ECLI:CZ:US:2022:4.US.1879.22.1
sp. zn. IV. ÚS 1879/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Daniila Poleščuka, zastoupeného Mgr. Lukášem Matasem, advokátem, sídlem Purkyňova 3032/15, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. května 2022 č. j. 8 Azs 38/2020-64 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 11. března 2020 č. j. 30 A 205/2019-113, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí soudů s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož i právo na soukromý a rodinný život podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy.
2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí se podává, že Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále jen "ministerstvo") usnesením ze dne 14. 8. 2019 č. j. OAM 34501 26/DP 2018 podle §169r odst. 1 písm. n) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), zastavilo řízení o žádosti stěžovatele o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Z rozhodnutí ministerstva vyplynulo, že stěžovatel měl povolen dlouhodobý pobyt na území České republiky za účelem společného soužití rodiny s platností do 30. 3. 2019, přičemž dne 3. 12. 2018 podal žádost o jeho prodloužení. Následně byl předvolán k výslechu za účelem ověření jeho činnosti na území České republiky, zejména Karlovarského kraje, neboť ministerstvu bylo z úřední činnosti známo, že k osobě stěžovatele existuje utajovaná informace vedená odděleně od správního spisu. Ministerstvo po porovnání výpovědi stěžovatele ze dne 21. 3. 2019 s obsahem utajované informace dospělo k závěru, že stěžovatel na otázky, které se k ní bezprostředně vztahovaly, odpovídal neurčitě a spíše vyhýbavě. Z tohoto důvodu byl opětovně předvolán k výslechu. Při druhém výslechu dne 20. 6. 2019 stěžovatel na položené otázky o své podnikatelské činnosti a cest do Karlovarského kraje odmítl odpovědět zcela, a to buď s odůvodněním, že nesouvisí s předmětem řízení, nebo s odkazem na obchodní tajemství. Stalo se tak i přes upozornění, že v tom případě bude řízení o jeho žádosti v souladu s poučením daným mu před výslechem zastaveno.
3. Rozhodnutím vedlejší účastnice ze dne 27. 11. 2019č. j. MV-134195-4/SO-2019 bylo podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), zamítnuto odvolání stěžovatele proti usnesení ministerstva.
4. Proti rozhodnutí vedlejší účastnice podal stěžovatel dne 27. 11. 2019 správní žalobu podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), posléze doplněnou dne 5. 3. 2020. Tu Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem zamítl. Krajský soud v prvé řadě vyhodnotil jako opožděně uplatněný žalobní bod, ve kterém stěžovatel namítl údajné procesní pochybení správních orgánů, které mu měly odepřít právo nahlížet do spisu v rozporu s §38 správního řádu, dále žalobní bod, podle kterého byl postup správních orgánů "stižen vadou absence postupu podle obecných ustanovení správního řádu" a konečně žalobní bod týkající se "neúměrných průtahů v řízení". Tyto námitky (žalobní body) stěžovatel uplatnil až v doplnění správní žaloby doručené soudu po uplynutí lhůty k podání správní žaloby. Jelikož tyto námitky nebyly ani v hrubých obrysech uplatněny ve správní žalobě ze dne 27. 11. 2019, krajský soud k nim jako k novým žalobním bodům uplatněným až po uplynutí lhůty k podání žaloby, nepřihlížel.
5. Krajský soud především poznamenal, že výslech stěžovatele jako žadatele o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu "může být v cizineckých řízeních zásadním důkazním prostředkem, jehož prostřednictvím mohou být prokazována jinak obtížně doložitelná tvrzení samotného cizince, ale také plněny úkoly svěřené zákonem správním orgánům, např. zjišťování plnění účelu vydaného pobytového oprávnění a dalších skutečností relevantních při rozhodování o podaných žádostech cizinců. Jde tedy o důkazní prostředek významný, což reflektuje zákon jednak jeho úpravou v §169j zákona o pobytu cizinců ... jednak stanovením přísných následků pro případ, že žadatel vypovídat odmítne nebo se vůbec nedostaví k výslechu. Podle §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců se v takovém případě řízení o žádosti zastaví usnesením" (bod 42 rozsudku krajského soudu). Dále se zabýval tím, zda stěžovatel odmítl odpovědět na otázky, které byly z hlediska posouzení jeho žádosti relevantní, tedy zda nešlo spíše o otázky vedlejší, resp. méně podstatné. Zjistil však, že tomu tak nebylo a otázky, na které stěžovatel odepřel odpovědět, relevantní byly (bod 46). Položené otázky směřovaly na jeho podnikatelské a jiné aktivity v Karlovarském kraji, což jsou podle něj otázky relevantní v řízení o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu osoby, která působí, respektive působila v několika obchodních korporacích činných na území České republiky. Podle krajského soudu je "zcela důvodné, že se činností ... v těchto korporacích správní orgány zabývaly, jistě to nelze považovat za problematiku nadbytečnou či dokonce zcela irelevantní, jinými slovy, tyto otázky by byly podstatné i bez existence utajované informace. Aktuálnost a relevance těchto otázek je po porovnání s obsahem utajované informace, kterou měl správní orgán ... dle záznamu učiněného ve spise k dispozici ode dne 27. 3. 2019, tedy ještě před druhým výslechem, pouze ještě podtržena". Tím, že stěžovatel bez právního důvodu odepřel odpovědět na otázky ministerstva, byla podle krajského soudu naplněna hypotéza §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel "sám tím, že na položenou otázku odmítl odpovědět, fakticky znemožnil správním orgánům, aby posoudily relevanci utajované informace, respektive její obsah na podkladě jím sdělených skutečností, a tedy sám zapříčinil to, že správní orgány nemohly o jeho žádosti materiálně rozhodovat a tedy i zvažovat její obsah s dalšími skutečnostmi, které v rámci správního řízení vyšly najevo" (bod 47).
6. Konečně krajský soud podotkl, že správní žalobou napadené usnesení o zastavení řízení je rozhodnutím procesním, nikoliv meritorním, pročež nebylo nutné, aby se vedlejší účastnice podrobně zabývala otázkou dopadů svého usnesení do práva stěžovatele na soukromý a rodinný život. Podle krajského soudu nadto nelze nevidět, že stěžovatelem uváděná tvrzení, která se týkají údajně nepřiměřeného zásahu do jeho soukromých a rodinných poměrů, "fakticky nejsou nijak výjimečná". Rodinným příslušníkům a blízkým stěžovatele totiž "nic nebrání, aby svůj rodinný život realizovali v Rusku nebo v jiném státě dle své volby, skutečnost, že jde o osoby tří různých státních příslušností, tomu není na překážku", stěžovatel o tom ostatně nepřinesl žádné důkazy. Tvrzené negativní dopady jeho nepřítomnosti na jeho podnikání jsou podle krajského soudu "pouhou nepodloženou spekulací, odhlédne-li soud od toho, že coby cizinec nedisponuje automatickým právem podnikat na území České republiky a své podnikání zde i neomezeně rozvíjet".
7. Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu zamítl jako nedůvodnou. Stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítal, že výslechy nebyly vedeny na dostatečně profesionální úrovni, jakož i to, že byla nesprávně posouzena kolize jeho práva neodpovědět na konkrétní otázku správního orgánu, domnívá-li se, že by tím mohl přivodit újmu sobě nebo osobě blízké, a sankce hrozící za uplatnění tohoto práva. Dále polemizoval s tím, zda se ministerstvo skrze výslech stěžovatele nesnažilo "nedovoleným způsobem neformálně získat informace pro jinou policejní součást". Nejvyšší správní soud však seznal, že tyto námitky nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, aniž v tom stěžovateli cokoliv bránilo a jsou tak podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné. Dále stěžovatel v kasační stížnosti zopakoval některé z námitek, k nimž krajský soud pro jejich opožděnost nemohl přihlédnout. Tím spíše pak k těmto námitkám nešlo přihlédnout v řízení o kasační stížnosti. Další námitky stěžovatele týkající se (ne)posouzení přiměřenosti zásahu do jeho práva na osobní a rodinný život, jakož i otázky ohledně navrhovaného dodatečného výslechu v odvolacím řízení (k němuž nešlo pro koncentraci řízení podle §82 odst. 4 správního řádu přistoupit), shledal Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem jako nedůvodné.
II.
Argumentace stěžovatele
8. Stěžovatel rekapituluje průběh řízení před správními orgány a soudy a namítá porušení svých výše uvedených základních práv a svobod (viz bod 1). Uvádí, že napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Nezpochybňuje, že ministerstvo bylo oprávněno zastavit řízení o žádosti podle §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel si "však zcela nebyl vědom toho, že by byl povinen zodpovídat bezvýjimečně veškeré dotazy včetně dotazů, které se dle jeho názoru jeho pobytu na území České republiky vůbec netýkají". Podotýká, že "celý výslech trval více než 3 hodiny a měl za to, že zodpověděl veškeré otázky, které se mohly nějakým způsobem týkat jeho pobytu na území České republiky. Zároveň stěžovatel uznává, že v rámci svého výslechu neodpověděl zcela na některé otázky, u nichž měl za to, že vůbec nesouvisejí s předmětem řízení a že tyto nemají s jeho pobytem v České republice jakoukoliv spojitost. Pokud pak jde o zákonné ustanovení, dle něhož došlo k zastavení řízení, stejně tak jako o poučení, které se k tomuto ustanovení vztahovalo, stěžovatel si toto vyložil tak, že je předně jeho povinností se k výslechu dostavit a odpovídat úplně a pravdivě na veškeré otázky, které mohou nějakým způsobem souviset s jeho pobytem na území České republiky". Následně nastiňuje informace o svých aktivitách v Karlovarském kraji, přičemž v ústavní stížnosti uznává, že na otázky týkající se této činnosti "při výslechu konaném dne 20. 6. 2019 zcela neodpověděl", pročež "z tohoto důvodu došlo následně k zastavení řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu". Podotýká, že většina cest do Karlovarského kraje, kde má stěžovatel rovněž několik lékařů, proběhla "z ryze osobních, dalo by se říci až intimních důvodů". Neshledával proto žádný důvod toto uvádět a konkretizovat v řízení před ministerstvem.
9. Stěžovatel zdůrazňuje, že má na území České republiky rodinné vazby, žije zde se svou manželkou a nevlastními dětmi, k nimž má silný citový vztah. Ústavní stížností napadená rozhodnutí podle něj nepřiměřeně zasahují do jeho rodinného života. Stěžovatel dále "považuje za diskriminační a za porušení práva na spravedlivý proces tu skutečnost, že se nemohl seznámit se všemi podklady pro vydání rozhodnutí, jelikož některé informace byly vedeny mimo spis v utajeném režimu".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Jeho ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud ve své judikatuře již mnohokrát zdůraznil, že postup ve správním a soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů (viz např. usnesení ze dne 26. 6. 2019 sp. zn. I. ÚS 1172/19 nebo ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. I. ÚS 1030/21; všechna rozhodnutí jsou veřejně dostupná na https://nalus.usoud.cz/). Řízení o ústavní stížnosti není pokračováním nalézacího řízení ani dalším opravným prostředkem v rámci správního soudnictví. Jde o zvláštní řízení, jehož předmětem je přezkum napadených rozhodnutí toliko v rovině porušení základních práv nebo svobod zaručených ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Úkolem Ústavního soudu je tedy ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoliv celkový přezkum rozhodovací činnosti soudů.
12. Ústavní stížnost je v převážné části pouhým opakováním argumentů, s nimiž se však soudy, jak je patrné z bodů 4 až 7 výše, náležitým způsobem vypořádaly. Správní soudy nepřihlédly toliko k těm žalobním (stížnostním) bodům, které byly stěžovatelem uplatněny opožděně až v doplnění žaloby (srov. §71 odst. 2 in fine s. ř. s.), resp. některé z nich stěžovatel bezdůvodně uvedl až v kasační stížnosti (viz bod 7 výše). Tuto skutečnost ostatně stěžovatel v ústavní stížnosti nevyvrací.
13. Ustanovení §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců stanovuje, že se řízení o žádosti obligatorně zastaví, jestliže cizinec odmítne v tomto řízení vypovídat nebo se bez vážného důvodu nedostaví k výslechu. Navzdory poučení přitom stěžovatel odmítl vypovídat o podstatných skutečnostech týkajících se jeho podnikatelských aktivit a cest do Karlovarského kraje. Z napadených rozhodnutí nevyplývá, že by výklad použitých právních předpisů byl v rozporu s jejich smyslem a účelem, popř. v extrémním rozporu s kogentním ustanovením zákona, což by mohlo založit důvod pro kasační zásah Ústavního soudu [nález ze dne 22. 2. 2006 sp. zn. II. ÚS 471/05 (N 43/40 SbNU 355)]. Závěr správních soudů, že za výše popsané situace byla naplněna hypotéza uvedené právní normy zákona o pobytu cizinců, proto nelze považovat za nikterak excesivní. Ústavní soud v návaznosti na to připomíná svou ustálenou judikaturu, podle níž ústavně zaručené subjektivní právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje (srov. usnesení ze dne 27. 7. 2021 sp. zn. I. ÚS 1370/21). Je totiž věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území [viz nález ze dne 27. 11. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 41/17 (N 189/91 SbNU 329), bod 53 odůvodnění, nebo ze dne 9. 12. 2008 Pl. ÚS 26/07 (N 218/51 SbNU 709), bod 37 odůvodnění].
14. S námitkou stěžovatele dotýkající se jeho práva na soukromý a rodinný život podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy se soudy náležitým způsobem vypořádaly (viz zejména bod 6 výše). Stěžovatel nadto ve vazbě na existenci utajovaných informací přehlíží, že právo na soukromý a rodinný život není absolutní, když samotná Úmluva v čl. 8 odst. 2 umožňuje jeho omezení mimo jiné v zájmu ochrany veřejné bezpečnosti. Na shora uvedeném nic nemění ani "snaha" stěžovatele odpovědět na otázky ministerstva dodatečně, resp. uvést je v řízení před Ústavním soudem. Nejvyšší správní soud v bodu 21 a násl. odůvodnění svého rozhodnutí správně uvádí, že řízení před ministerstvem bylo v souladu s §82 odst. 4 správního řádu zkoncentrováno a k dalším skutečnostem, které stěžovatel mohl a měl uplatnit v řízení před ministerstvem, nelze přihlížet ani v odvolacím správním řízení před vedlejší účastnicí. Tím méně lze pak doplnění dokazování a přehodnocení skutkového stavu žádat po Ústavním soudu - takový postup by byl ostatně v rozporu s východisky uvedenými výše v bodu 11.
15. Nebylo-li stěžovateli umožněno seznámit se s písemností obsahující utajované informace, nelze v této skutečnosti spatřovat jím namítané porušení jeho ústavně zaručených práv a svobod. Ústavní soud se vyjádřil k ústavnosti vyloučení práva žadatele seznámit se se stanovisky (utajovanými informacemi) Policie České republiky a zpravodajských služeb v nálezu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16 (N 186/83 SbNU 43). Byť tehdy šlo o abstraktní kontrolu ústavnosti §22 odst. 3 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky, základní východiska jsou použitelná i na omezení (vyloučení) práva seznámit se s utajovanou informací v řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu (viz usnesení ze dne 25. 5. 2021 sp. zn. III. ÚS 466/21, bod 11). Ústavní soud zdůraznil, že proti zájmu jednotlivce být zpraven o tom, které důvody vedly k přijetí rozhodnutí orgánu veřejné moci, stojí bezpečnostní zájem státu, výslovně vyjádřený v čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a vyplývající též z čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143)]. Podle Ústavního soudu "tento státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení právní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání" (bod 55). Vyloučení práva se seznámit se stanovisky Policie České republiky a zpravodajských služeb obsahujícími utajované informace představuje "projev optimalizace případného protichůdného působení ochranných mechanismů dvou ústavně chráněných hodnot", konkrétně bezpečnostního zájmu státu na straně jedné a práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny na straně druhé (bod 62).
16. Ústavní soud uzavírá, že soudy rozhodovaly v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny a jejich rozhodnutí jsou výrazem nezávislého rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti. Rozhodnutí jsou náležitě odůvodněna a nelze je považovat za nepřezkoumatelná, jak namítá stěžovatel. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. září 2022
Josef Fiala, v. r.
předseda senátu