnou; jinak řečeno, je tomu tak tehdy, když stížností napadený zásah orgánu veřejné moci je konformní se závěry, jež Ústavní soud ve vztahu k němu již dříve vyslovil. Tak je tomu i v nyní posuzovaném případě, jehož rozhodné skutkové okolnosti jsou obdobné těm, které posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 2. 2017 č. j. 1 Ads 272/2016-53 (výkon neodborné rutinní práce vykonávané vietnamskými státními příslušníky v areálu společnosti Vodňanská drůbež, a. s. za obdobných podmínek na podkladě smlouvy o sdružení, resp. smlouvy o společnosti uzavřené se stěžovatelem), jehož závěry shledal Ústavní soud ve výše citovaném usnesení ze dne 19. 9. 2017 sp. zn. II. ÚS 1261/17 ústavně souladnými.
11. Ústavní soud neshledal důvod se od tohoto svého závěru v nyní posuzované věci odchýlit. Stěžovatel v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnil již před správními soudy, a která jimi byla dostatečným způsobem vypořádána, včetně zásadní námitky, že činností cizinců nedošlo k naplnění znaků závislé práce, neboť byli účastníky sdružení založeného smlouvou ze dne 2. 1. 2007 dle §829 obč. zák. Nejvyšší správní soud stěžovateli ústavně souladným způsobem vysvětlil, že skutečnost, že formálně byla uzavřena smlouva o společnosti, bez dalšího neznamená, že při existenci indicií svědčících o materiálně jiné skutkové situaci, než které tento formální stav odpovídá, nelze dospět k závěru, že účastníci této smlouvy nevykonávají závislou práci, neboť i přes formální existenci společnosti je třeba zabývat se faktickou povahou cizinci vykonávané práce a až na základě těchto zjištění učinit závěr o tom, zda je tato práce prací závislou.
12. Vytýkal-li stěžovatel správnímu orgánu (SÚIP) odlišný postup při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů (kontrola ve společnosti Vodňanská drůbež, a. s. v roce 2010, kdy byla činnost v rámci smlouvy o sdružení posouzena jako samostatně výdělečná činnost), Nejvyšší správní soud na základě protokolů o kontrole konstatoval, že kontrola v roce 2010 byla zaměřena na dodržování povinností vyplývajících z právních předpisů, z nichž vznikají zaměstnancům, příslušnému odborovému orgánu nebo radě zaměstnanců nebo zástupci pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích, včetně právních předpisů o odměňování zaměstnanců, náhradě mzdy nebo platu a náhradě výdajů zaměstnancům, s výjimkou právních předpisů o zaměstnanosti a právních předpisů o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatelů, a právních předpisů stanovících pracovní dobu a dobu odpočinku, zatímco kontrola v roce 2014 na dodržování pracovněprávních předpisů podle §126 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, se zaměřením zejména na informační a evidenční povinnosti při zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí, umožnění výkonu nelegální práce a výkon nelegální práce, zákaz diskriminace a zajištění rovného zacházení podle zákona o zaměstnanosti, a na dodržování povinností vymezených v §3 odst. 1 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce ve znění rozhodném ke ni provedení uvedené kontroly, se zaměřením na povinnosti na úseku pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr.
13. Stejně tak Nejvyšší správní soud (s odůvodněním, že zákon o zaměstnanosti takový postup nevyžaduje) řádně posoudil jako nedůvodnou námitku stěžovatele, že nebyli-li cizinci uznáni vinnými pro přestupek podle §139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, tak nemohl být stěžovatel uznán vinným pro správní delikt podle §140 odst. 1 písm. c) tohoto zákona. Poukazoval-li stěžovatel na odlišný postup krajského soudu v otázce posloupnosti provedení řízení o přestupku a následného řízení o správním deliktu stěžovatele, Nejvyšší správní soud vysvětlil, že není rozhodné, že krajský soud v jiném řízení posuzoval řízení o přestupku a žalobce poukazoval na řízení o správním deliktu (tedy opačně oproti nyní posuzovanému případu, jenž se týká správního deliktu a v němž stěžovatel poukazuje na prioritní nutnost vedení řízení o přestupku), neboť závěr, že se jedná o dvě na sobě nezávislá řízení, je z něj zcela zřejmý a platný i pro nynější případ.
14. Správními soudy byly řádně vypořádány i námitky stěžovatele týkající se nepřiměřené výše uložené pokuty (body 129 až 40 rozsudku krajského soudu a body 49 až 53 rozsudku Nejvyššího správního soudu), kdy byla vzata v úvahu mimo majetkových poměrů stěžovatele taktéž závažnost správního deliktu, způsob jeho spáchání, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán, přihlédnuto bylo mimo jiné k odhadu výše zkrácení státu na daních a zdravotním a sociálním pojištění a ke skutečnosti opakovaného porušení zákona
15. Jde-li o námitky procesního charakteru, s nimi se soudy v napadených rozhodnutích pečlivě a srozumitelně vypořádaly způsobem, který nevybočil z mezí ústavnosti. Námitkou, že nebyli cizinci vyslechnuti, aby byl zjištěn jejich náhled na povahu jimi vykonávané činnosti jako závislé práce, se zabýval Nejvyšší správní soud v bodě 37 a násl. rozsudku, kdy odkázal na svou judikaturu, podle které o vůli osob setrvávajících ve vztahu obdobném závislé činnosti lze usuzovat nejen z důkazů přímých (jejich svědeckých výpovědí), ale i z důkazů nepřímých, tvoří-li logický, ničím nenarušený a ucelený soubor vzájemně se doplňujících a na sebe navazujících nepřímých důkazů. Tak tomu bylo i v posuzovaném případě, neboť skutečnosti zjištěné v průběhu správního řízení tvoří logický, ničím nenarušený a ucelený soubor vzájemně se doplňujících a na sebe navazujících nepřímých důkazů, který spolehlivě a jednoznačně prokazuje skutečnost, že vůlí posuzovaných osob (cizinců) bylo chovat se jako zaměstnanci v pracovním poměru, a nikoliv jako osoby samostatně výdělečně činné. Krajský soud v této souvislosti uvedl, že ve věci projednávané pod sp. zn. 36 Ad 39/2014 do záznamů pořízených při kontrole tehdy cizinci uvedli skutečnosti, ze kterých bylo možné usuzovat na jejich subjektivní pocit podřízenosti vůči stěžovateli, který v nynější věci v zásadě nepřináší jiné a nové argumenty, jež by v daných souvislostech odůvodňovaly výslech těchto osob.
16. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu ohledně náležitostí přípisu o vypořádání námitek proti protokolu o kontrole, a dovodil, že protokol o kontrole obsahuje toliko kontrolní (skutková) zjištění, jimiž nemůže být nikterak zasaženo do práv kontrolovaného subjektu, proto jak tento protokol, tak i následně vypořádání námitek proti němu, nejsou samostatně soudně přezkoumatelné žalobami podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud neshledal ani nedostatky v protokolech o výsleších svědků zachycených na přiložených zvukových záznamech, když po seznámení se s těmito protokoly dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že obsahují náležitosti podle §18 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), a ani skutečnost, že správní orgán odkázal na nahrávanou výpověď, z níž byl následně pořízen přepis, nikterak nezasáhla podle Nejvyššího správního soudu do práv stěžovatele, který byl při výsleších jednotlivých svědků přítomen, a doplnění či opravu jednotlivých protokolů nepožadoval.
17. Nejvyšší správní soud neshledal ani stěžovatelem namítané vady doručování správních rozhodnutí a pochybení ohledně formy těchto rozhodnutí. Ze správního spisu bylo zjištěno, že správní rozhodnutí obou stupňů byla stěžovateli prokazatelně doručena, a stěžovatel na ně reagoval způsobem, který nezavdává pochybnost o tom, že se s těmito rozhodnutími měl možnost seznámit, aniž podoba, v jaké tak učinil, ztížila jeho procesní postavení a uplatnění jeho práv ve správním či následném soudním řízení. Kopie napadeného rozhodnutí, kterou stěžovateli zaslal SÚIP prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, není zcela nečitelná, nadto bylo toto rozhodnutí stěžovateli následně zasláno i prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb. Také skutečnost, že rozhodnutí správních orgánů neobsahují ve správním spise doložku o konverzi, sama o sobě nesvědčí o porušení §69 odst. 3 správního řádu a nemůže způsobit nezákonnost těchto rozhodnutí.
18. Ústavní soud neshledal důvod, aby shora popsané závěry správních soudů z ústavněprávního hlediska neakceptoval, neboť mají racionální základ a jsou logicky a srozumitelně vysvětleny, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na přiléhavá odůvodnění napadených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, které při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy, judikaturu Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu.
19. Ústavní soud uzavírá, že stěžovatel v ústavní stížnosti toliko polemizuje s řádně odůvodněnou argumentací správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Pouhý nesouhlas se právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
20. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2022
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu