ECLI:CZ:US:2023:3.US.1398.23.1
sp. zn. III. ÚS 1398/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Vojtěcha Šimíčka a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatelky POK-Česká realitní skupina s. r. o., Jaroslavice 116, zastoupené Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. března 2023 č. j. 10 As 16/2022-54 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. prosince 2021 č. j. 17 A 84/2020-47, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 2 odst. 3 Ústavy, jakož i její právo podle čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního Inspektorátu Plzeň (dále jen "ČIŽP") ze dne 11. 3. 2020 sp. zn. ZN/ČIŽP/4538/2019 č. j. ČIŽP/43/2020/1430 byla uložena stěžovatelce pokuta ve výši 200 000 Kč za spáchání přestupku podle §125a odst. 1 písm. u) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění účinném do 31. 1. 2021. Přestupek spočíval v neplnění nápravných opatření č. 6, 7, 8 a 10 uložených rozhodnutím ČIŽP ze dne 15. 5. 2000, a to v období 7. 12. 2017 do 9. 7. 2019 na území bývalého areálu SVA Holýšov v Holýšově. Proti rozhodnutí stavebního úřadu podala stěžovatelka odvolání, které vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 17. 6. 2020 č. j. MZP/2020/520/499 zamítl a rozhodnutí ČIŽP potvrdil.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") jako nedůvodnou zamítl s odůvodněním, že považuje právní posouzení vedlejšího účastníka (i ČIŽP) za správné, a souhlasí s jeho hodnocením, jakou právní cestou nastal přechod zmíněné sanační povinnosti na stěžovatelku z jejího právního předchůdce (nabytím vlastnického práva k dotčeným pozemkům). Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že se nedopustila spáchání shora popsaného přestupku, neboť se stala vlastnicí kontaminovaných pozemků dne 29. 7. 2010 na základě jejich vydražení v elektronické aukci, předmětné pozemky nekontaminovala, ani nenabyla žádným ze způsobů uvedených v §42 vodního zákona. Stěžovatelka tvrdí, že závěry Nejvyššího správního soudu jsou vystavěny na zjednodušujícím výkladu §42 odst. 2 a 3 vodního zákona, ze kterého Nejvyšší správní soud vyvozuje, že povinnost činit nápravná opatření má povahu in rem a jako taková přechází spolu s kontaminovanými pozemky na jejich nové vlastníky jako právní nástupce původních vlastníků. Stěžovatelka poukazuje na §42 odst. 1 vodního zákona, z něhož vyplývá, že opatření k nápravě je ukládáno původci závadného stavu, který je primárně za tento závadný stav odpovědný a musí proto nést náklady spojené s jím způsobeným znečištěním v souladu s mezinárodně uznávanou zásadou znečišťovatel platí (polluter pays principle), která je rovněž výslovně obsažena v čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Opatření k nápravě je tedy (s výjimkou stanovenou v §42 odst. 2 vodního zákona) opatřením in personam vztahujícím se ke konkrétnímu subjektu, který závadný stav způsobil a jeho případným univerzálním právním nástupcům, nejde o opatření in rem vztahující se k pozemkům. Rozhodnutí o opatření k nápravě je tak v obou případech (§42 odst. 1 i 2 vodního zákona) vázáno na osobu původce (nebo osoby, která na sebe dobrovolně za podmínek uvedených v §42 odst. 2 vodního zákona závazek původce převzala), nikoli na kontaminovaný pozemek. V případě, že se nejedná o opatření uložené původci závadného stavu, ale o nabyvatele majetku privatizací, §42 odst. 2 vodního zákona výslovně vyžaduje, aby s ním byla uzavřena zvláštní smlouva, nebo mu alespoň byla poskytnuta sleva z kupní ceny. Stěžovatelka kontaminované pozemky vydražila v elektronické aukci, ve které nabídla nejvyšší cenu, jež nezohledňovala skutečnost, že na kontaminovaných pozemcích vázne ekologická zátěž, která má být odstraněna na základě společnosti SVA a. s. uloženého opatření k nápravě. Na dokončení opatření k nápravě podle rozhodnutí ČIŽP by přitom bylo potřeba vynaložit finanční prostředky v hodnotě cca 10 milionů Kč. Stěžovatelka je přesvědčena, že výklad provedený napadenými rozhodnutími představuje nepřiměřený zásah do jejího práva na ochranu vlastnictví.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Ústavní soud napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další, dostupné stejně jako další citovaná rozhodnutí na http://nalus.usoud.cz].
7. Ústavní soud ve věci stěžovatelky neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo.
8. Městský soud vyšel ze skutečnosti, že pozemky sepsané insolvenčním správcem do konkurzní podstaty úpadkyně - společnosti SVA Holýšov a. s. v likvidaci, byly v internetové dražbě prodány stěžovatelce, zápis vlastnického práva do katastru nemovitostí ve prospěch stěžovatelky byl učiněn ke dni 29. 7. 2010, a to k pozemkům dotčeným projektem odstranění staré ekologické zátěže (tato skutečnost není mezi účastníky sporná). Městský soud z uvedeného vyvodil, že se stěžovatelka stala právní nástupkyní společnosti SVA Holýšov a. s. v likvidaci, přičemž podle §42 odst. 3 vodního zákona povinnosti plynoucí z opatření k nápravě uloženého původci závadného stavu nebo nabyvateli majetku přecházejí na jejich právní nástupce. Městský soud dále konstatoval, že se společností SVA, a. s. (jako nabyvatelkou privatizovaného majetku), která vložila předmětné pozemky do společnosti SVA Holýšov a.s. nově vzniklé k 1. 1. 2000, uzavřela Česká republika, zastoupená Ministerstvem financí, dne 30. 8. 1996 Smlouvu týkající se ekologických závazků č. 151/96, kterou se Fond národního majetku ČR se zavazuje uhradit nabyvateli (tj. společnosti SVA, a. s., Holýšov) účelně vynaložené náklady na splnění ekologických závazků z hlediska životního prostředí stanovené v projektu nápravných opatření do výše základního jmění společnosti, tj. 198 035 000 Kč. Povinností nabyvatele pak bylo splnit ekologické závazky v souladu s podmínkami stanovenými rozhodnutím příslušeného správního orgánu a touto smlouvou. Městský soud zdůraznil, že ze žádného ustanovení této smlouvy, z jejího dodatku ani z jiných smluvních dokumentů nevyplývá, že by se stát prostřednictvím Fondu národního majetku ČR, případně Ministerstva financí ČR, zavázal na své náklady odstranit ekologickou zátěž, jak tvrdí stěžovatelka, naopak je v čl. III bodě 3.3 Smlouvy č. 151/96 jednoznačně uvedeno, že nabyvatel jako investor realizace opatření k nápravě ekologických závad odpovídá za účelnost vynaložení finančních prostředků poskytnutých Fondem na základě této smlouvy. K tomu soud dodal, že stát ani nemohl povinnost k plnění nápravných opatření převzít, když z §42 odst. 3 vodního zákona je zřejmé, že povinnosti vyplývající z rozhodnutí o uložení opatření k nápravě, které již bylo vydáno, přejdou ze zákona na nabyvatele předmětného majetku, a to bez dalšího.
9. Uvedené závěry, se kterými se ztotožnil i Nejvyšší správní soud, Ústavní soud považuje za řádně odůvodněné a přesvědčivé, napadená rozhodnutí nenesou známky svévole ani je nelze považovat za výraz přepjatého formalismu nebo extrémní nespravedlnosti. Stěžovatelka v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnila již před správními soudy, a která jimi byla dostatečným způsobem vypořádána, včetně zásadní námitky stěžovatelky, že opatření k nápravě podle §42 vodního zákona nemá povahu in rem a nesleduje právní osud věci. Nejvyšší správní soud se s odkazem na svou judikaturu s námitkou, že opatření k nápravě jsou opatřeními in personam, neztotožnil, a ústavně souladným způsobem odůvodnil, že společnosti SVA Holýšov a. s. byla opatření uložena právě pro její vlastnický vztah ke kontaminovaným pozemkům. Nejvyšší správní soud poukázal také na znění §42 odst. 3 vodního zákona, které počítá s přechodem povinností váznoucích na pozemku na právní nástupce. Nejvyšší správní soud přisvědčil námitce stěžovatelky, že se v případě nabytí vlastnického práva k areálu SVA Holýšov a. s. jedná pouze o singulární sukcesi, stěžovatelka tak nevstoupila do všech práv a povinností prodávajícího, ale pouze do těch, která jsou spojená s převáděnými nemovitostmi, tímto způsobem však přešla na stěžovatelku právě práva a povinnosti veřejnoprávní povahy.
10. Namítá-li stěžovatelka, že v mnoha případech původci podle §42 odst. 1 vodního zákona kontaminují často (následně převedené) pozemky ve vlastnictví třetích osob, lze jí přisvědčit, že povinnosti k odstranění závadného stavu lze uložit (s výjimkou §§42 odst. 2 zákona o vodách) jen tomu, kdo tento stav způsobil, bez ohledu na to, zda je vlastníkem pozemku, na kterém tento závadný stav vznikne. Ve věci stěžovatelky však nešlo o případ, kdy uloží vodoprávní úřad nebo ČIŽP povinnost provést opatření původci závadného stavu podle §42 odst. 1 vodního zákona, nýbrž jde o přechod povinnosti plynoucí z již dříve (15. 5. 2000) uloženého opatření k nápravě na právního nástupce původce závadného stavu podle §42 odst. 3 tohoto zákona. Závěr, že takovým právním nástupcem je typicky nový vlastník pozemku, zastává i komentářová judikatura (Horáček, Z., Král, M., Strnad, Z., Vytejčková, V. Vodní zákon č. 254/2001 Sb. v úplném znění s komentářem. Praha: SONDY, s. r. o., 2011, 158 s.). Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku odůvodnil, že odpovědnosti za přestupek v oboru práva veřejného se nelze zásadně vyhnout poukazem na smluvní či jiné ujednání mezi účastníky soukromoprávního vztahu ani poukazem na porušení povinnosti ze strany jiného subjektu, neboť právní úprava odpovědnosti za přestupky právnických osob či fyzických osob spadá do oblasti práva veřejného, a jejím smyslem a cílem je zajistit dodržování povinností stanovených zákonem na ochranu hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem, a postihovat protiprávní jednání, jež je v rozporu se zájmy společnosti a je společensky škodlivé nebo nebezpečné. Také tomuto závěru nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout.
11. Ústavní soud uzavírá, že stěžovatelka v ústavní stížnosti toliko polemizuje s argumentací správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Pouhý nesouhlas se právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
12. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu