ECLI:CZ:US:2022:4.US.1874.22.1
sp. zn. IV. ÚS 1874/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Róberta Nemečka, zastoupeného Mgr. Evou Lachmannovou, advokátkou, sídlem Slavětínská 1146/39, Praha-Klánovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. května 2022 č. j. 4 As 419/2021-44, usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. listopadu 2021 č. j. 30 A 59/2021-63 a III. a IV. bodu usnesení zastupitelstva statutárního města Hradec Králové ze dne 31. května 2021 č. ZM/2021/1203, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Hradci Králové a statutárního města Hradec Králové, sídlem Československé armády 408/51, Hradec Králové, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení rozsudku a usnesení označených v záhlaví s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že zastupitelstvo statuárního města Hradec Králové (dále jen "město") III. bodem napadeného usnesení rozhodlo o pokračování procesu pořizování územního plánu města podle varianty 1 s dalšími podmínkami a IV. bodem uložilo zajistit konkrétnímu zastupiteli pokračování procesu podle III. bodu.
3. Uvedené body usnesení zastupitelstva města napadl stěžovatel žalobou proti nezákonnému zásahu (dále i jen "zásahová žaloba") ke Krajskému soudu v Hradci Králové (dále jen "krajský soud"), který ji odmítl, jelikož nebyla naplněna podmínka zkrácení na právech stěžovatele v důsledku zásahu orgánu veřejné moci, jež je nutná k vyhovění zásahové žalobě, resp. k jejímu věcnému přezkumu. Podle krajského soudu usnesení zastupitelstva města představovalo projev vůle územního samosprávného celku o budoucím uspořádání území, a to bez závaznosti uvedeného záměru pro výsledek řešení v územním plánu. Procesní pojistky zákonnosti procesu přípravy územního plánu vyplývají z §53 odst. 4 a §54 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákonnost procesu přijímání územního plánu je možné přezkoumat na základě návrhu podaného podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Dané usnesení zastupitelstva města s konečnou platností nevymezilo zařazení pozemku stěžovatele do konkrétní funkční plochy, nýbrž pouze zachytilo vůli územního samosprávného celku o budoucím záměru uspořádání jeho území. Nepředstavuje tak nezákonný zásah definovaný v §82 s. ř. s.
4. Nejvyšší správní soud následně podanou kasační stížnost zamítl. Souhlasil s krajským soudem v názoru, že tvrzený zásah nemůže být prima facie nezákonným zásahem, jelikož stěžovatel brojil proti dílčímu úkonu zastupitelstva města v řízení o vydání územního plánu. Uvedl, že v řízení o návrhu na přezkum územního plánu podle §101a s. ř. s. bude stěžovatel moci namítat i to, že zastupitelstvo města vydalo dané usnesení bez zákonného zmocnění, a připomenul, že zásahová žaloba má subsidiární povahu. Odkázal na svoji judikaturu, podle které prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel namítá, že napadeným usnesením zastupitelstvo města dalo pokyn k tomu, aby se oblast, ve které se nachází jeho pozemek, nestanovila jako plocha pro bydlení, přestože tak již byla stanovena podle předchozího pokynu zastupitelstva. K novému pokynu však zastupitelstvo města nemá zákonnou pravomoc. Po projednání návrhu územního plánu s veřejností má zastupitelstvo pravomoc schválit nový pokyn k přepracování územního plánu výlučně za předpokladu, že pořizovatel dospěl k závěru, že je potřeba návrh přepracovat. K tomu v nyní posuzované věci nedošlo a pořizovatel zastupitelstvu nepředložil návrh pokynů k přepracování návrhu. Zákon přitom na žádném místě zastupitelstvu nestanoví pravomoc z vlastní iniciativy pokyny měnit. Z vlastního rozhodnutí může zastupitelstvo vrátit návrh na vydání územního plánu pořizovateli s pokyny k jeho úpravě a novému projednání až poté, co pořizovatel tento návrh zastupitelstvu předloží (§54 odst. 2 stavebního zákona). K tomu však v této fázi také nedošlo. Žalobou napadený akt je tak nicotný.
6. Ve fázi zkoumání podmínek řízení o zásahové žalobě je nutno posoudit otázku, zda by žalobě bylo možné vyhovět, byla-li by všechna v ní uvedená tvrzení pravdivá. Stěžovatel v žalobě tvrdil a prokázal všechny podmínky přípustnosti zásahové žaloby.
7. Podle stěžovatele napadené usnesení zastupitelstva města nebylo pouze nezávazným pokynem, jak tvrdí krajský soud. Z formulace III. bodu totiž plyne, že zastupitelstvo "rozhodlo". I kdyby nešlo o závazný pokyn, zastupitelstvo nemůže jakkoliv ovlivňovat zpracovatele územního plánu. Proti takovému postupu je nutné umožnit obranu. Pouze včasným rozhodnutím soudu, kterým bude postaveno na jisto, že takový zásah samosprávy do výkonu státní správy je nezákonný, totiž může zajistit, že se jím pořizovatel územního plánu nebude řídit.
8. Stěžovatel uvádí, že se nesnaží zablokovat proces vydání územního plánu, naopak se prostřednictvím své žaloby pokouší zajistit, aby zpracování návrhu územního plánu nebylo ovlivněno mimoprocesním zásahem zastupitelstva města. Zásah správního soudu v této fázi je pro všechny dotčené subjekty efektivnější a méně zatěžující, než vyhověl-li by soud návrhu na jeho zrušení až po vydání územního plánu a v zásadě celý proces by se musel opakovat.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Podle čl. 83 Ústavy je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za řádně vedené. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. V nyní posuzované věci je podstatné, že krajský soud odmítl žalobu stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení, jelikož bylo zjevné a nepochybné, že tvrzený zásah nemůže být nezákonným zásahem, tedy nebyla splněna podmínka přípustnosti žaloby.
12. Jak uvedl krajský soud v napadeném usnesení, důvod odmítnutí zásahové žaloby vyplývá z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160. Tento rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 (N 94/89 SbNU 387), avšak důvody jeho zrušení se netýkaly odmítání zásahové žaloby [srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2019 sp. zn. III. ÚS 3540/19 nebo ze dne 25. 8. 2020 sp. zn. IV. ÚS 1478/20, ve kterém se Ústavní soud přímo k názoru Nejvyššího správního soudu týkajícího se odmítání zásahové žaloby přihlásil (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Podle uvedeného rozsudku, je-li "zjevné a nepochybné", že tvrzený zásah není nezákonným zásahem, odmítne soud žalobní návrh podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Je proto nutné posoudit, zda bylo zjevné a nepochybné, že v žalobě tvrzený zásah zastupitelstva města nepředstavuje nezákonný zásah podle §82 s. ř. s.
13. Ústavní soud konstatuje, že krajský soud postupoval správně, když žalobu stěžovatele odmítl, jelikož bylo zjevné a nepochybné, že úkon zastupitelstva města není nezákonným zásahem. Podle Ústavního soudu není neústavní názor Nejvyššího správního soudu, podle kterého je tvrzený zásah zastupitelstva města dílčím úkonem v řízení o vydání územního plánu, který bude moci být podroben přezkumu v soudním řízení podle §101a s. ř. s. (návrhem na zrušení územního plánu či jeho části). Stěžovatel v případném řízení o přezkumu územního plánu bude moci namítat, že dané usnesení vydalo zastupitelstvo města bez zákonného zmocnění, a je tedy nicotné. Pro Ústavní soud je podstatné, že stěžovateli zůstává zachována možnost přezkumu rozporovaného úkonu zastupitelstva města, která je v souladu s podústavními právními předpisy.
14. Stěžovatel ostatně v ústavní stížnosti nepřímo tvrdí, že žalobu podal z toho důvodu, že zásah soudu v této fázi řízení je efektivnější a méně zatěžující než až po vydání územního plánu a jeho případné následné zrušení. Tím však potvrzuje to, co uvedly i správní soudy, a to, že rozporovaný úkon zastupitelstva města bude moci být přezkoumán v řízení o přezkumu samotného územního plánu. Domnělá efektivita není podle Ústavního soudu důvodem k porušení koncepce přípustnosti zásahové žaloby. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud i krajský soud, prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze "rozkouskovat" správní řízení v nespočet individuálních zásahů, které by mohl žalobce napadat žalobami, a tím podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení.
15. Pro posouzení ústavní stížnosti (a ostatně také podané žaloby a kasační stížnosti) není podstatné, zda zastupitelstvo města postupovalo v rozporu se zákonným zmocněním. Jak již bylo uvedeno, tuto námitku může vznést stěžovatel v případně navazujícím řízení o přezkumu územního plánu.
16. Vzhledem k výše uvedeným zjištěním Ústavní soud neshledal žádné porušení stěžovatelových ústavně zaručených základních práv a svobod, a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. září 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu