ECLI:CZ:US:2023:2.US.1943.22.1
sp. zn. II. ÚS 1943/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce Davida Uhlíře a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti stěžovatele J. P., zastoupeného JUDr. Janem Burešem, Ph.D., advokátem, sídlem Václavské náměstí 807/64, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. května 2022 č. j. 4 As 399/2021-43, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. listopadu 2021 č. j. 11 Ad 3/2019-92, rozhodnutí náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 17. prosince 2018 č. j. MO 349759/2018-1304 a rozhodnutí ředitele Agentury personalistiky Armády České republiky ze dne 27. srpna 2018 č. j. MO 224634/2018-2230, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, náčelníka Generálního Štábu Armády České Republiky a ředitele Agentury personalistiky Armády České republiky, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), rozhodnutí náčelníka Generálního štábu Armády České republiky (dále jen "náčelník GŠ AČR") a rozhodnutí ředitele Agentury personalistiky Armády České republiky (dále jen "ředitel AP AČR"). Z ústavní stížnosti a jejích příloh zjistil Ústavní soud následující skutečnosti pojící se k podstatě ústavní stížnosti.
2. Ředitel AP AČR rozhodl napadeným rozhodnutím, že podle §143 odst. 1 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vojácích z povolání"), že doba trvání služebního poměru stěžovatele v období od 1. 12. 1999 do 30. 6. 2015 činí patnáct roků a sedm měsíců. Dále rozhodl, že zvýšený zápočet doby služby za období prosinec 1999, od 1. 3. 2000 do 31. 12. 2006 a od 1.1. 2007 do 30. 9. 2007 stěžovateli nenáleží. V odůvodnění uvedl, že se stěžovatel domáhal přehodnocení odnětí zvýšeného zápočtu dob za období od 1. 1. 2007 do 30. 9. 2007. Podle ředitele AP AČR se podle §143 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání doba výkonu služby ve služebním zařazení ve Vojenském zpravodajství hodnotí jeden a půl násobně, pokud jde o vojáky, kteří byli služebně zařazeni u útvarů a zařízení v přímé podřízenosti ředitele Vojenského zpravodajství. K tomu podle ředitele AP AČR v případě stěžovatele nedošlo. Dřívější zvýšení zápočtu výkonu doby služby bylo podle jeho názoru nesprávné.
3. Náčelník GŠ AČR rozhodl napadeným rozhodnutím tak, že odvolání stěžovatele zamítl a potvrdil rozhodnutí ředitele AP AČR. Dále rozhodl o nákladech řízení. V odůvodnění uvedl, že podle §143 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání, je obecně dobou trvání služebního poměru rozhodnou pro nárok na výsluhový příspěvek, odbytné a odchodné a jejich výši, doba trvání činné služby vojáka, vyjma doby trvání základní a náhradní vojenské služby, a doba trvání služebního poměru v bezpečnostních sborech podle zvláštního právního předpisu. Pro výši výsluhového příspěvku a odbytného se doba výkonu služby ve služebním zařazení ve Vojenském zpravodajství, ve kterém voják plní zvláštní úkoly při činnostech podle jiného právního předpisu, hodnotí jeden a půl násobně.
4. Z výčtu zařazení stěžovatele náčelník GŠ AČR dovodil, že v určeném období nebyl služebně zařazen na systemizovaném místě stanoveném ministrem obrany ve Vojenském zpravodajství, nýbrž na systemizovaném místě stanoveném ministrem obrany v ozbrojených silách České republiky, a to v Armádě České republiky v podřízenosti náčelníka Generálního štábu. Proto mu podle jeho názoru nelze zvýšený zápočet doby ve službě pro účely stanovení výše výsluhy přiznat. Náčelník GŠ AČR dále uvedl, že skutečnost, že voják bezprostředně realizuje zpravodajskou činnost, tzn. provádí shromažďování a zpracovávání zpravodajských informací, které jsou předmětem utajení a týkají se zabezpečení obranyschopnosti státu a zajišťování bezpečnosti jednotek Armády České republiky, ještě neznamená, že vykonává zvláštní úkoly zpravodajce při činnostech ve smyslu zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zpravodajských službách"), a je proto důvod hodnotit posuzované období jeden a půl násobně. Podle jeho názoru nemají služební orgány prostor pro uvážení přiznání zvýšeného zápočtu doby služby pro účely výsluhových náležitostí, neboť dotčená právní úprava v tomto případě autonomní úvahu nepřipouští.
5. Napadené rozhodnutí městského soudu je v pořadí již druhým rozhodnutím tohoto soudu. Městský soud ve věci nejprve rozhodl rozsudkem ze dne 10. 11. 2020 č. j. 11 Ad 3/2019-52, tak že rozhodnutí náčelníka GŠ AČR zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2021 č. j. 4 As 364/2020-38. Podle Nejvyššího správního soudu městský soud nesprávně posoudil rozhodnou právní otázku a napadený rozsudek proto shledal nezákonným. Zdůraznil, že nejsou důvody pro překonání zákonem výslovně stanovené formální podmínky služebního zařazení vojáka stanoveného ministrem obrany ve Vojenském zpravodajství pro přiznání zvýšeného zápočtu doby služby podle §143 odst. 1 písm. b) zákona vojácích z povolání. Pro zvýšený zápočet doby služby je podle jeho názoru nutné, aby voják splnil současně všechny zákonem stanovené podmínky.
6. Vázán tímto závazným názorem dospěl městský soud k závěru, že žaloba není důvodná. Podle zákona o vojácích z povolání je podle jeho mínění nutné, aby byly pro přiznání zvýšeného hodnocení doby výkonu služby pro stanovení výše výsluhového příspěvku současně splněny dvě podmínky. Jsou to služební zařazení stanovené ministrem obrany ve Vojenském zpravodajství, a plnění zvláštních úkolů vojákem při činnostech podle jiného právního předpisu, kterým má být zákon o zpravodajských službách, a tedy vykonávání tam konkretizovaných zpravodajských činností. Podle městského soudu bylo jednoznačně prokázáno, že stěžovatel nevykonával službu ve služebním zařazení stanoveném ministrem obrany ve Vojenském zpravodajství. Proto nesplnil zákonem stanovenou podmínku.
7. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele zamítl. V odůvodnění uvedl, že navzdory jednomu z důvodů vyjádřených stěžovatelem v kasační stížnosti není rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný. Městský soud se měl držet jeho závazného právního názoru a jeho závěry jsou řádně a dostatečně odůvodněné.
8. Dále Nejvyšší správní soud konstatoval, že v meritu věci je kasační stížnost nepřípustná. Podle něj jde již o druhou kasační stížnost v téže věci. Taková kasační stížnost je podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. přípustná, pouze pokud je jako její důvod namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Osoba podávající kasační stížnost přitom není rozhodující. V tomto případě se však městský soud závazným názorem Nejvyššího správního soudu řídil, což stěžovatel nijak nerozporoval.
9. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že argumentace stěžovatele stran ochrany legitimního očekávání a právní jistoty neobstojí. Pokud služební orgány stěžovateli v minulosti v rozporu se zákonem započetly dobu služby jeden a půl násobně, či mu to sdělily, nemění to nic na tom, že mu zvýšený zápočet nenáležel. K tomu by podle Nejvyššího správního soudu mohlo dojít např. pokud by stěžovatel jednal výlučně na základě takového jemu přímo poskytnutého příslibu, což však netvrdil.
II. Argumentace stěžovatele
10. Stěžovatel tvrdí, že pravomocnými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, městského soudu, náčelníka GŠ AČR a ředitele AP AČR v řízení, jehož byl účastníkem, byla porušena jeho základní práva nebo svobody zaručené ústavním pořádkem České republiky. Konkrétně tvrdí, že ústavní stížností napadená rozhodnutí zasahují jeho ústavně zaručené základní právo na soudní ochranu zaručené čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), porušují záruku rovnosti účastníků řízení danou čl. 37 odst. 3 Listiny a právo zaměstnance na spravedlivou odměnu za práci, garantované čl. 28 Listiny.
11. Stěžovatel je přesvědčen, že byly splněny všechny podmínky k tomu, aby byla doba jeho služby hodnocena jeden a půl násobně, přičemž opačný přístup považuje za přepjatý formalismus, jehož cílem bylo jej zkrátit na jeho právech. Stěžovatel se domnívá, že došlo ke změně podmínek, za nichž v minulosti plnil svěřené úkoly, zpětně, což považuje za porušení principu právní jistoty. K tomu dodává, že o takové změně nebyl informován a jeho případ byl posouzen jinak než u jiných osob. Stěžovatel se dále odvolává na rovnost v odměňování, a domnívá se, že obecné soudy měly zkoumat, co ve skutečnosti ve službě dělal a nikoli formální podmínky jeho práce. Pokud vykonával činnost stejnou jako jiní vojáci, je podle něj nesprávné odvolávat se na popis této činnosti, a měl by dostat stejnou odměnu, tj. měl by mít stejný výsluhový nárok.
12. Dále stěžovatel považuje napadená rozhodnutí za nedostatečně odůvodněná, vydaná na základě svévole a nepřezkoumatelná. Dodává, že pokud Nejvyšší správní soud posoudil jeho kasační stížnost částečně jako nepřípustnou, odňal mu tím možnost využít opravný prostředek.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána oprávněným stěžovatelem, jenž byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená usnesení a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s požadavky kladenými §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
14. Dále se Ústavní soud zabýval včasností a přípustností ústavní stížnosti. V nálezu sp. zn. III. ÚS 926/19 ze dne 2. 7. 2019 (N 129/95 SbNU 66; všechna použitá rozhodnutí Ústavního soudu jsou přístupná v internetové databázi Nalus - viz https://nalus.usoud.cz) konstatoval, že pokud je věcné hodnocení všech žalobních námitek správním soudem prvního stupně předurčeno závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, pak přípustnost ústavní stížnosti, v níž je tvrzeno porušení základních práv či svobod výhradně v důsledku věcného posouzení žalobních námitek, není podmíněna podáním opakované kasační stížnosti. Opakovaná kasační stížnost, v níž by bylo zpochybněno výhradně věcné hodnocení žalobních námitek, by tedy byla podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Proto tato kasační stížnost, jde-li o námitky proti věcnému posouzení, nepředstavuje procesní prostředek k ochraně práva dle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Pokud stěžovatel spatřuje porušení svých ústavně zaručených práv výhradně v hodnocení městského soudu, proti němuž nelze s ohledem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. podat opakovanou kasační stížnost, lze podat ústavní stížnost přímo proti rozhodnutí městského soudu. Na základě takové ústavní stížnosti však může Ústavní soud přezkoumávat jen ty námitky, které již nebylo možno přípustně uplatnit v opakované kasační stížnosti.
15. Ústavní soud respektuje funkci §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož se Nejvyšší správní soud nemá v téže věci opakovaně zabývat stejnými otázkami a zásadně přezkoumává jen dodržení svého právního názoru městským soudem [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 136/05 ze dne 8. 6. 2005 (N 119/37 SbNU 519)]. Ústavní soud proto nevyžaduje, aby účastníci řízení před správními soudy podávali kasační stížnost v případech, kdy by předmětem řízení o kasační stížnosti mělo být opětovné posouzení otázek v dané věci již vyřešených. Taková kasační stížnost je ze zákona nepřípustná a nejde proto o procesní prostředek, který zákon poskytuje stěžovateli k ochraně jeho práva (viz usnesení sp. zn. I. ÚS 643/15 ze dne 26. 3. 2015).
16. Pokud by mělo dojít ke změně názoru Nejvyššího správního soudu vysloveného v prvním rozhodnutí, může být k tomu dostatečným důvodem podstatná změna judikatury, resp. zásah Ústavního soudu, jehož nálezy jsou závazné pro všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Pokud by tedy bylo takové rozhodnutí správního soudu prvního stupně, proti němuž není kasační stížnost přípustná, zrušeno Ústavním soudem, pak, v případě dalšího postupu by proti novému rozhodnutí byla kasační stížnost přípustná a Nejvyšší správní soud by byl vázán závazným právním názorem Ústavního soudu.
17. Při zohlednění závěrů vyslovených ve stanovisku pléna sp. zn. Pl.ÚS-st. 45/16 ze dne 28. 11. 2017 (ST 45/87 SbNU 905; 460/2017 Sb.), byť směřují primárně k civilnímu řízení, lze konstatovat, že stěžovatel měl ústavní stížností napadnout rozsudek městského soudu. Ve vztahu k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je ústavní stížnost přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario) při omezení na hodnocení provedeného tímto soudem. Proti rozhodnutí městského soudu naopak ústavní stížnost přípustná není, protože nebyla podána ve lhůtě předpokládané v §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, tj. ve lhůtě dvou měsíců od 10. 11. 2021, kdy byl stěžovateli - podle údajů uvedených v přiložené kasační stížnosti - rozsudek městského soudu doručen.
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
18. Ústavní soud je dle Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Pokud vykonává svou pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí orgánu veřejné moci, nelze jej považovat za další instanci v soustavě obecných soudů. Ústavní soud nemá v těchto případech kompetenci či dokonce pravomoc vlastním rozhodnutím nahrazovat rozhodování obecných soudů či správních orgánů a vstupovat do řízení jako orgán rozhodující na základě podústavního práva. Úkolem Ústavního soudu, svěřeným mu Ústavou, je přezkoumat ústavnost napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Z tohoto důvodu, stejně jako z důvodu zdrženlivosti při zasahování do pravomocí jiných Ústavou zřízených orgánů veřejné moci, Ústavní soud respektuje, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je zpravidla věcí obecných soudů. Ústavní soud má do jejich rozhodovací činnosti pravomoc zasáhnout pouze v případech, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.
19. Stěžovatel svou ústavní stížností napadá přepjatý formalismus při odmítnutí přiznání zvýšeného hodnocení doby výkonu služby pro stanovení výše výsluhového příspěvku a polemizuje se závěry, které orgány veřejné moci vyslovily při interpretaci zákona o vojácích z povolání. Ústavní soud však neshledal, že by Nejvyšší správní soud, na nějž vzhledem k částečné nepřípustnosti ústavní stížnosti soustředil svou pozornost, postupoval v rozporu se základními právy a svobodami stěžovatele.
20. Argumentace Nejvyššího správního soudu je transparentní a dostatečně objasňuje, jak postupoval a jaké k tomu měl důvody. Vypořádal se s námitkami o nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu a Ústavní soud jeho přezkumu nemá v této části co vytknout. Konzistentně se také vypořádal s otázkou přípustnosti kasační stížnosti, na čemž nic nemění stěžovatelova polemika o tom, že tím mu měl odepřít přístup k soudní ochraně, která není správná. Závěry Nejvyššího správního soudu odpovídají právní úpravě a nejsou v žádné části přehnaně formalistické. Odpovídají jak jeho setrvalé rozhodovací praxi, tak znění zákona o vojácích z povolání, případně zákona o zpravodajských službách.
21. Ústavní soud z výše uvedených důvodů ústavní stížnost odmítl zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a zčásti jako návrh podaný po lhůtě stanovené k jejímu podání podle §43 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. února 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu