ECLI:CZ:US:2023:2.US.1133.23.1
sp. zn. II. ÚS 1133/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Jana Svatoně (soudce zpravodaje) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Venduly Zahumenské, Ph.D., zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. března 2023 č. j. 6 As 105/2021-72 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. března 2021 č. j. 14 A 41/2020-240, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město a JUDr. Ondřeje Dostála, Ph.D., LL.M., jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva zaručená čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Stěžovatelka dále navrhuje, aby Ústavní soud vyslovil závěr, že opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020 č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, ze dne 26. 3. 2020 č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020 č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, a ze dne 17. 4. 2020 č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN (dále jen "mimořádná opatření") byla v době své účinnosti (ev. platnosti) v rozporu s ústavním pořádkem, eventuálně, aby konstatovat, že jsou (ev. byla v době své účinnosti, ev. platnosti) nicotná.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že napadeným usnesením Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") byl odmítnut návrh 2. vedlejšího účastníka na zrušení mimořádných opatření (výrok I) a bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení a vrácení zaplaceného soudního poplatku (výroky II a III).
3. Stěžovatelka podala proti tomuto usnesení kasační stížnost, v níž namítala nezákonnost usnesení městského soudu zejména z důvodu, že s ní nebylo jednáno jako s osobou zúčastněnou na řízení, přestože se o toto své postavení přihlásila. Šestý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, zjistil při předběžném posouzení, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existují rozporné právní názory na rozhodnou otázku posuzované věci, totiž zda je osoba zúčastněná na řízení podle §34 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), nebo osoba, která se tohoto postavení domáhá, osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu (resp. městského soudu v nyní posuzované věci) o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., pročež věc předložil k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
4. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu napadeným usnesením odmítl kasační stížnost stěžovatelky (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení a vrácení zaplaceného soudního poplatku (výroky II a III). Shledal, že osoba zúčastněná na řízení (§34 s. ř. s.) nemá aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na přezkum rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, kterým se odmítá návrh nebo zastavuje řízení. Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského (resp. městského) soudu, kterým se odmítá návrh nebo zastavuje řízení [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], osobou zúčastněnou na řízení anebo osobou, která se takového postavení domáhá, je podání učiněné osobou k tomu zjevně neoprávněnou ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V takovém případě totiž ani nemůže dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv osoby zúčastněné na řízení ani osoby, která se tohoto postavení domáhá. V případě odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení představuje jediný zásah do práv účastníků řízení to, že návrh nebude věcně přezkoumán a posouzen. Jde o zásah související s právem disponovat řízením. Jediným účastníkem, který disponuje řízením před krajským (resp. městským) soudem, je navrhovatel. Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak chrání právo domáhat se přezkumu napadeného správního aktu, tvrzené nečinnosti nebo jiného jednání či opomenutí orgánu veřejné správy soudem, a tedy svědčí pouze osobě, která se takového přezkumu domáhá (čl. 36 odst. 2 Listiny). Osoba zúčastněná na řízení tak v případě odmítnutí návrhu pro nesplnění podmínek řízení podle §46 s. ř. s. nebude přímo dotčena na svých veřejných subjektivních právech. Není to ona, kdo se domáhá soudní ochrany, a nepřísluší jí tak ani bránit toto výlučné právo navrhovatele. K postavení samotné stěžovatelky rozšířený senát poznamenal, že pro účely posouzení přípustnosti její kasační stížnosti nebylo třeba vyřešit otázku, zda byla v řízení před krajským (resp. městským) soudem vskutku osobou zúčastněnou na řízení. Ať již by jí byla, nebo nikoli, její kasační stížnost proti odmítnutí návrhu podaného jinou osobou by byla v každém případě podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v obsáhlé ústavní stížnosti zejména namítá, že chybí vyklad, který by zajistil možnost přezkumu mimořádných opatření poté, co byla bez náhrady zrušena a chybí možnost domoci se náhrady újmy za nezákonná či nicotná mimořádná opatření v takovém případě. Jakkoliv taková právní úprava výslovně existuje pouze v pandemickém zákoně, neexistuje žádné zákonné ustanovení, které by soudům bránilo obdobně postupovat také v případě opatření vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Stěžovatelka konstatuje, že správní soudy zásadním způsobem omezily právo na přístup k soudu a efektivní prostředek nápravy pro osoby zúčastněné na řízení. Podle stěžovatelky je absurdní tvrdit, že osoba zúčastněná na řízení není dotčena tím, že byl návrh soudem odmítnut. Musí být podle ní jejím samostatným právem napadat rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pouze, bylo-li by důvodem pro zastavení řízení zpětvzetí návrhu samotným navrhovatelem, pak by již řízení pokračovat nemohlo, ale to je zcela odlišná situace od nyní posuzované věci. Stěžovatelka rovněž poukazuje na to, že za snahou správních soudů vyhnout se posouzení jí předložených argumentů může být ovlivňování justice výroky tehdejší ministryně spravedlnosti Marie Benešové, jak jsou konkrétně v její ústavní stížnosti popsány.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a její ústavní stížnost proti napadenému usnesení Nejvyššího správního soudu je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
7. K přípustnosti ústavní stížnosti proti napadenému usnesení městského soudu viz níže (sub 13).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
9. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
10. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly porušeny předpisy ústavního pořádku, ústavně zaručená práva nebo svobody jeho účastníků, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. Ústavní soud ve své judikatuře zastává právní názor, podle kterého postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. Ke stěžovatelčiným námitkám, založeným na právu na soudní ochranu, Ústavní soud shledává, že výklad právních předpisů a sjednocování judikatury ostatních správních soudů přísluší Nejvyššímu správnímu soudu, a to zvláště pak zejména jeho rozšířenému senátu. V kontextu své dosavadní judikatury Ústavní soud, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, přistupuje k výkladu tzv. podústavního práva pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95)].
12. Ústavní soud ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávná aplikace či interpretace tzv. podústavního práva za následek porušení základních práv a svobod, což odůvodňuje jinak jeho výjimečnou ingerenci do rozhodovací činnosti správních soudů. Jednou skupinou takových případů jsou v řízení o ústavních stížnostech případy svévolné aplikace tzv. podústavního práva správním soudem. Nicméně Ústavní soud po ústavním přezkumu napadeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu uzavírá, že za situace, kdy jedinou rozhodnou otázkou je, zda je osoba zúčastněná na řízení osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení, jde o rozhodnutí ústavně souladné a srozumitelné. Úvahy Nejvyššího správního soudu (viz sub 4, a dále zejména část V. 2. napadeného usnesení) neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními, naopak jde o výklad naprosto logický a konvenující účelu správního soudnictví, tedy ochraně veřejných subjektivních práv těch, kteří se jich domáhají. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud v meritu předmětné věci rozhodoval v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny, napadené rozhodnutí nelze označit za svévolné, ale toto rozhodnutí je výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
13. Ústavně konformní odmítnutí kasační stížnost Nejvyšším správním soudem z důvodu podání osobou k tomu zjevně neoprávněnou má nevyhnutelné procesní důsledky pro posouzení přípustnosti ústavní stížnosti v části směřující proti napadenému usnesení městského soudu. Byla-li kasační stížnosti stěžovatelky důvodně odmítnuta (z důvodu podání osobou k tomu zjevně neoprávněnou), a je-li zákonným předpokladem přípustné ústavní stížnosti předchozí řádné podání kasační stížnosti (srov. §75 odst. 1 věta za středníkem zákona o Ústavním soudu), je v daném kontextu třeba na kasační stížnost stěžovatelky - v části směřující proti napadenému usnesení městského soudu - hledět tak, jako by nebyla podána. V takovém případě nelze ústavní stížnost v této části považovat za přípustnou.
14. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky (viz sub 1), mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost stěžovatelky podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný a podle §43 odst. 1 písm. e) téhož zákona zčásti jako návrh nepřípustný (sub 13). S ústavní stížností byl též spojen návrh na vyslovení neústavnosti mimořádných opatření. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, odpadá tím současně i základní procesní předpoklad pro posouzení návrhu na vyslovení neústavnosti mimořádných opatření.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. května 2023
Tomáš Lichovník, v. r.
předseda senátu