ECLI:CZ:US:2023:3.US.1291.23.1
sp. zn. III. ÚS 1291/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Daniely Zemanové ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky obce Bítovčice, se sídlem Bítovčice 124, zastoupené JUDr. Boženou Zmátlovou, advokátkou se sídlem Dvořákova 1927/5, Jihlava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2023, č. j. 6 As 269/2021-47, a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 7. 2021, č. j. 31 A 103/2019-233, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující i ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] stěžovatelka brojí proti v záhlaví označeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, neboť má za to, že jimi byla porušena její základní práva zaručená čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a z připojených listin, ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 in fine zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.") zamítl kasační stížnost stěžovatelky, v řízení před správními soudy vystupující v pozici osoby zúčastněné na řízení, jíž se domáhala zrušení ústavní stížností rovněž napadeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud"), kterým bylo dle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. ve výroku I., III. a IV. zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (dále jen "žalovaný") ze dne 10. 5. 2019, č. j. KUJI 36591/2019.
3. Tímto správním rozhodnutím bylo rozhodnuto o návrhu stěžovatelky na zahájení sporného řízení správního o určení vlastnického práva a vydání majetku z titulu vypořádání majetkových práv z ukončení jejího členství ve svazku obcí (Svaz vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO, dále jen "žalobce"). Daný spor byl kvalifikován jako spor z veřejnoprávní smlouvy (zakladatelské smlouvy svazku) dle §169 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Výrokem I. citovaného rozhodnutí žalovaný uložil žalobci povinnost předat stěžovatelce majetek uvedený v přejímkovém listě č. 1/96, připojeném jako příloha k dohodě o převodu movitého majetku ze dne 30. 12. 1996 označeného jako "vodovodní řady v obci". Výrokem II. zamítl návrh stěžovatelky na určení vlastnického práva k majetku uvedenému ve výroku I. Výrokem III. uložil žalobci povinnost vydat originály majetkové a provozní evidence vodovodů a kanalizací uvedených ve výroku I. Žalovaný přitom vycházel z názoru, že stěžovatelka nikdy nepozbyla vlastnické právo k vodovodnímu řadu v obci a pouze se dočasně vzdala jeho výkonu ve prospěch žalobce s tím, že jí zůstalo holé vlastnictví.
4. Žalobce se proti rozhodnutí žalovaného bránil žalobou, které krajský soud stěžovaným rozsudkem vyhověl, rozhodnutí ve shora uvedeném rozsahu (tj. ve výrocích I., III. a IV.) zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle krajského soudu došlo předmětnou dohodou o převodu movitého majetku ze dne 30. 12. 1996 k převodu vlastnického práva k vodovodnímu řadu na žalobce, což odůvodnil odkazem na čl. II dohody, jenž stanoví, že předmětem dohody je převod vlastnictví z majetku předávajícího (stěžovatelky) do vlastnictví přebírajícího (žalobce). Krajský soud dále zohlednil v dohodě obsažené prohlášení žalobce, že daný majetek přijímá do svého výhradního vlastnictví a současně zdůraznil, že uvedená dohoda jakkoliv nenaznačuje, že by na žalobce byla převáděna pouze určitá práva a že by tedy stěžovatelce zůstalo holé vlastnictví. Žalovaný tedy dle krajského soudu pochybil v závěru, že stěžovatelce k vodovodnímu řadu vždy svědčilo vlastnické právo. Krajský soud dále doplnil, že je v pravomoci žalovaného konstitutivně rozhodnout o vypořádání majetku mezi žalobcem a stěžovatelkou. Musí tak ovšem učinit výrokem, že se konkrétní majetek přikazuje do vlastnictví stěžovatelky.
5. S námitkami stěžovatelky se neztotožnil ani Nejvyšší správní soud, byť korigoval nesprávný názor krajského soudu, že ze čl. 12.6 stanov žalobce nevyplývá nárok stěžovatelky (obce) na převod zde specifikovaného majetku při vystoupení ze svazku. Kasační soud nicméně zopakoval, že "[n]osným důvodem, pro který krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, byl chybný závěr žalovaného o vlastnictví sporného vodovodního řadu, přičemž v hodnocení této otázky [...] se Nejvyšší správní soud s krajským soudem ztotožňuje", a tedy potvrdil, že předmětný majetek (vodovodní řad) je majetkem žalobce, který je ovšem povinen vrátit jej stěžovatelce.
6. Nejvyšší správní soud současně uvedl na pravou míru názor krajského soudu, že žalovaný může svým konstitutivním rozhodnutím vypořádat majetkové nároky žalobce a stěžovatelky z titulu jejího vystoupení ze svazku obcí, přičemž zdůraznil, že k majetkovému vypořádání může dojít toliko na základě smlouvy mezi oběma subjekty s tím, že brání-li některá ze smluvních stran jejímu uzavření, žalovaný v takovém případě může rozhodnout o nahrazení prohlášení (projevu) vůle, tj. o povinnosti uzavřít smlouvu (obdobně jako v občanském soudním řízení).
7. Stěžovatelka s těmito závěry obecných soudů nesouhlasí a napadá je ústavní stížností, v níž rekapituluje průběh předchozího řízení a odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2023, č. j. 8 As 224/2021-182, a v něm obsažený právní závěr (stěžovatelkou interpretovaný tak, že vypořádání majetku může být provedeno autoritativním rozhodnutím správního orgánu, a nikoliv pouze prostřednictvím smlouvy mezi stěžovatelkou a žalobcem), který je dle jejího názoru v rozporu se závěrem obsaženým ve stěžovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Tento závěr stěžovatelka dovozuje rovněž z judikatury civilních soudů, přičemž odkazuje na rozsudky Krajského soudu v Brně - pobočka v Jihlavě ze dne 13. 12. 2017, č. j. 72 Co 153/2017-650, resp. ze dne 5. 12. 2017, č. j. 54 Co 543/2016-284.
8. Ústavní soud vyžádal spis (krajského i Nejvyššího správního soudu) a vyjádření Nejvyššího správního soudu.
9. Nejvyšší správní soud označil ústavní stížnost za nedůvodnou. Vyjádřil přesvědčení, že stěžované rozhodnutí je dostatečně a srozumitelně odůvodněno, přičemž zdůraznil, že důvod ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného prostřednictvím rozsudku krajského soudu byl správný (stěžovatelka nebyla v době rozhodnutí žalovaného vlastníkem vodovodního řadu). Co se týká námitek tvrzeného zásahu do vlastnického práva, Nejvyšší správní soud je označil do značné míry za předčasné. Uvedl, že napadeným rozsudkem totiž s konečnou platností nerozhodl o vlastnickém právu k vodovodnímu řadu, ale pouze se s ohledem na argumentaci uplatněnou v řízení ztotožnil s názorem krajského soudu, že v době, kdy stěžovatelka byla členem spolku, byl vodovodní řad ve vlastnictví spolku. Kasační soud k této části stěžovatelčiny argumentace uvedl, že tento závěr "však nijak nepředurčuje výsledek, jak má žalovaný správní orgán v dalším řízení rozhodnout o vlastnictví po vystoupení stěžovatelky ze spolku. Nejvyšší správní soud dokonce v bodě 20 rozsudku uvedl, že tento majetek má být stěžovatelce při vystoupení ze spolku vrácen v souladu s Čl. 12.6 stanov." Nejvyšší správní soud dále odmítl tvrzenou existenci rozporu v jeho rozhodovací praxi (zejména ve vztahu ke stěžovatelkou uváděnému rozsudku ze dne 25. 4. 2023, č. j. 8 As 224/2021-182). Závěrem svého vyjádření se pak vypořádal s námitkou poukazující na neplatnost dohody o převodu movitého majetku ze dne 30. 12. 1996.
10. Ústavní soud zaslal toto vyjádření k případné replice, v níž (a stejně tak i v jejím doplnění) stěžovatelka, s opětovným tvrzením existence nejednotnosti judikatury obecných soudů, setrvala na svém názoru o neústavnosti napadených rozhodnutí.
11. Po prostudování ústavní stížnosti, vyžádaných spisů a obdržených vyjádření, včetně stěžovatelčiny repliky a jejího doplnění, dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
12. Ústavní soud předně připomíná své v minulosti již mnohokráte opakované závěry, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je totiž přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). Takové vady však Ústavní soud ve stěžovatelčině věci nezjistil.
13. Podstatou nyní posuzované ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelky se závěry krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, dle kterých jí po dobu členství ve svazku obcí nesvědčilo vlastnické právo k vodovodnímu řadu, resp. nesouhlas se závěrem Nejvyššího správního soudu, že k majetkovému vypořádání mezi stěžovatelkou a žalobcem má dojít výlučně prostřednictvím dohody, a tedy nikoliv prostřednictvím konstitutivního či autoritativního rozhodnutí správního orgánu.
14. Již takto provedené shrnutí stížnostní argumentace naznačuje, že její podstatou zůstává pouhá polemika s výkladem podústavního práva, procesními postupy, skutkovými zjištěními a právními závěry učiněnými obecnými soudy. Ústavní soud ovšem nezjistil, že by v postupu a závěrech obecných soudů došlo k jakémukoliv ústavněprávnímu pochybení. Napadená rozhodnutí jsou adekvátně odůvodněna a Ústavní soud neshledává, že by byla projevem svévole či byla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, což teprve by mohlo založit důvod k uplatnění kasační pravomoci zdejšího soudu. Do závěrů obecných soudů proto - s ohledem na shora naznačený vztah Ústavního soudu k soudům obecným - nepřísluší Ústavnímu soudu zasahovat. Ze skutečnosti, že se stěžovatelka se závěry obecných soudů neztotožňuje, totiž nelze bez dalšího dovozovat porušení jejího základního práva na spravedlivý proces, jehož se nyní dovolává, neboť právo na spravedlivý proces není možné interpretovat tak, že by znamenalo právo na příznivé rozhodnutí ve věci.
15. Pro Ústavní soud je podstatné, že ze stěžovaných rozhodnutí je jednoznačně patrno, jakými úvahami se obecné (resp. správní) soudy řídily při posouzení nynější věci. Závěr, že stěžovatelka nebyla v době členství ve spolku obcí vlastnicí předmětného vodovodního řadu, soudy přesvědčivě dovodily výkladem dohody o převodu movitého majetku ze dne 30. 12. 1996 (srov. rozsudek krajského soudu, body 39-42; rozsudek Nejvyššího správního soudu, body 19-23). Odlišné právní hodnocení obsažené v rozhodnutí žalovaného správního orgánu nemohlo ve světle takto předestřených konkluzí obstát, a proto bylo stěžovaným rozsudkem krajského soudu zrušeno.
16. Vznáší-li nyní stěžovatelka do řízení námitku neplatnosti této dohody, kteroužto námitku ovšem uplatňuje poprvé až v ústavní stížnosti, což Ústavní soud ověřil z vyžádaných spisů, je nutno připomenout závěry týkající se principu subsidiarity řízení o ústavní stížnosti (tj. povinnosti vyčerpat procesní prostředky ochrany práv ve formálním smyslu - srov. §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), z něhož rovněž (v materiálním smyslu) plyne, že stěžovatel musí uplatnit veškerou argumentaci, kterou považuje za významnou, stejně jako všechny důkazní návrhy již v řízení před obecnými soudy. Úkolem Ústavního soudu je poté přezkoumat, zda v řízení před obecnými soudy nebyla porušena základní práva stěžovatele. Jinými slovy vyjádřeno, nedávalo by žádný rozumný smysl, aby např. některý argument, který mohl (a měl) stěžovatel uplatnit již v předchozím řízení, předložil teprve Ústavnímu soudu. Takto by totiž nastala zcela absurdní situace, kdy by Ústavní soud přezkoumával napadené rozhodnutí obecného soudu (tedy jeho ústavní správnost), ačkoliv by ovšem tento obecný soud neměl žádný důvod, pro který by se měl zabývat určitou argumentací, která mu nebyla zřejmá, jelikož by ji stěžovatel nepoužil a "vyčkal" by s ní teprve na řízení před Ústavním soudem [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2430/15 ze dne 3. 8. 2016 (N 145/82 SbNU 307), body 28-30; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Navíc lze souhlasit s hodnocením Nejvyššího správního soudu, že otázka neplatnosti předmětné dohody může být vznesena ve správním řízení, které bylo "otevřeno" rozsudkem krajského soudu (srov. vyjádření Nejvyššího správního soudu, s. 3-4).
17. Posledně uvedený závěr souvisí s vymezením předmětu nyní posuzovaného řízení. Jak totiž vyplývá již ze shora provedené rekapitulace, krajský soud a následně též Nejvyšší správní soud rozhodovaly toliko o tom, zda stěžovatelce svědčilo vlastnické právo k vodovodnímu řadu po dobu jejího členství ve svazku obcí, přičemž s odmítnutím názoru žalovaného konstatovaly, že nikoliv (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu, body 19-20). Ústavní soud se ztotožňuje s Nejvyšším správním soudem i v tom, že žalovanému správnímu orgánu byla po kasačním zásahu krajského soudu uložena povinnost zabývat se vlastnictvím vodovodního řadu po vystoupení stěžovatelky z předmětného spolku (srov. vyjádření Nejvyššího správního soudu, s. 2). Tato otázka tak v nyní posuzovaném řízení zůstala nadále otevřená, což ovšem znamená, že stěžovatelčiny úvahy o zásahu do jejího vlastnického práva jsou prozatím předčasné. Ústavní soud současně nepřehlédl, že obecné soudy v napadených rozhodnutích v tomto směru (tj. z hlediska majetkových či vlastnických nároků stěžovatelky pro dobu po jejím vystoupení ze svazku obcí) formulovaly závěry, které zjevně vyznívají ve prospěch stěžovatelky (srov. zejména otázku výkladu čl. 12.6 stanov a povinnost žalobce vrátit stěžovatelce do spolku vložený majetek - rozsudek Nejvyššího správního soudu, bod 20).
18. Ústavní soud dále uvádí, že preferuje-li stěžovatelka, aby bylo následné majetkové vypořádání provedeno autoritativně konstitutivním rozhodnutím správního orgánu (jak uzavřel krajský soud) spíše než dohodou s eventuálním nahrazením projevu vůle (jak odůvodněně, s odkazem na chybějící pravomoc správního orgánu ve sporném řízení vypořádávat majetek mezi sdružením obcí a obcí, která ze sdružení vystoupila, zhodnotil Nejvyšší správní soud), jedná se toliko o otázku týkající se "provedení" podústavního práva, tedy o otázku, která nemá ústavněprávní rozměr. Pro Ústavní soud je přitom podstatné, že vlastnickému právu stěžovatelky je v nastalé situaci poskytována adekvátní ochrana, neboť právní řád dává stěžovatelce k dispozici nástroje, kterými se může domoci splnění povinnosti žalobce převést vlastnictví k vodovodnímu řadu (v krajním případě nahrazením projevu vůle spolku). Nad rámec uvedeného lze dodat, že nevydal-li by snad spolek předmětný majetek a nadále jej užíval, v úvahu přichází rovněž uplatnění nároku na náhradu škody a bezdůvodné obohacení, což ostatně potvrzuje rovněž judikatura civilních soudů, na niž odkazuje sama stěžovatelka.
19. Ústavní soud závěrem uvádí, že nepřisvědčil ani námitce tvrzeného rozporu s judikaturou správních či civilních soudů. Dovolává-li se totiž stěžovatelka rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2023, č. j. 8 As 224/2021-182, a dovozuje-li z něj názor, že vypořádání majetku může být provedeno autoritativním rozhodnutím správního orgánu, a tedy nikoliv pouze prostřednictvím smlouvy mezi stěžovatelkou a žalobcem, nelze než konstatovat, že stěžovatelkou předkládaná interpretace citovaného rozsudku je nesprávná. Nejvyšší správní soud totiž tuto možnost či pravomoc správního orgánu výslovně odmítl (srov. cit. rozsudek, body 43-44). Důkazem, že ústavní stížností napadené rozhodnutí obstálo, je ostatně rovněž fakt, že osmý senát Nejvyššího správního soudu z něj ve stěžovatelkou odkazovaném rozsudku explicitně vycházel a s podstatou v něm obsažených závěrů se ztotožnil (srov. cit. rozsudek, bod 27). Odkazuje-li pak stěžovatelka v replice rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2023, č. j. 10 As 350/2022-56, a to v souvislosti s tvrzením, že v průběhu řízení uplatnila námitku neplatnosti dohody o převodu movitého majetku, přehlíží, že Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku při hodnocení nyní posuzovaného případu uvedl (bod 28), že "šestý senát otázku platnosti dohody ve svém rozsudku vůbec neřešil (tato otázka nebyla namítána)", resp. zdůraznil (bod 33), že "šestý senát z obsahu kasační stížnosti ani z jiných skutečností zjištěných v průběhu soudního řízení nemohl dospět byť jen k náznaku úvah o absolutní neplatnosti dohody pro její neschválení zastupitelstvem. Proto se absolutní neplatností dohody šestý senát pochopitelně nezabýval a žádný právní názor k této otázce nezaujal." Tyto závěry Nejvyššího správního soudu potvrzují, že stěžovatelkou zmiňovaná rozhodnutí (Nejvyššího správního soudu) jsou navzdory jejímu odlišnému názoru vzájemně souladná.
20. Ústavní soud nepovažuje za opodstatněnou ani námitku poukazující na tvrzený rozpor stěžovaných rozhodnutí s judikaturou civilních soudů (zde přiměřeně srov. nález sp. zn. II. ÚS 2765/20 ze dne 7. 4. 2020). Ze stěžovatelkou odkazovaných rozhodnutí totiž opětovně nevyplývá závěr, že by vypořádání majetku v případě vystoupení obce se svazku obcí mělo či mohlo být provedeno konstitutivním rozhodnutím správního orgánu. Krajský soud v Brně - pobočka v Jihlavě v těchto rozhodnutích - stručně řečeno - uvedl pouze to, že ke změně vlastnického práva k majetku vloženému do svazku obcí nedochází automaticky okamžikem zániku členství obce v daném svazku (srov. usnesení Krajského soudu v Brně - pobočka v Jihlavě ze dne 13. 12. 2017, č. j. 72 Co 153/2017-650, s. 7). Tento závěr je ovšem zcela souladný se závěrem, k němuž dospěly správní soudy v nyní posuzované věci.
21. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu