ECLI:CZ:US:2023:2.US.344.23.1
sp. zn. II. ÚS 344/23
Nález
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) a soudců Davida Uhlíře a Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatelky Shell Czech Republic, a.s., sídlem Antala Staška 2027/77, Praha 4, zastoupené JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou, sídlem Jungmannova 745/24, Praha, proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje ze dne 2. 12. 2022 č. j. PK-RR/4780/22 a usnesení Městského úřadu Tachov, odboru výstavby a územního plánování ze dne 15. 9. 2022 č. j. 3256/2022 - OVÚP/TC, za účasti Krajského úřadu Plzeňského kraje a Městského úřadu Tachov jako účastníků řízení, a příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic České republiky, zastoupené Mgr. Markem Novotným, advokátem, sídlem U Prašné brány 1078/1 Praha 1 - Staré Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje ze dne 2. 12. 2022 č. j. PK-RR/4780/22 a usnesením Městského úřadu Tachov, odboru výstavby a územního plánování ze dne 15. 9. 2022 č. j. 3256/2022 - OVÚP/TC bylo porušeno základní právo stěžovatelky na ochranu majetku zaručené čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a právo na rovnost účastníků řízení zaručené čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
II. Tato rozhodnutí se ruší.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace věci a stížnostní námitky
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení jejích základních práv zaručených čl. 11 odst. 1 a 4 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývá, že oznámením Městského úřadu Tachov ze dne 16. 3. 2022 byla stěžovatelka (dále též "vyvlastňovaná") informována o zahájení vyvlastňovacího řízení pod sp. zn. 3905/2021 - OVÚP (dále jen "vyvlastňovací řízení") ve vztahu k pozemkům stěžovatelky, nacházejícím se v katastrálním území Svatá Kateřina u Rozvadova, a to na základě žádosti o vyvlastnění podané příspěvkovou organizací Ředitelství silnic a dálnic České republiky (dále jen "ŘSD" nebo též "vyvlastnitel") ze dne 1. 12. 2021. Stěžovatelka se k vyvlastňovací žádosti ŘSD vyjádřila ve svém podání ze dne 26. 4. 2022, v němž navrhla zamítnutí žádosti, a to z důvodu nesplnění zákonných podmínek pro vyvlastnění, včetně zákonných podmínek pro samotné zahájení vyvlastňovacího řízení.
3. Dne 28. 4. 2022 se konalo ústní jednání, přičemž nejpozději na tomto ústním jednání mohla stěžovatelka jako vyvlastňovaná v souladu s §22 odst. 2 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnických práv k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZoV"), uplatnit své námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání. Z §24 odst. 1 ZoV vyplývá, že nebude-li ve vyvlastňovacím řízení prokázáno splnění všech podmínek pro vyvlastnění, je vyvlastňovací úřad povinen zamítnout žádost vyvlastnitele do 30 dnů ode dne konání ústního jednání. Obdobně, pokud vyvlastňovací úřad dospěje k závěru, že podmínky pro vyvlastnění jsou splněny, ve stejné třicetidenní lhůtě ode dne konání ústního jednání rozhodne o vyvlastnění práv k nemovitostem a o náhradě za vyvlastnění (§24 odst. 2 ZoV). Uvedená třicetidenní lhůta pro rozhodnutí uplynula dne 30. 5. 2022, Městský úřad v Tachově jako vyvlastňovací úřad do dne podání ústavní stížnosti (tj. ani po více jak devíti měsících ode dne konání ústního jednání) o žádosti vyvlastnitele nerozhodl.
4. Namísto meritorního rozhodnutí o žádosti o vyvlastnění v souladu s příslušnými ustanoveními ZoV vydal Městský řad Tachov, odbor výstavby a územního plánování (dále jen "MÚ Tachov" nebo též "vyvlastňovací úřad") dne 15. 9. 2022 (tj. tři a půl měsíce po uplynutí zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí) usnesení napadené touto ústavní stížností, kterým rozhodl o přerušení vyvlastňovacího řízení na dobu šesti měsíců. Důvodem přerušení řízení byla žádost ŘSD, které byl podle odůvodnění usnesení vyvlastňovací úřad povinen vyhovět, neboť byl vázán "dispozičním právem vyvlastnitele".
5. Stěžovatelka napadla usnesení MÚ Tachov odvoláním, neboť je přesvědčena, že v podmínkách vyvlastňovacího řízení se úprava přerušení řízení na návrh žadatele podle §64 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), z povahy věci neuplatní. Krajský úřad Plzeňského kraje (dále jen "KÚ Plzeňského kraje") napadeným rozhodnutím odvolání stěžovatelky zamítl a usnesení MÚ Tachov potvrdil. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že podle §23 odst. 1 ZoV přeruší vyvlastňovací úřad vyvlastňovací řízení, jestliže o stejném pozemku, stavbě nebo věcném břemenu již probíhá jiné vyvlastňovací řízení, a to až do doby, než bude dříve zahájené řízení pravomocně skončeno. V tomto ustanovení ovšem není uvedeno, že toto je jediným možným důvodem pro přerušení vyvlastňovacího řízení, a vyvlastňovací úřad může za splnění daných podmínek postupovat i podle obecné úpravy správního řádu, který v §64 a §65 stanovuje možné důvody pro přerušení řízení o žádosti. Tento výklad je v souladu s ustanovením §29 ZoV, podle kterého ustanovení správního řádu o doručování veřejnou vyhláškou nelze použít v řízení podle tohoto zákona, s výjimkou doručování neznámým účastníkům nebo účastníkům neznámého pobytu či sídla. ZoV tedy stanovuje, které postupy upravené správním řádem se na řízení o vyvlastnění nepoužijí. Lhůty stanovené v ZoV pro jednotlivé úkony vyvlastňovacího úřadu jsou lhůty pořádkové, jejich překročení nemá žádné právní důsledky a je možné tuto situaci řešit prostřednictvím opatření proti nečinnosti správního orgánu. Vzhledem k tomu, že vyvlastňovací řízení je v současné době přerušeno, není vyvlastňovací úřad nečinný.
6. Stěžovatelka, vědoma si právní úpravy, podle níž rozhodnutí o přerušení správního řízení je úkon správního orgánu, kterým se upravuje vedení řízení a který je na základě §70 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), vyloučen ze soudního přezkumu, podala dne 21. 12. 2022 proti rozhodnutí KÚ Plzeňského kraje správní žalobu podle §65 a násl. s. ř. s. Usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 1. 2023 č. j. 77 A 75/2022-42 byla tato správní žaloba odmítnuta jako nepřípustná právě s odkazem na kompetenční výluku podle §70 písm. c) s. ř. s. Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka z procesní opatrnosti kasační stížnost, o níž zatím nebylo rozhodnuto.
7. Stěžovatelka také podala dne 21. 12. 2022 ke KÚ Plzeňského kraje žádost o vydání opatření proti nečinnosti, o které bylo podle §80 odst. 3 správního řádu rozhodnuto tak, že se jí nevyhovuje. Proto stěžovatelka využila možnosti podat u Krajského soudu v Plzni také žalobu na ochranu proti nečinnosti vyvlastňovacího úřadu podle §79 a násl. s. ř. s. Řízení o této žalobě bylo ukončeno vydáním rozsudku sp. zn. 57 A 1/2023-105 ze dne 7. 2. 2023, jímž bylo uloženo MÚ Tachov vydat ve věci rozhodnutí, a to do 15 dnů od právní moci rozsudku.
8. Krajský soud v této věci posuzoval, zda ke dni rozhodnutí soudu byl či nebyl MÚ Tachov v prodlení s vydáním rozhodnutí. Podle soudu se ústní jednání v posuzovaném řízení konalo dne 28. 4. 2022, MÚ Tachov byl tedy povinen podle §24 odst. 1 a 2 ZoV vydat ve věci rozhodnutí do 30. 5. 2022 (30 dnů od ústního jednání konaného dne 28. 4. 2022). Lhůta pro vydání rozhodnutí tedy již nepochybně uplynula, přičemž na závěru o prodlení s vydáním rozhodnutí nemohlo nic změnit přerušení řízení. Podle ustálené judikatury správních soudů nemá totiž přerušení správního řízení žádný vliv na běh lhůty pro vydání rozhodnutí, pokud je správní řízení přerušeno až poté, kdy lhůta pro vydání rozhodnutí správního orgánu již uplynula. Následné přerušení řízení tak nemá za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu, protože přerušení nemohlo běh lhůty pro vydání správního rozhodnutí jakkoli ovlivnit, neboť lhůtu lze přerušit pouze za jejího běhu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013 č. j. 5 Ans 4/2012-20, publ. ve Sb. NSS pod č. 2871/2013, nebo ze dne 19. 8. 2020 č. j. 2 Azs 156/2020-37, bod 23, nebo ze dne 14. 11. 2022 č. j. 3 As 182/2020-78, bod 10).
9. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že v důsledku rozhodnutí KÚ Plzeňského kraje, jakož i předchozím rozhodnutím MÚ Tachov, je omezena v dispozici se svým nemovitým majetkem podle §19 odst. 3 ZoV, ačkoliv toto omezení mělo již dávno zaniknout, pokud by vyvlastňovací úřad namísto vydání nezákonného usnesení o přerušení řízení rozhodl o vyvlastňovací žádosti ŘSD, jak mu ukládá ZoV. V případě, že by vyvlastňovací žádosti ŘSD bylo vyhověno, měla by stěžovatelka možnost bránit se proti vyvlastnění opravným prostředkem podle §25 odst. 2 ZoV, případně i následným soudním přezkumem.
II.
Procesní předpoklady řízení
10. Ústavní soud nejprve posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 a §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
11. Ústavní soud se dále zabýval přípustností ústavní stížnosti podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a to zejména v kontextu ustálené judikatury Ústavního soudu.
12. Vycházel přitom z premisy, že ústavní soudnictví a pravomoc Ústavního soudu v individuálních věcech jsou v České republice vybudovány na zásadě přezkumu věcí pravomocně skončených (a kasace pravomocných rozhodnutí), v nichž neústavnost nebo protiústavnost nelze napravit jiným způsobem, tedy především procesními prostředky, vyplývajícími z příslušných procesních norem upravujících to které řízení či tu kterou materii [srov. např. nález ze dne 30. 11. 1995 sp. zn. III. ÚS 62/95 (N 78/4 SbNU 243)]. Z ustálené judikatury tudíž plyne, že ústavní stížností by měla být napadána zásadně konečná a pravomocná meritorní rozhodnutí.
13. Jako nepřípustné proto Ústavní soud odmítá ústavní stížnosti proti procesním rozhodnutím soudu či jiného orgánu veřejné moci, upravujícím průběh řízení [srov. např. usnesení ze dne 30. 3. 2006 sp. zn. IV. ÚS 125/06 (U 4/40 SbNU 781)], konkrétně též rozhodnutí o přerušení soudního či správního řízení, neboť ta jsou takovými rozhodnutími, která nemají charakter konečného meritorního rozhodnutí ve věci.
14. Z uvedeného pravidla Ústavní soud ve své rozhodovací praxi připustil výjimky, jež spočívají v možnosti napadnout i pravomocné rozhodnutí, které pouze uzavírá určitou část řízení nebo které řeší jistou procesní otázku, ačkoli řízení ve věci samé ještě neskončilo. Musí však být kumulativně splněny dvě podmínky: rozhodnutí musí být způsobilé bezprostředně a citelně zasáhnout do ústavně zaručených základních práv a svobod a je třeba, aby se námitka porušení těchto práv a svobod omezovala jen na příslušné stadium řízení, v němž bylo o takové otázce rozhodnuto, tedy aby již nemohla být v rámci dalšího řízení (např. při použití opravných prostředků proti meritornímu rozhodnutí) efektivně uplatněna [srov. např. nález ze dne 12. 1. 2005 sp. zn. III. ÚS 441/04 (N 6/36 SbNU 53)].
15. Uvedené podmínky meritorního přezkumu napadených rozhodnutí jsou v dané věci splněny, neboť přerušením vyvlastňovacího řízení dochází k nežádoucímu prodloužení omezení vlastnických práv vyvlastňovaného podle §19 odst. 3 ZoV nad rámec lhůt, stanovených v tomto zákoně pro vydání rozhodnutí (§24 odst. 1 a 2 ZoV), a námitka ohledně neexistence povinnosti správního orgánu přerušit řízení na žádost žadatele nebude moci být efektivně uplatněna po pravomocném ukončení vyvlastňovacího řízení. Napadenými rozhodnutími jsou tedy přímo dotčena vlastnická práva stěžovatelky, jež požívají ústavně právní ochrany podle čl. 11 Listiny.
16. Dále se Ústavní soud zabýval otázkou, zda, z hlediska principu subsidiarity ústavní stížnosti, lze za efektivní prostředek k ochraně práva stěžovatelky ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu považovat žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu jak z hlediska obecného, tak v nyní rozhodovaném případě. K efektivnosti podané žaloby (§79 odst. 1 s. ř. s.) v případech, kdy správní orgán řízení přerušil, se vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 1. 2014 č. j. 7 Ans 10/2012-46. V něm dovodil, že "Mají-li soudy efektivně poskytovat ochranu těm, kteří se brání proti průtahům ve správním řízení způsobeným nečinností správního orgánu, není možné připustit, aby správní orgány mohly svoji případnou nečinnost eliminovat zneužitím institutu přerušení správního řízení, a zablokovat tak zásah soudu, neboť je představitelné, že i to může být nezákonnou nečinností. Opačný závěr by v řadě případů činil ze žaloby na ochranu proti nečinnosti slepou munici, jejímž použitím by nebylo možno dosáhnout účinků, které požaduje žalobce a které zamýšlel zákonodárce. Odepření účinné soudní ochrany by protiřečilo čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Uvedený názor je tak pro rozšířený senát zcela nepřijatelný." Proto rozšířený senát dospěl k závěru, že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti je soud oprávněn k řádné žalobní námitce jako součást skutkového stavu věcně zkoumat důvodnost přerušení správního řízení. K tomuto závěru je však třeba dodat, že jím rozšířený senát Nejvyššího správního soudu neměl na mysli možnost přezkoumání zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení (s následkem zrušení takového rozhodnutí), ale pouze posouzení, zda k přerušení řízení došlo věcně důvodně a podle smyslu zákona (a správní orgán tedy nečinný není), anebo zda přerušení řízení je nedůvodné nebo účelové a správní orgán je užil jen jako jakýsi "procesní paraván" který má zastřít porušování povinnosti "vyřizovat věci bez zbytečných průtahů" (§6 odst. 1 správního řádu).
17. Podle názoru Ústavního soudu lze tedy uzavřít, že i žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu může být efektivním prostředkem k nápravě nedůvodně přerušeného řízení. V nyní projednávané věci stěžovatelka tuto žalobu u krajského soudu uplatnila, nicméně důvodem pro rozhodnutí, jímž krajský soud uložil správnímu orgánu vydat v určené lhůtě rozhodnutí ve věci samé, bylo to, že tento orgán řízení přerušil až po uplynutí zákonné lhůty pro rozhodnutí. Odkázal přitom na ustálenou judikaturu správních soudů (viz bod 8. nálezu). Krajský soud v Plzni se proto vůbec nezabýval zbytkem žalobní argumentace stěžovatelky, uvedené v bodech 20 až 33 žaloby, jíž stěžovatelka brojila proti správnosti a zákonnosti usnesení o přerušení vyvlastňovacího řízení. Podle soudu totiž přerušení řízení nemělo vliv na běh lhůty vyvlastňovacího úřadu k vydání rozhodnutí, a proto nemohlo mít ani vliv na posouzení (ne)činnosti tohoto úřadu. Námitka stěžovatelky, že ve vyvlastňovacím řízení nemusí být podle §64 odst. 2 správního řádu vždy vyhověno návrhu žadatele na přerušení řízení s odkazem na jeho dispoziční právo s žádostí, zůstala tudíž nevypořádána, ačkoli je z hlediska ochrany práv stěžovatelky stěžejní.
18. Ze shora rozvedených důvodů proto Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost stěžovatelky lze považovat za přípustnou, a jako taková může být meritorně projednána.
III.
Vyjádření účastníků
19. Ústavní soud zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení i vedlejšímu účastníkovi řízení. KÚ Plzeňského kraje trvá na tom, že jeho rozhodnutí č. j. PK- RR/4780/22 ze dne 2. 12. 2022 bylo vydáno v souladu se ZoV i správním řádem, a v podrobnostech odkazuje na odůvodnění tohoto rozhodnutí. Dále trvá na tom, že svým postupem nezasáhl do vlastnických práv stěžovatelky nad míru toho, co připouští ZoV, a že pokud rozhodl v souladu s uvedenými předpisy, rozhodl také v souladu s Listinou základních práv a svobod.
20. MÚ Tachov ve svém vyjádření uvedl, že napadeným usnesením vyhověl žádosti ŘSD a vyvlastňovací řízení podle §64 odst. 2 správního řádu s ohledem na dispoziční zásadu žadatele přerušil. Při posuzování žádosti na přerušení řízení přihlédl vyvlastňovací úřad též k tomu, že je vhodnější, pokud by došlo ke smírnému řešení mezi vyvlastnitelem a vyvlastňovanou. Vyvlastňovací úřad vydal meritorní rozhodnutí č. j. 668/2023-OVÚP/TC ze dne 16. 2. 2023 a žádost vyvlastnitele podle §24 odst. 1 ZoV zamítl. Proti tomuto rozhodnutí podala dne 7. 3. 2023 vyvlastnitelka odvolání. Opatřením ze dne 10. 3. 2023 vyvlastňovací úřad seznámil stěžovatelku jako dalšího jediného účastníka s podaným odvoláním a poskytl jí k vyjádření lhůtu 10 dnů. Po uplynutí lhůty bude spis předán nadřízenému správnímu orgánu KÚ Plzeňského kraje.
21. ŘSD je přesvědčeno, že ústavní stížnost není důvodná, neboť napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do ústavně garantovaných práv stěžovatelky. Napadené rozhodnutí upravuje ryze procesní otázku přerušení řízení, kdy rozhodnutím o přerušení řízení není zasaženo do vlastnického práva stěžovatelky. Žádost o přerušení řízení, na jejímž základě bylo vydáno napadeného rozhodnutí, byla MÚ Tachov odeslána v návaznosti na jednání mezi generálním ředitelem ŘSD a zástupcem představenstva stěžovatelky, který vyjádřil vůli o majetkoprávním vypořádání pozemků pod dálniční odpočívkou jednat mimo rámec vyvlastňovacího řízení a pokusit se tuto otázku řešit dohodou. Pokud následně stěžovatelka změnila procesní strategii (jak vyplývá z jejího dalšího postupu) a odmítá o otázce vzájemně jednat, nemůže toto být dáváno k tíži účastníkům ani ŘSD, kteří se pokoušeli jednat tak, aby v průběhu vyvlastňovacího řízení mohlo dojít k dohodě o získání práv k pozemku nebo stavbě potřebných k uskutečnění účelu vyvlastnění mezi vyvlastnitelem a vyvlastňovanou. ŘSD nadto považuje podanou stížnost za obsoletní, neboť již byla via facti překonána, když MÚ Tachov o vyvlastnění rozhodl meritorně svým rozhodnutím č. j. 668/2023-OVÚP/TC ze dne 16. 2. 2023, a to poté, co mu byla Krajským soudem v Plzni uložena rozsudkem č. j. 57 A 1/2023-105 ze dne 7. 2. 2023 povinnost ve věci rozhodnout ve lhůtě 15 dnů.
22. Všechna vyjádření zaslal Ústavní soud stěžovatelce k replice. Ta ve svém vyjádření ze dne 31. 3. 2023 reagovala na většinu argumentace účastníků a vedlejšího účastníka řízení. Podle jejího přesvědčení, s ohledem na právní úpravu vyvlastňovacího řízení, je zjevné, že se nemůže uplatnit dispoziční právo navrhovatele (vyvlastnitele) podle §64 správního řádu, tj. vyvlastnitel nedisponuje vyvlastňovacím řízením potud, že by mohl kdykoliv v jeho průběhu pouhou žádostí dosáhnout jeho přerušení, neboť v takovém případě by nemohly být dodrženy zákonné lhůty týkající se průběhu vyvlastňovacího řízení. Pokud MÚ Tachov uvedl, že při přerušení řízení byl veden také snahou o umožnění smírného řešení mezi vyvlastnitelem a stěžovatelkou, pak i v tomto případě vybočil z rámce vyvlastňovacího řízení. V daném případě si vyvlastňovací úřad ani u stěžovatelky jako vyvlastňované nijak neověřoval, zda údajné jednání skutečně probíhá, a důvodnost přerušení ponechal jen na tvrzení vyvlastnitele. Stěžovatelka, která nebyla o návrhu na přerušení řízení vůbec informována, se tak o přerušení řízení dozvěděla až jako o hotové věci z příslušného usnesení vyvlastňovacího úřadu. Stěžovatelka poukazuje na svou vůli jednat o případné dohodě i po zahájení vyvlastňovacího řízení (byť k němu nebyly splněny zákonné podmínky), a proto spolu v záři 2022 předseda představenstva stěžovatelky a generální ředitel ŘSD uskutečnili jednání, na němž obě strany deklarovaly připravenost jednat o dohodě s tím, že vyvlastňovací řízení bude zastaveno (tj. žádost o vyvlastnění bude vzata zpět). Namísto toho však ŘSD bez jakékoli dohody se stěžovatelkou požádalo o přerušení vyvlastňovacího řízení na dobu šesti měsíců. Po tomto kroku, který stěžovatelka napadla dostupnými právními prostředky, již k žádnému jednání mezi stěžovatelkou a ŘSD ohledně předmětných pozemků nedošlo. Rozsudkem Krajského soudu v Plzni č. j. 57 A l12023-|05 ze dne 7. 2. 2023 byla podle názoru stěžovatelky pouze ukončena nečinnost vyvlastňovacího úřadu, která i tak trvala téměř pět měsíců, nebyla jím však, a ani nemohla být, řešena otázka porušení ústavně chráněného vlastnického práva stěžovatelky nezákonným přerušením vyvlastňovacího řízení. Toto porušení, resp. nucené omezení vlastnického práva stěžovatelky nad rámec toho, co umožňuje ZoV, nebylo překonáno ani (zatím nepravomocným) meritorním rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu. Ústavní stížnost je tedy nadále důvodná a stěžovatelka na ní trvá.
IV.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
23. Ústavní soud předesílá, že není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy), který není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutími v něm vydanými nebyla dotčena předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody účastníka tohoto řízení, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy (zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé). Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
24. V dané věci Ústavní soud po přezkoumání napadených rozhodnutí správních orgánů shledal, že ústavní stížnost je důvodná.
25. Institut přerušení řízení podle §64 správního řádu přichází v úvahu jednak jako obligatorní, jednak jako fakultativní, někdy z moci úřední, jindy na žádost účastníka řízení. Podstatou přerušení řízení je mezitímní rozhodnutí za účelem vyřešení "překážkových" otázek, s cílem poté dále v řízení pokračovat a dospět k meritornímu rozhodnutí. Obecně lze uvést, že se správní řízení přerušuje ze zákonem stanovených důvodů, a to zejména ve spojení s řízením o předběžné otázce, kdy se řízení přerušuje z moci úřední, a dále v řízení o žádosti žadatele, a to za podmínky souhlasu případných více žadatelů (§64 odst. 2 správního řádu).
26. Podstatou námitek obsažených v ústavní stížnosti, a tedy sporu mezi stěžovatelkou a správním orgánem, je otázka, zda podle §64 odst. 2 správního řádu, podle kterého "V řízení o žádosti přeruší správní orgán řízení na požádání žadatele; jestliže je žadatelů více, může tak učinit jen za podmínky, že s přerušením souhlasí všichni", je povinností správního orgánu žádosti o přerušení řízení vždy vyhovět. Podle komentářové literatury ke správnímu řádu tato povinnost správního orgánu z hlediska jazykového výkladu citovaného ustanovení vyplývá. Nicméně judikatura s ohledem na smysl institutu přerušení řízení a základní zásady postupu správních orgánů dovodila, že i přes dikci zákona správní orgán není povinen k žádosti žadatele automaticky probíhající řízení přerušit, jelikož účelem takové žádosti může být např. i pouhé prodlužování řízení a oddalování rozhodnutí ve věci samé (viz KOPECKÝ, M., STAŠA, J. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2022, 353 s.).
27. Ústavní soud ke shora uvedenému poznamenává, že v obecné rovině se tímto způsobem přistupuje ke každému zahájenému správnímu řízení. Nicméně řízení o vyvlastnění je svým způsobem specifické, neboť již jeho zahájením podle §18 správního řádu dochází k zákonnému omezení vlastnického práva vyvlastňovaného (§19 odst. 3 správního řádu), neboť "po doručení uvědomění o zahájení vyvlastňovacího řízení nesmí vyvlastňovaný nakládat s pozemkem nebo stavbou, a to v rozsahu, kterého se vyvlastnění týká, převést je, pronajmout nebo jinak zatížit. Právní úkony, kterými vyvlastňovaný poruší tuto povinnost, jsou neplatné; to neplatí v případě smluv uzavíraných s vyvlastnitelem nebo s jeho souhlasem. Při vyvlastnění se neuplatní smluvní ani zákonná předkupní práva k vyvlastňovanému pozemku nebo stavbě. O tomto následku musí být vyvlastňovaný poučen v uvědomění o zahájení řízení." Za omezení je vyvlastnitel povinen poskytnout vyvlastňovanému náhradu v prokázané výši újmy způsobené tímto omezením (§19 odst. 4 správního řádu).
28. Ústavní soud souhlasí s argumentací stěžovatelky, že vyvlastňovací řízení není a nemůže být běžným návrhovým správním řízením, kterým navrhovatel disponuje prakticky neomezeně. Vyvlastňovací řízení je sice zahajováno na žádost vyvlastnitele jako navrhovatele, jakmile je však zahájeno, je ovládáno přísnou koncentrací a lhůtami stanovenými v ZoV. Procesní úprava vyvlastňovacího řízení je zákonem nastavena tak, aby zásah do vlastnických práv vyvlastňovaného byl omezen pouze na nezbytně nutnou dobu. Proto je vyvlastňovací úřad povinen o žádosti vyvlastnitele rozhodnout do 30 dnů ode dne konání ústního jednání, přičemž ústní jednání musí být nařízeno tak, aby se konalo nejpozději do 60 dnů od odeslání uvědomění o zahájení vyvlastňovacího řízení (§22 odst. 1 a §24 odst. 1 a 2 ZoV). S ohledem na tuto úpravu vyvlastňovacího řízení je tak zjevné, že se nemůže uplatnit dispoziční právo navrhovatele (vyvlastnitele) podle §64 odst. 2 správního řádu, tj. vyvlastnitel nedisponuje vyvlastňovacím řízením potud, že by mohl kdykoliv v jeho průběhu pouhou žádostí dosáhnout jeho přerušení bez ohledu na postoj vyvlastňovaného, který by byl povinen strpět zásadní omezení svého vlastnického práva i po dobu přerušení řízení, jednostranně navrženého vyvlastnitelem.
29. Dle Ústavního soudu je z hlediska ochrany vlastnického práva vyvlastňovaného nepřípustné přerušení vyvlastňovacího řízení, které je odůvodněno pouhým odkazem na žádost vyvlastnitele, bez ohledu na stanovisko vyvlastňovaného, jehož vlastnické právo je takovým rozhodnutím dotčeno nad rámec lhůt určených pro vydání rozhodnutí (§24 odst. 1 a 2 ZoV). Správní orgán, konkrétně MÚ Tachov, usnesením o přerušení řízení zasáhl do práva stěžovatelky zaručeného čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny. Jeho poukaz na skutečnost, že mezi zástupci vyvlastňovatele a zástupcem stěžovatelky mělo dojít k nějakým jednáním ohledně dalšího postupu při vyvlastnění a k možnému vypořádání majetkových práv dohodou, lze sice považovat za legitimní předpoklad přerušení řízení, nicméně pokud nebylo správním orgánem ověřeno stanovisko stěžovatelky k možnému přerušení řízení, nebyl dán zákonný důvod k takovému postupu. Je také zřejmé, že podáním odvolání proti usnesení o přerušení řízení stěžovatelka dala vyvlastňovacímu úřadu jasně najevo, že k jednání předestřenému v žádosti o přerušení řízení ze strany vyvlastnitele nedochází a docházet nebude, a že tedy šestiměsíční přerušení řízení nepovede k očekávanému výsledku. V tento moment již bylo jasné, že deklarovaný důvod pro přerušení řízení není relevantní, a na tuto skutečnost měly správní orgány adekvátně reagovat.
30. Vyvlastňovací úřad v daném případě mohl využít tzv. autoremedury, sám napadené usnesení zrušit a vyvlastňovací řízení již dále neprodlužovat. Podle §87 správního řádu totiž platí, že správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, je může zrušit nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Pokud vyvlastňovací úřad takto nepostupoval, nápravu měl provést odvolací správní orgán, v daném případě KÚ Plzeňského kraje. Ten však, ačkoli mu bylo z obsahu odvolání stěžovatelky známo, že s přerušením řízení nesouhlasí, tudíž že deklarovaný důvod pro přerušení řízení ani neexistuje, usnesení MÚ Tachov potvrdil. Lze tedy konstatovat, že oběma napadenými rozhodnutími bylo zasaženo nejen do vlastnického práva stěžovatelky (čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny), nýbrž i do práva zaručeného čl. 37 odst. 3 Listiny, podle kterého jsou si všichni účastníci v řízení rovni.
V.
Závěr
30. Závěrem Ústavní soud konstatuje, že §64 odst. 2 správního řádu nelze vykládat tím způsobem, že je nutno každé žádosti žadatele [§27 odst. 1 písm. a) správního řádu] o přerušení řízení vyhovět a řízení přerušit bez ohledu na důvod takové žádosti a na dobu, kterou žadatel navrhuje. Uvedené vyplývá z již ustálené judikatury správních soudů, přičemž Ústavní soud považuje jejich výklad za ústavně konformní (viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2010 č. j. 11 A 13/2010-25, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2015 č. j. 5 A 267/2010-36, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2019 č. j. 62 A 163/2017-76 či rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2013 č. j. 5 Ca 117/2009-39).
31. Ve vyvlastňovacím řízení, které je svým způsobem specifické, neboť již jeho zahájením dochází k nucenému omezení vlastnického práva vyvlastňovaného (§19 odst. 3 ZoV), je nutno k přerušení řízení na žádost vyvlastnitele přistupovat restriktivně tak, aby nedocházelo k průtahům v řízení a aby byla zachována rovnost účastníků.
32. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nezbývá než uzavřít, že právo stěžovatelky na ochranu vlastnického práva a právo na rovnost v řízení byla napadenými rozhodnutími správních orgánů dotčena, došlo tedy k porušení čl. 11 odst. 1 a 4 ve spojení s čl. 37 odst. 3 Listiny.
33. Z uvedených důvodů proto Ústavní soud podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí podle §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.
34. Vzhledem k tomu, že od ústního jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci, Ústavní soud podle §44 věty první zákona o Ústavním soudu rozhodl bez jeho konání.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 14. dubna 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu