ECLI:CZ:US:2023:3.US.1357.21.1
sp. zn. III. ÚS 1357/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti obchodní společnosti Adam Vision, s. r. o., sídlem Vratislavova 1/21, Praha 2 - Vyšehrad, zastoupené advokátkou Mgr. Evou Lachmannovou, LL.M., sídlem Slavětínská 1146/39, Praha 9 - Klánovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. března 2021 č. j. 10 As 255/2020-34, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, a Ministerstva kultury jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu s tvrzením, že jím bylo porušeno její právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, resp. právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve spojení s právem na účinné opravné prostředky podle čl. 13 Úmluvy, jakož i čl. 38 odst. 2 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka se správní žalobou podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), podanou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), domáhala zrušení rozhodnutí ministra kultury ze dne 8. 10. 2019 č. j. MK 64 280/2019 OLP, kterým bylo zastaveno přezkumné řízení ve věci závazného stanoviska vedlejšího účastníka ze dne 23. 9. 2013 č. j. MK 42751/2013 OPP. Současně se domáhala také ochrany před nezákonným zásahem vedlejšího účastníka a určení, že zásah spočívající ve vydání rozhodnutí ministra kultury ze dne 8. 10. 2019, byl nezákonný. Uvedla přitom, že rozhodnutím o zastavení přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska byla porušena její veřejná subjektivní práva, neboť postupem vedlejšího účastníka, resp. ministra kultury, je blokována možnost získat konečné rozhodnutí ve věci žádosti o územní rozhodnutí k záměru umístit na pozemcích parc. č. 664 a 665 v katastrálním území Hlubočepy novostavbu bytového domu. Jelikož se stěžovatelka svým návrhem domáhala jak zrušení rozhodnutí správního orgánu, tak i ochrany před nezákonným zásahem, tedy uplatňovala současně dva různé žalobní typy, městský soud usnesením ze dne 23. 1. 2020 č. j. 3 A 195/2019-154 rozhodl podle §39 odst. 2 s. ř. s. o vyloučení žaloby proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 8. 10. 2019 k samostatnému projednání (řízení pak bylo vedeno pod sp. zn. 3 A 15/2020).
3. Městský soud rozsudkem ze dne 21. 7. 2020 č. j. 3 A 195/2019-210 zásahovou žalobu stěžovatelky zamítl jako nedůvodnou. Zdůraznil, že aby mohl přiznat stěžovatelce ochranu před nezákonným zásahem, musejí být splněny všechny podmínky uvedené v §82 s. ř. s., což v její věci nenastalo. Městský soud dospěl k závěru, že tvrzený zásah "nesplňuje podmínku zkrácení na právech žalobkyně, neboť k zásahu do práv může dojít pouze za podmínky, že je původní pravomocné rozhodnutí v řízení o přezkoumání rozhodnutí zrušeno či změněno" (bod 23).
4. Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem výše uvedený rozsudek městského soudu zrušil (I. výrok), žalobu stěžovatelky odmítl (II. výrok) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (III. výrok). V odůvodnění rozsudku uvedl, že podle ustálené judikatury nelze závazné stanovisko samostatně napadnout žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. Tím spíše jej však podle Nejvyššího správního soudu "nelze napadnout nepřímo, prostřednictvím výsledků přezkumného řízení, které ministr vedl k podnětu stěžovatelky a které následně zastavil. Takovýto úkon ministra totiž vůbec nezasahuje do práv a povinností stěžovatelky. Lze připomenout, že přezkumné řízení je v zásadě prostředkem sloužícím k ochraně objektivního práva... Nezměnil-li ministr stávající právní stav založený závazným stanoviskem, jistě nemohl zasáhnout do práv stěžovatelky, respektive takovéto zastavení přezkumného řízení bylo ve vztahu k jejím právům neutrální" (bod 9 odůvodnění). V návaznosti na to podotkl, že "rozhodnutí ministra o zastavení řízení nemohlo být napadeno ani zásahovou žalobou, neboť již z povahy věci není způsobilé nijak zasáhnout do práv a povinností stěžovatelky. Zásah do práv a povinností se případně projeví až v konečném rozhodnutí ve věci, v projednávané věci v územním rozhodnutí, proti kterému se případně stěžovatelka může bránit žalobou podle §65 s. ř. s., v němž může namítat i nedostatky závazného stanoviska a přezkumného řízení" (bod 10 odůvodnění).
5. Zastavení přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska není podle Nejvyššího správního soudu rozhodnutím podle §65 s. ř. s. a nemůže být pojmově ani nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s. Proto podle něj nebylo namístě, aby městský soud věcně posuzoval
splnění podmínek nezákonného zásahu podle §82 s. ř. s. Naopak měl žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť žalovaný "zásah" nemůže být pojmově zásahem (bod 14 odůvodnění). K námitce stěžovatelky Nejvyšší správní soud rovněž podotkl, že na rozdíl od věci projednávané Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 2 As 8/2018 (společnost Michal Praha, s. r. o.) nedošlo v případě stěžovatelky ani ke zrušení nebo změně závazného stanoviska v přezkumném řízení, ale toliko k zastavení přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka rekapituluje průběh řízení před správními orgány a správními soudy a namítá porušení výše uvedených základních práv a svobod (viz bod 1). Předesílá, že již od roku 2017 disponuje závazným právním názorem městského soudu, který by měl vést k jejímu úspěchu v územním řízení, nicméně ministr kultury tento právní názor svévolně odmítá respektovat, když v přezkumném řízení nenapravil procesně vadný postup vedlejšího účastníka při změně podkladového závazného stanoviska. Stěžovatelka je "srozuměna s tím, že standardním prostředkem soudního přezkumu závazných stanovisek je řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci samé (v tomto případě územnímu rozhodnutí). Faktické poměry případu ... jsou nicméně bohužel takové, že ministr kultury, který není přímým účastníkem soudních řízení o přezkumu územního rozhodnutí, odmítá respektovat právní názor v těchto řízeních vyslovený."
7. V ústavní stížnosti poukazuje stěžovatelka také na to, že by Ústavní soud měl přihlédnout ke změně judikatury Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 26. 3. 2021 č. j. 6 As 108/2019-39 dospěl k závěru o přípustnosti zásahové žaloby ve vztahu k (ne)zahájení řízení vedených z moci úřední. Stěžovatelka je přesvědčena, že kdyby správní soudy již vycházely z tohoto rozsudku, rozhodly by v její prospěch. Zdůrazňuje, že čelí nezákonnému zásahu, jehož původcem však není stavební úřad, ale přímo ministr kultury. Pravidla přístupu k soudu podle ní "nemohou vycházet z hypotetických poměrů v ideálním právním státě, nýbrž musí v jednotlivých případech zajišťovat účinnou ochranu práv dotčených jednotlivců. V případě stěžovatelky to znamená, že musí být připuštěna její zásahová žaloba proti postupu ministra kultury v přezkumném řízení, jehož předmětem je závazné stanovisko".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud připomíná, že není další instancí v soustavě soudů a zpravidla nezasahuje do rozhodovací činnosti soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 83 a čl. 90 až 92 Ústavy). Úkolem Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je ochrana ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad a použití jiných než ústavních předpisů jsou záležitostí soudů. Je jejich úlohou, aby zkoumaly a posoudily, zda jsou dány podmínky pro použití toho či onoho právního institutu, a aby své úvahy zákonem stanoveným postupem odůvodnily. Zásah Ústavního soudu je na místě toliko v případě nejzávažnějších pochybení představujících porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, zejména kdyby jejich závěry byly hrubě nepřiléhavé a vykazovaly znaky libovůle. To však Ústavní soud v posuzované věci neshledal.
10. Podstatou sporu je posouzení otázky, zda zastavení přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska mohlo být nezákonným zásahem podle §82 a násl. s. ř. s. Stěžovatelka přitom tvrdí, že usnesením o zastavení přezkumného řízení bylo přímo zasaženo do jejích subjektivních práv, pročež jí soudy měly poskytnout právní ochranu, a to přímo proti tomuto úkonu vedlejšího účastníka, resp. ministra kultury.
11. Ústavní soud zdůrazňuje, že definičním znakem nezákonného zásahu podle §82 s. ř. s. je mimo jiné přímé zkrácení na právech žalobce. Postup správního orgánu, kterým nebyl žalobce zkrácen na svých právech, resp. na nich zjevně mohl být zkrácen pouze nepřímo, proto nenaplňuje znaky (nezákonného) zásahu podle §82 s. ř. s. V usnesení ze dne 28. 2. 2023 sp. zn. III. ÚS 534/21 (ve věci Michal Praha, s. r. o., na kterou odkázal i Nejvyšší správní soud - viz bod 5 výše) Ústavní soud aproboval závěr správních soudů, že zrušením nebo změnou závazného stanoviska v přezkumném řízení nejsou přímo dotčena veřejná subjektivní práva stavebníka (k přímému dotčení dochází až vydáním rozhodnutí, do něhož je závazné stanovisko "vtěleno") a tento úkon není samostatně přezkoumatelný v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Tím spíše však nemohlo dojít k přímému dotčení právní sféry stěžovatelky pouhým usnesením o zastavení přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska. K přímému zásahu do práv a povinností stěžovatelky může naproti tomu dojít (až) následným územním rozhodnutím, resp. zamítnutím žádosti o jeho vydání, případně zastavením územního řízení.
12. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí přesvědčivým a logickým způsobem vysvětlil, že samotným zastavením přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska k zásahu do práv stěžovatelky (tím méně pak do jejích ústavně zaručených základních práv a svobod) nedošlo a dojít nemohlo (viz bod 4 výše).
13. Z ústavněprávního hlediska je podstatné, že nedochází ke znemožnění soudního přezkumu en bloc, ale k jeho "posunutí" do pozdější fáze, v níž je posuzována zákonnost rozhodnutí, do něhož je závazné stanovisko (jež v důsledku zastavení přezkumného řízení zůstalo nezměněno) "vtěleno". Ostatně podle §75 odst. 2 s. ř. s. platí, že "byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví". Z ústavněprávního pohledu je navíc nerozhodné, zda správní soud přezkoumá postup správního orgánu stran závazného stanoviska v řízení o žalobě proti (následnému) rozhodnutí ve věci samé, nebo v řízení o zásahové žalobě, jak se domáhá stěžovatelka, přehlížejíc nenaplnění pojmových znaků nezákonného zásahu podle §82 s. ř. s. Skutečnost, že v některých složitějších případech dochází k opakovanému soudnímu přezkumu meritorních rozhodnutí a vrácení věci stavebnímu úřadu k dalšímu řízení, je jistě v obecné rovině nežádoucí, samo o sobě to však není protiústavní. Tvrdí-li stěžovatelka vznik újmy v důsledku tohoto postupu (údajně ignorujícího i rozhodnutí správních soudů), může se ostatně domáhat i případného přiměřeného zadostiučinění podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů.
14. Rovněž v nálezu ze dne 14. 3. 2016 sp. zn. I. ÚS 2866/15 (N 41/80 SbNU 501) Ústavní soud uvedl, že "odložená soudní ochrana je vůči závazným stanoviskům správními soudy poskytována z toho důvodu, že jsou závazným podkladem navazujícího (konečného) rozhodnutí, jehož výrok alespoň z části předurčují a jehož prostřednictvím zasahují do práv a povinností účastníků řízení" (bod 36 odůvodnění), přičemž za dostatečný shledal Ústavní soud přezkum obsahu závazných stanovisek v režimu výše citovaného §75 odst. 2 s. ř. s. Zdůraznil přitom, že "příliš odložený soudní přezkum řízení jako celku může být z hlediska ochrany práv nedostatečný, avšak příliš brzký přezkum jednotlivých částí řízení může ochromit složité souborné rozhodovací postupy v rámci veřejné správy. Pokud při vědomí takového napětí mezi účinnou ochranou práv jednotlivců a účinným rozhodováním ve veřejné správě Nejvyšší správní soud přistoupil k soudnímu přezkumu až ve spojení s navazujícím správním aktem, jímž je rozhodováno o celém předmětu řízení a jímž teprve může dojít k zásahu do práv stěžovatelky, nelze tomu z ústavního hlediska nic vytknout" (bod 39 odůvodnění). Tato východiska, ve spojení se závěry Ústavního soudu ve věci sp. zn. III. ÚS 534/21 (bod 11 výše), jsou použitelná i na nyní posuzovanou věc.
15. Odkazuje-li dále stěžovatelka na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021 č. j. 6 As 108/2019-39, je třeba přiznat, že tímto rozhodnutím Nejvyšší správní soud zčásti přehodnotil svůj dřívější přístup a za určitých podmínek připustil možnost poskytnutí soudní ochrany proti postupu správního orgánu, který svou faktickou nečinností v rozporu se zákonem řízení nezahájil (ani po obdržení podnětu) z moci úřední (v dané věci šlo o nezahájení řízení o odstranění nepovolené stavby), a to právě cestou zásahové žaloby. Podmínkou je však mimo jiné to, že se protiprávní stav přímo dotýká hmotných práv žalobce, a současně žalobce nemá k dispozici žádný jiný právní prostředek nápravy nebo ochrany svého práva. Právní názor vyjádřený v tomto rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je nadto třeba vykládat restriktivně (viz bod 80 jeho odůvodnění), nikoliv značně extenzivně, jako to činí stěžovatelka.
16. V dané věci nelze odhlédnout od toho, že vedlejší účastník, resp. ministr kultury, nebyl ve věci nečinný, podnětem stěžovatelky se zabýval a dokonce zahájil přezkumné řízení (nejde přitom o přezkumné řízení v pravém slova smyslu, ale o případ tzv. propůjčení formy - srov. POTĚŠIL, Lukáš. Rozhodnutí v přezkumném řízení a soudní přezkum. Právní rozhledy, 2014, č. 19, s. 659-663), avšak po zhodnocení věci dospěl k závěru, že nejsou dány důvody pro jeho změnu (k tomu viz str. 3 až 6 odůvodnění jeho rozhodnutí a bod 19 odůvodnění rozsudku městského soudu) a přezkumné řízení podle §97 odst. 1 správního řádu zastavil. Podstatné je dále to, že postup ministra kultury stran závazného stanoviska může být posléze soudně přezkoumán v řízení o žalobě proti rozhodnutí stavebního úřadu (viz bod 13 výše). Ostatně Nejvyšší správní soud ve shora uvedeném rozsudku sám zdůraznil, že podmínkou pro úspěšné uplatnění zásahové žaloby je, že nesmí "existovat žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou před správním soudem" (bod 85 jeho odůvodnění). Požadavek neexistence jiného prostředku ochrany pro futuro zdůrazňuje v návaznosti na tuto judikaturu rovněž literatura (viz FRUMAROVÁ, Kateřina. Správněsoudní ochrana v případě nezahájení správního řízení ex offo. Právní rozhledy, 2021, č. 13-14, s. 468-473). Stěžovatelka však právním prostředkem obrany disponuje, byť je "posunut" do pozdější fáze (bod 13 výše). Jak Ústavní soud připustil v nedávném usnesení ze dne 28. 2. 2023 sp. zn. III. ÚS 534/21, shora uvedené řešení často není pro dotčené osoby "komfortní" (viz bod 20 odůvodnění usnesení), avšak optimálnost právní úpravy, jejího výkladu a používání soudy není referenčním hlediskem přezkumu v řízení o ústavní stížnosti (viz bod 9 výše).
17. Na základě uvedeného Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. března 2023
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu