ECLI:CZ:US:2023:2.US.628.23.1
sp. zn. II. ÚS 628/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Jana Svatoně (soudce zpravodaje) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky obce Chožov, se sídlem Chožov č. p. 154, zastoupené Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. ledna 2023 č. j. 6 Afs 321/2021-68 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. ledna 2023 č. j. 6 Afs 320/2021-58, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I
Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení napadených rozhodnutí, neboť má za to, že jejich vydáním došlo k zásahu do čl. 100 odst. 1 Ústavy a k porušení čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II
Ze spisového materiálu se podává, že Státní fond životního prostředí poskytl stěžovatelce prostředky na realizaci projektu s názvem "Chožov, Mnichovský Týnec, Třtěno - ČOV a kanalizace", ve výši 2 884 675,2 Kč.
Finanční úřad pro Ústecký kraj (dále jen "správce daně") dospěl k závěru o porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. j) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "rozpočtová pravidla"), a platebním výměrem ze dne 28. 8. 2018 č. j. 1585110/18/2500-31473-508211 uložil stěžovatelce odvod do Státního fondu životního prostředí ve výši 288 468 Kč. Odvolání stěžovatelky proti platebnímu výměru zamítlo Odvolací finanční ředitelství rozhodnutím ze dne 20. 11. 2019 č. j. 45405/19/ 5000-10480-712244. Správce daně i nadřízený správní orgán dospěly k závěru, že stěžovatelka porušila zákaz diskriminace stanovený §6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), neboť vymezila předmět veřejné zakázky tak úzce a striktně, že pro potenciální uchazeče bylo velmi obtížné požadované parametry naplnit. Zakázka se tak stala pro široký okruh uchazečů nerealizovatelná. Parametry nastavené stěžovatelkou navíc beze zbytku nenaplnil žádný z uchazečů, který podal nabídku, včetně uchazeče vítězného. Stěžovatelka dále pochybila v tom, že v rozporu se zadávací dokumentací nevyřadila nabídku vítězného uchazeče, přestože neobsahovala zadávacími podmínkami požadovanou specifikaci plnění.
Žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství Krajský soud v Ústí nad Labem (dále též "krajský soud") zamítl rozsudkem ze dne 29. 9. 2021 č. j. 16 Af 23/2019-54. Krajský soud se ztotožnil s hodnocením Odvolacího finančního ředitelství, že stěžovatelka v rozporu s §76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách nevyřadila nabídku posléze vítězného uchazeče, která nesplňovala požadavky vymezené v zadávací dokumentaci, přičemž nabídky jiných uchazečů byly úplné a obsahovaly všechny stěžovatelkou požadované technické nebo katalogové listy. Takový postup krajský soud označil ve vztahu k těmto uchazečům za diskriminační a nerovný. Krajský soud odmítl výklad stěžovatelky, podle něhož k porušení rozpočtové kázně dochází pouze tehdy, není-li dodržen účel dotace. Konstatoval, že je tomu právě naopak, neboť každé porušení dotačních podmínek zakládá porušení rozpočtové kázně bez ohledu na skutečnost, zda mělo vliv na účel dotačního vztahu. Skutečnost, že dílo bylo řádně provedeno a předáno a že slouží svému účelu, neznamená, že jiný zhotovitel vybraný při dodržení zákonného postupu by předmět veřejné zakázky nerealizoval stejně kvalitně a cenově výhodněji. K tvrzení stěžovatelky, že nevyloučení vítězného uchazeče, který nabídl nejnižší cenu, představuje vyjádření jejího "práva na samosprávnou úvahu", a nemohlo tak dojít k neoprávněnému použití dotace, krajský soud poukázal na absurditu této argumentace, neboť vede k tomu, že by po příjemci dotace z řad územních samosprávných celků nebylo nikdy možné vyžadovat dodržování dotačních podmínek.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl ústavní stížností napadeným rozsudkem ze dne 19. 1. 2023 č. j. 6 Afs 320/2021-58 neboť se ztotožnil se závěry krajského soudu.
Dalším napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2023 č. j. 6 Afs 321/2021-68 byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 9. 2021 č. j. 16 Af 22/2019-55. Tímto rozsudkem krajský soud zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 20. 11. 2019 č. j. 45404/19/5000-10480-712244, kterým byl potvrzen platební výměr správce daně ze dne 28. 8. 2018 č. j. 1585110/18/2500-31473-508211. Správce daně tímto rozhodnutím na základě podnětu poskytovatele dotace - ministerstva životního prostředí - dospěl k závěru o porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel a platebním výměrem uložil stěžovatelce odvod do Národního fondu ve výši 4 903 948 Kč.
V dané věci byla dotace poskytnuta stěžovatelce formou peněžních prostředků na realizaci projektu "Chožov, Mnichovský Týnec, Třtěno - ČOV a kanalizace". Část finančních prostředků (85 %) byla poskytnuta z prostředků Fondu soudružnosti, a to ve výši 49 993 199 Kč. Vzhledem k tomu, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2023 č. j. 6 Afs 321/2021-68 vychází z obdobných skutkových a právních závěrů jako napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2023 č. j. 6 Afs 320/2021-58, není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a obsahu tohoto rozsudku účelná. Nadto samotným účastníkům jsou všechny tyto skutečnosti známy.
III
Stěžovatelka v ústavní stížnosti nesouhlasí se závěry napadených rozsudků Nejvyššího správního soudu. Opakuje tvrzení, že svým rozhodnutím směřovala výhradně ke kvalitnímu splnění díla, a co nejefektivnějšímu využití poskytnuté dotace, jejíž "dobrodiní" si je plně vědoma, stejně tak pravidel, která je nutno dodržovat. Stěžovatelka má za to, že podmínky dotace dodržela, resp. pokud se od nich formálně odchýlila, učinila tak nevědomě, motivována cílem smysluplného využití dotace. Tato odchylka od pravidel přitom nemohla mít vliv na využití dotace a neměla být uložena až tak vysoká sankce. Stěžovatelka zdůrazňuje, že při svém postupu dala přednost naplnění účelu dotace, což by mělo být v hodnocení soudu zohledněno primárně. Stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši 10 % z celkové částky poskytnuté dotace stěžovatelka považuje za příliš tvrdé a namítá, že správce daně nezohlednil princip proporcionality s ohledem na to, že realizace projektu dopadla výborně. Tím, že stěžovatelka nevyloučila uchazeče s nejnižší nabídkou, vyjádřila své právo na samosprávnou úvahu zejména s přihlédnutím na úkoly, které na ni klade zákon o obcích, a to především ve vztahu k zásadě hospodárnosti. Podle stěžovatelky nesmí formální výklad dostat přednost před "zdravým rozumem", jímž je v daném případě finanční úspora. Na podporu svého názoru stěžovatelka argumentuje odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2191/20 a judikaturu Nejvyššího správního soudu ve vztahu k ukládání sankcí za porušení rozpočtové kázně.
IV
Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatelky, obsah napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný.
Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s., přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, být oprávněn výklad tzv. podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny (srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02). Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti jako další soudní instance ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy.
Dále je třeba zdůraznit, že pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněná práva a svobody účastníků tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatelky a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se Ústavní soud domnívá, že v projednávaném případě takový zásah shledán nebyl.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti pokračuje v argumentaci, kterou uplatňovala již v řízení před správními soudy. Ústavní soud přezkoumal oba napadené rozsudky a konstatuje, že Nejvyšší správní soud rozhodoval v souladu se zákony i principy zakotvenými v Listině a v Ústavě. Při rozhodování přihlédl ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotil přiléhavě a v souladu s předmětnými ustanoveními rozpočtových pravidel a zákona o veřejných zakázkách. Ústavní soud nezjistil, že by byl výklad těchto zákonů provedený Nejvyšším správním soudem formalistický, jak tvrdí stěžovatelka. Oba napadené rozsudky jsou náležitě odůvodněny, argumentaci v nich obsaženou hodnotí Ústavní soud jako srozumitelnou a nevybočující z doktrinárně uznávaných pravidel právního výkladu.
Nejvyšší správní soud se v napadených rozsudcích vyjádřil ke všem námitkám stěžovatelky, které předložila i v ústavní stížnosti. Zdůraznil, že stěžovatelka porušila §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, tj. porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, dvěma způsoby. Primárně tím, že příliš úzce vymezila konkrétní technické podmínky (charakteristiky a požadavky na dodávky související se stavebními pracemi), v důsledku čehož takto nastavené požadavky mohly odradit potenciální uchazeče od podání nabídek a vytvářely neodůvodněné překážky hospodářské soutěže. Dále pak tím, že ve fázi posuzování nabídek nevyřadila nabídku posléze vítězného uchazeče, přestože nesplňovala požadavky zadávacích podmínek. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka žalobou před krajským soudem brojila pouze proti závěrům ohledně posledně uvedeného porušení zákona o veřejných zakázkách, Nejvyšší správní soud se nemohl zabývat kasačními námitkami souvisejícími s primárním porušením zákona o veřejných zakázkách (vymezení technických podmínek), neboť stěžovatelka je před krajským soudem neuplatnila.
Ústavní soud k tomu dodává, že stěžovatelka ve své argumentaci zcela pomíjí závěr učiněný již krajským soudem, tj. že nevyloučení neúplné nabídky nepředstavuje pouhou zanedbatelnou formalitu, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž byl krokem diskriminačním vůči ostatním uchazečům, jejichž nabídky byly kompletní a obsahovaly technické nebo katalogové listy ke všem výrobkům. Posuzované pochybení stěžovatelky tedy mohlo mít významný dopad na hospodářskou soutěž a na výběr nejvhodnější nabídky. Nejvyšší správní soud se vyjádřil i argumentaci stěžovatelky, že nevyloučením vítězného uchazeče, který podal neúplnou nabídku, stěžovatelka "vyjádřila své právo na samosprávnou úvahu". Zdůraznil, že podle §2 písm. c) zákona o veřejných zakázkách je územní samosprávný celek veřejným zadavatelem, na který dopadají povinnosti stanovené tímto zákonem. Neplnění těchto zákonem stanovených povinností proto nelze odůvodňovat žádnou "samosprávnou úvahou" ani dovoláváním se práva na samosprávu.
K námitce stěžovatelky, že při svém postupu dala přednost naplnění účelu dotace, což by mělo být primárně zohledněno, se vyjádřil jak krajský, tak Nejvyšší správní soud, když uvedly, že přitakání těmto důvodům by fakticky znamenalo připustit, že "účel světí prostředky", včetně ignorování principů hospodářské soutěže.
Pokud jde o námitku stěžovatelky stran nepřiměřené výše odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši 10 % z celkové částky poskytnuté dotace a nezohlednění principu proporcionality, Nejvyšší správní soud v tomto ohledu upozornil, že Odvolací finanční ředitelství i správce daně postupovaly v souladu s principem proporcionality, neboť přistoupily ke snížení odvodu nikoli na 25 % z částky dotace poskytnuté v souvislosti s veřejnou zakázkou, při níž došlo k pochybení stěžovatelky (jak předpokládalo rozhodnutí o poskytnutí dotace), nýbrž pro menší závažnost pochybení až na výsledných 10 %. Toto snížení tedy zjevně nelze považovat za neproporcionální (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Afs 321/2021-68, bod 32).
Z výše uvedeného také vyplývá, že závěry stěžovatelkou citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2191/20 na nyní posuzovanou věc nedopadají, neboť se týkají požadavku na transparentnost losování podle zákona o veřejných zakázkách, nikoliv porušení zákazu diskriminace podle §6 odst. 1 tohoto zákona.
IV
Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2023
Tomáš Lichovník, v. r.
předseda senátu