ECLI:CZ:US:2022:4.US.1629.22.1
sp. zn. IV. ÚS 1629/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti JoLaCar Liberec, s. r. o., sídlem Kateřinská 517, Stráž nad Nisou, zastoupené Mgr. Ondřejem Duškem, advokátem, sídlem Karlovo náměstí 671/24, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. května 2022 č. j. 1 As 347/2021-91 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 20. října 2021 č. j. 59 A 5/2019-288, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci, jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, a statutárního města Liberec, sídlem nám. Dr. E. Beneše 1/1, Liberec, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozsudků s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená v čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 3 a 4, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 95 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádaného spisu krajského soudu sp. zn. 59 A 5/2019 se podává, že Krajský úřad Libereckého kraje (dále jen "krajský úřad") rozhodnutím ze dne 11. 12. 2017 č. j. KULK 85303/2017 nepovolil právnímu předchůdci stěžovatelky výjimku ze základních ochranných podmínek zvláště chráněných druhů živočichů (ropuchy obecné, několika druhů čolků a modráska bahenního), který o ni žádal k uskutečnění záměru "Autobazar - soubor staveb" na pozemcích v katastrálním území Doubí u Liberce. Ministerstvo životního prostředí (dále jen "ministerstvo") rozhodnutím ze dne 21. 5. 2018 č. j. MZP/2018/540/348 jeho podané odvolání zamítlo a potvrdilo rozhodnutí krajského úřadu. Následně podanou žalobu zamítl Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále jen "krajský soud"), avšak jeho rozhodnutí zrušil Nejvyšší správní soud.
3. V souladu s vyjádřeným právním názorem Nejvyššího správního soudu v novém řízení krajský soud napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí ministerstva v části, jíž nebyla udělena výjimka pro ropuchu obecnou (I. výrok), jelikož dospěl k závěru, že tento živočich se na pozemcích stěžovatelky nenachází, proto mělo být řízení o žádosti o udělení výjimky ohledně tohoto živočicha zastaveno. Ve zbytku žalobu zamítl (II. výrok), rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (III. výrok) a druhému vedlejšímu účastníkovi nepřiznal náhradu nákladů řízení (IV. výrok).
4. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl (I. výrok), rozhodl, že žalobce ani druhý vedlejší účastník nemají právo na náhradu nákladů řízení (II. a IV. výrok), ministerstvu nepřiznal náhradu nákladů řízení (III. výrok) a stěžovatelce vrátil uhrazený soudní poplatek (V. výrok). Nejvyšší správní soud uvedl, že rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný. Souhlasil se správními orgány a s krajským soudem, že z provedených důkazů plyne, že na pozemcích stěžovatelky se chránění živočichové nacházejí a tento závěr stěžovatelka předloženými důkazy nevyvrátila, a uvedl, že veřejný zájem na stavbě autobazaru není možné dovodit pouze z toho, že je v souladu s platným územním plánem, naopak jde pouze o soukromý zájem stěžovatelky. Dále konstatoval, že ministerstvo nepostupovalo diskriminačně. V řízeních o žádostech o výjimku je nutné vycházet z individuálních rozměrů každé žádosti, proto nejsou příhodné odkazy na jiné případy, v nichž orgány ochrany přírody a krajiny výjimku udělily. Legitimní očekávání nemohlo předchůdci stěžovatelky vzniknout ze souladu stavby s územním plánem ani z toho, že si vyžádal územně plánovací informaci, jelikož v ní byl upozorněn na nutnost přihlédnout k místním ekologickým podmínkám. Správní řízení je podle Nejvyššího správního soudu ovládáno zásadou jednotnosti řízení - řízení až do vydání rozhodnutí o odvolání představuje jeden celek. Odvolací či rozkladový orgán tak může nahradit část odůvodnění orgánu prvního stupně a korigovat určité dílčí nepřesnosti. Nadřízený správní orgán tak odpovídá za správné a úplné zjištění skutkového a právního stavu. Stěžovatelka se proto mohla vyjádřit k podkladům řízení v odvolacím řízení. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že odůvodnění soudního rozhodnutí není nutné stavět na podrobném vypořádání každé dílčí námitky, staví-li proti nim ucelený argumentační systém.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka namítá, že obecné soudy nerozhodovaly na základě správně zjištěného skutkového stavu. Na předmětných pozemcích byl poslední výskyt chráněných živočichů zaznamenán před více než rokem před vydáním rozhodnutí ministerstva, a to navíc pouze v počtu 9 jedinců. Z posudků RNDr. Vávry a doc. Farkače plyne, že navíc došlo ke změně poměrů. Stěžovatelka předložila dostatek důkazů a tvrzení, které zpochybňují nálezy živočichů z roku 2016 a 2017 a potvrzují, že předmětné pozemky nejsou biotop zvláště chráněných živočichů. Soudy odmítly provést navrhované výslechy, které měly tato tvrzení potvrdit. Z posudků vyhotovených po posudcích prokazujících výskyt chráněných živočichů plyne, že tito živočichové se již na předmětných pozemcích nenacházejí.
6. Ve správním řízení bylo porušeno její právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, neboť krajský úřad rozhodoval na základě podkladů, které nebyly součástí spisu. Nejvyšší správní soud popřel názor z předchozího zrušujícího rozsudku, když v napadeném rozsudku uvedl, že správní řízení obou stupňů správních orgánů tvoří jeden celek, odvolací orgán může napravit pochybení správního orgánu prvního stupně a stěžovatelka tak měla možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí v odvolacím řízení. Stěžovatelka namítá, že rozhodnutí správního orgánu musí být vždy založeno na podkladech uvedených ve správním spisu a musí být účastníkovi umožněno se k nim vyjádřit.
7. Správní orgány postupovaly diskriminačně, když udělovaly výjimky na základě jednoduchých žádostí a dovozovaly veřejný zájem pouze na základě souladu stavebního záměru s územním plánem. Stěžovatelka rovněž doložila případy, v nichž správní orgány postupovaly zcela opačně jako v jejím případě. Správní orgány mají při posuzování žádosti o výjimku správní uvážení, avšak nemohou ho použít v rozporu se zásadami legality, předvídatelnosti, nediskriminace a zákazu zneužití pravomoci.
8. Právní předchůdce stěžovatelky po koupi předmětných pozemků získal územně plánovací informaci, ze které neplynulo, že by se na nich vyskytovali chránění živočichové. Tyto pozemky měly naopak povahu smíšené plochy ostatní, tedy byly zastavitelné. Právní předchůdce stěžovatelky tak nabyl legitimní očekávání, že na pozemcích bude moci realizovat svůj záměr výstavby autobazaru. Plynulo-li by z územně plánovací informace získané před zakoupením pozemků, že k realizaci záměru je třeba druhová výjimka, pozemky by právní předchůdce stěžovatelky nezakoupil. Právní předchůdce byl Českou inspekcí životního prostředí poučen o nutnosti druhové výjimky až po té, co pozemky zakoupil. Jakékoliv limity váznoucí na pozemcích neplynou ani z územně analytických podkladů. Stěžovatelka tak byla v dobré víře, přičemž nesprávnost těchto podkladů jí nelze přičítat k tíži.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat jen je-li jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu (usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 11. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2863/21; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
11. Základním stěžovatelčiným argumentem je námitka, že správní orgány a soudy nesprávně zjistily skutkový stav. Zatímco podle stěžovatelky se na jejích pozemcích nenacházejí chránění živočichové, podle soudů a správních orgánů z doložených důkazů plyne, že jejich přítomnost na pozemcích zjištěna byla. Stěžovatelčina polemika s hodnocením důkazů a zjištěním skutkového stavu podaným soudy však nedosahuje ústavněprávní roviny. Stěžovatelka nepřítomnost chráněných živočichů na svých pozemcích dovozuje zejména z posudků RNDr. Vávry a doc. Farkače. Nejvyšší správní soud se k těmto posudkům vyjádřil v bodech 46 a 47 odůvodnění rozsudku dostatečně. Uvedl, že přítomnost chráněných živočichů (zejména čolků) byla zjištěna průzkumy Mgr. Pudila, Agenturou ochrany přírody a krajiny (dále jen "AOPK") a terénní obhlídkou zaměstnance krajského úřadu. Biologické hodnocení RNDr. Vávry se týkalo posouzení biotopu modráska bahenního a posudek doc. Farkače hodnotil posudek AOPK, avšak nereflektoval, že AOPK hodnotila nepovolené zásahy provedené stěžovatelkou. Lze rovněž odkázat na rozhodnutí ministerstva [zejména části c) Vady posudků - věrohodnost pozorování živočichů, místní šetření v době vegetačního klidu, neinformování odvolatele o datu místního šetření; e) Existence biotopů ZCHD živočichů - čolci; f) Existence biotopů ZCHD živočichů - modrásek bahenní; g) Existence biotopů ZCHD živočichů - ropucha obecná a užovka obojková], kde se celkově se všemi podklady k vydání rozhodnutí ministerstvo obsáhle zabývalo. Obecné soudy svá rozhodnutí odůvodnily a dostatečně uvedly, z jakého důvodu vzaly za prokázaný daný skutkový stav. Toto hodnocení nijak nepřesahuje rámec jeho možné věcné nesprávnosti, proto do něj Ústavní soud nemůže zasahovat (srov. usnesení ze dne 21. 11. 2018 sp. zn. II. ÚS 3410/18).
12. Stěžovatelka dále namítá, že soudy odmítly provést výslechy, které měly její tvrzení potvrdit. Ústavní soud nejprve uvádí, že v řadě svých rozhodnutí vyložil pojem tzv. opomenutých důkazů [srov. nálezy ze dne 24. 2. 2004 sp. zn. I. ÚS 733/01 (N 26/32 SbNU 239), ze dne 29. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 569/03 (N 87/33 SbNU 339), ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. IV. ÚS 570/03 (N 91/33 SbNU 377), ze dne 16. 6. 2005 sp. zn. II. ÚS 418/03 (N 125/37 SbNU 573) nebo ze dne 8. 12. 2009 sp. zn. I. ÚS 118/09 (N 254/55 SbNU 455)]. Neakceptování důkazního návrhu účastníka řízení lze založit pouze třemi důvody. Prvním je argument, podle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je navrhován důkaz, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument, podle kterého důkaz není s to ani ověřit ani vyvrátit tvrzenou skutečnost, čili ve vazbě na toto tvrzení nedisponuje vypovídací potencí. Konečně třetím je pak nadbytečnost důkazu, tj. argument, podle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno. Krajský soud k návrhu na provedení výslechů RNDr. Vávry a doc. Farkače uvedl, že ti již svoje stanoviska uvedli v poskytnutých posudcích, proto by jejich výslech již nemohl zvrátit ostatní důkazy doložené ve správním řízení. K ostatním navrhnutým výslechům soud uvedl, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně, proto by byl výslech nadbytečný. Tato úvaha krajského soudu je odůvodněná a rozumná. Spadá tak pod třetí důvod, podle kterého je možné neprovést navrhovaný důkaz.
13. Stěžovatelka namítá, že došlo k manipulaci spisu a doplnění podkladů rozhodnutí, ke kterým se neměla možnost vyjádřit. Nejvyšší správní soud k této námitce uvedl, že platí zásada jednotnosti řízení, proto se k podkladům rozhodnutí měla možnost vyjádřit v odvolacím řízení. Tato úvaha však není správná. Zásada jednotnosti správního řízení sice umožňuje, aby odvolací správní orgán napravil některé nedostatky odůvodnění správního orgánu prvního stupně, tím však nesmí být dotčena zásada dvoustupňovosti (dvojinstančnosti) správního řízení, v důsledku čehož by účastník řízení byl "zkrácen o jednu instanci". Těžištěm nalézání skutkového stavu je vždy řízení před správním orgánem prvního stupně a před vydáním rozhodnutí má mít účastník řízení možnost vyjádřit se ke všem důkazům. Uplatnil-li by námitky či připomínky proti provedenému dokazování, vyjádřil-li by se k daným důkazům či navrhl-li by doplnění dokazování až v odvolacím řízení, a to z důvodu neumožnění vyjádření se před vydáním prvostupňového rozhodnutí, přeneslo by se zjišťování skutkového stavu z řízení před prvostupňovým správním orgánem ke správnímu orgánu druhostupňovému, proti jehož rozhodnutí se účastník řízení již nemůže odvolat. Tím by byla porušena zmíněná zásada dvojinstančnosti řízení. Odvolací řízení má být řízením, ve kterém se pouze přezkoumává závěr správního orgánu prvního stupně [s výjimkou stanovenou např. v §90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád]. Porušení povinnosti prvostupňového správního orgánu umožnit účastníkovi řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vyplývajícím z §36 odst. 3 správního řádu před jeho vydáním je zásadně vadou řízení, kterou principálně není možné napravit až v odvolacím řízení (viz zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2016 č. j. 3 As 167/2014-41, který se zabýval právě vztahem mezi zásadou jednotnosti řízení a zásadou dvojinstančnosti řízení).
14. Judikatura však dovodila, že nikoliv každé porušení tohoto práva dosahuje takové intenzity, aby způsobilo nezákonnost vydaného rozhodnutí. Účelem povinnosti stanovené v §36 odst. 3 správního řádu je poskytnutí možnosti účastníkům řízení vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí a tím vytvoření prostoru pro účastníka činit vlastní procesní návrhy v zájmu zajištění spolehlivého zjištění stavu věci. Porušení této povinnosti například nedosahuje takové intenzity, která by odůvodnila zrušení správního rozhodnutí tehdy, když podklady, se kterými nebyl účastník řízení seznámen, do spisu založil on sám (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014 č. j. 4 As 165/2013-50), které jsou mu nepochybně známy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 124/2018-61 nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. III. ÚS 2/19), nebo které nejsou pro rozhodnutí podstatné (usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017 sp. zn. I. ÚS 2673/17).
15. Krajský soud v napadeném rozsudku na danou námitku porušení §36 odst. 3 správního řádu reagoval v bodě 34., kde uvedl, že souhlasí s názorem ministerstva uvedeným v rozhodnutí o odvolání. Ministerstvo uvedlo, že rozporované podklady byly stěžovatelce (resp. jejímu předchůdci) známy a argumentoval jimi i RNDr. Vávra. Na údaje, které stěžovatelce nebyly známy, odkazovala AOPK ve svých posudcích, ke kterým se stěžovatelka měla možnost vyjádřit. Stěžovatelka rovněž měla přístup do databáze AOPK, ve které byly dané údaje zveřejněny. Podle Ústavního soudu je toto odůvodnění dostatečné a odpovídá výše popsanému případu, podle kterého nedochází k porušení procesních pravidel v takové intenzitě, která by odůvodňovala zrušení správních rozhodnutí. Ústavní soud tak uzavírá, že přestože Nejvyšší správní soud učinil chybnou úvahu, toto pochybení se nepromítá do výsledku řízení, protože ve svém důsledku nedošlo k porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených práv, k čemuž dospěl i krajský soud.
16. Ke stěžovatelčině námitce o diskriminačním postupu správních orgánů obecné soudy uvedly, že v řízeních o povolení výjimky ze základních ochranných podmínek zvláště chráněných druhů živočichů je nutno vycházet z individuálních rozměrů každého jednotlivého případu, které jsou založeny na určitých skutkových okolnostech. Rozhodnutí o udělení či neudělení výjimky je založeno na správním uvážení v kombinaci s výkladem neurčitého právního pojmu. Lze proto jen velmi obtížně porovnávat různá řízení o výjimkách; rozhodnutí v nich vydaná musí být přezkoumatelná a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení správní orgán nevybočil. Tato úvaha obecných soudů není podle Ústavního soudu nelogická, naopak ji lze považovat za odůvodněnou a dostatečnou. Ústavní soud tak neshledal důvod k svému mimořádnému zásahu, jímž je kasační rozhodnutí.
17. Stěžovatelka rovněž namítá, že nabyla legitimní očekávání, že bude moci stavbu autobazaru na svých pozemcích postavit, jelikož před koupí pozemků získala územně plánovací informaci, ze které neplynulo, že by se na nich vyskytovali chránění živočichové, a žádná omezení neplynou ani z územně analytických podkladů. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud není v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy povolán k výkladu podústavního práva. Ústavní soud do řízení vstupuje pouze, vyskytnou-li se v něm tzv. kvalifikované vady, což se v posuzované věci nestalo. Obecné soudy námitku vypořádaly přezkoumatelným způsobem, jejich úvaha je logická, přijatelná a dostatečně odůvodněná. Soudy připomenuly, že územní plánování řeší využití území a zásady jeho uspořádání, jeho cílem je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území a nemůže založit legitimní očekávání na uskutečnění jeho záměru. Soudy rovněž uvedly, že územně plánovací informace má povahu předběžné informace, která nezakládá jakékoliv právo tímto způsobem konzultovaný záměr realizovat. V této informaci byl právní předchůdce stěžovatelky upozorněn na nutnost přihlédnout k místním ekologickým podmínkám. Podle Ústavního soudu toto vypořádání obecných soudů nijak nezasáhlo do ústavních práv stěžovatelky.
18. Vzhledem k výše uvedeným zjištěním Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, a proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl její ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 20. září 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu