ECLI:CZ:US:2023:3.US.1473.23.1
sp. zn. III. ÚS 1473/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudkyně zpravodajky Veroniky Křesťanové a soudce Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Jana Kaluži, zastoupeného Mgr. Josefem Milichovským, advokátem, sídlem Koliště 259/55, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2023 č. j. 4 As 1/2023-26, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Městského úřadu Bruntál, sídlem Nádražní 994/20, Bruntál, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 90 Ústavy, jakož i jeho právo podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatel se žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud") domáhal zrušení rozhodnutí vedlejšího účastníka ze dne 31. 8. 2017 č. j. MUBR/57540-17/neš-Výst. 8212/2017/neš, kterým bylo stavebníkovi Oldřichu Pilcovi povoleno užívání stavby umístěné na pozemcích p. č. x1 a x2 v k. ú. Suchá Rudná pro účely rekreace. Stěžovatel se dále domáhal zrušení souhlasu vedlejšího účastníka ze dne 16. 12. 2019 č. j. MUBR/87796-19/ohe-Výst. 11190/2019/ohe se změnou v užívání této stavby na objekt trvalého bydlení. Rozsudkem krajského soudu ze dne 27. 10. 2022 č. j. 25 A 182/2021-31 byla žaloba proti kolaudačnímu rozhodnutí ze dne 31. 8. 2017 odmítnuta (I. výrok) a žaloba proti souhlasu se změnou v užívání stavby ze dne 16. 12. 2019 byla zamítnuta (II. výrok). Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností. Tu Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem napadeným ústavní stížností. Ztotožnil se se závěry krajského soudu, že stěžovateli v řízení o žalobě proti souhlasu se změnou v užívání stavby nesvědčila věcná legitimace. V důsledku souhlasu se změnou v užívání stavby nedošlo k újmě, kterou na svých právech stěžovatel pociťuje. Žalobu podanou přímo proti kolaudačnímu rozhodnutí krajský soud odmítl jako nepřípustnou podle §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, z důvodu, že stěžovatel nepodal proti kolaudačnímu rozhodnutí řádný opravný prostředek. Nejvyšší správní soud s ohledem na obsah kasačních námitek přezkoumal tento závěr krajského soudu a měl ho za věcně nesprávný. Stěžovatel proti kolaudačnímu rozhodnutí podal odvolání. Tato skutečnost však nemá podle Nejvyššího správního soudu žádný vliv na správnost závěru krajského soudu, že řádný opravný prostředek nebyl před podáním žaloby vyčerpán. Stěžovatel totiž nevyčkal na vydání rozhodnutí o odvolání a napadl žalobou kolaudační rozhodnutí, nikoli až rozhodnutí o odvolání, které v době podání žaloby ještě nebylo vydáno.
II.
Argumentace stěžovatele
3. Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjadřuje svůj nesouhlas se závěrem Nejvyššího správního soudu ohledně určení, v jakém rozsahu má být při projednávání oznámení změny v užívání stavby provedeno posouzení podle §126 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"). V úvahu přicházely dvě možnosti, a to buď komplexní posouzení podle hledisek vymezených v §126 odst. 3 stavebního zákona, nebo pouze posouzení změny v užívání stavby, tedy pouze parametrů relevantních z hledisek uvedených v citovaném ustanovení, jimiž se má způsob užívání stavby odlišovat od posledního schváleného způsobu užívání stavby. Nejvyšší správní soud se přiklonil k druhé variantě, kterou označil za přiměřenou z hlediska vztahu mezi intenzitou zásahu do práv a sledovaným cílem, naopak první výše zmíněný přístup hodnotil jako nepřiměřený. Stěžovatel považuje tento závěr Nejvyššího správního soudu za formalistický, a byť připouští, že Nejvyšším správním soudem preferované posouzení může být ve většině případů dostatečné, je potřeba proporcionalitu a přiměřenost postupu při rozsahu posouzení poměřovat také okolnostmi konkrétní věci, např. i rozsahem porušení povinností stavebníka a rozsahem vad předchozího kolaudačního řízení, a v případech závažných porušení a vad předchozích rozhodnutí přistoupit ke komplexnímu přezkumu, čímž by byla zajištěna zákonnost následně vydaných rozhodnutí a zamezeno vršení dalších vad, jak je tomu v případě dotčené stavby v dané věci.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
4. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byl vydán rozsudek napadený ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
5. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Ústavní soud tedy napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nálezy ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95) či ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další; všechna rozhodnutí ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
6. Ústavní soud ve věci stěžovatele neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo.
7. Z obsahu ústavní stížnosti vyplývá, že stěžovatel nebrojí proti závěrům Nejvyššího správního soudu, který neměl za důvodnou jeho kasační námitku (směřující proti I. výroku rozsudku krajského soudu o odmítnutí žaloby), že vyčerpal před podáním žaloby řádný opravný prostředek. Svou argumentaci stěžovatel soustředil na obhájení svého názoru, že v jeho věci mělo být přistoupeno při projednávání oznámení změny v užívání stavby stavebníka Oldřicha Pilce ke komplexnímu přezkumu podle hledisek vymezených v §126 odst. 3 stavebního zákona. Podle stěžovatele Nejvyšší správní soud pochybil, když při posouzení proporcionality rozsahu posouzení nijak nezohlednil, že stavebník budoval objekt zcela bez úředního souhlasu, následně dodatečně dosáhl stavebního povolení, stavbu vyhotovil v rozporu se stavební dokumentací, užíval ji bez kolaudačního rozhodnutí, stavbu neoprávněně připojil ke studni na pozemku stěžovatele, stavbu ČOV provedl částečně na cizím pozemku v rozporu se stavební dokumentací a nesplnil všechny podmínky pro povolení stavby.
8. Podle §126 odst. 3 stavebního zákona platí, že změna v užívání stavby musí být v souladu s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování, s obecnými požadavky na výstavbu, s veřejnými zájmy chráněnými tímto zákonem a se zvláštními právními předpisy.
9. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku vymezil účel a předmět postupu završeného vydáním souhlasu se změnou v účelu užívání stavby, přičemž zdůraznil, že rozhodování o změně v účelu užívání stavby nepředstavuje navazující rozhodnutí ve vztahu k územnímu rozhodnutí, stavebnímu povolení a kolaudačnímu souhlasu, kdy smyslem rozhodování o změně v účelu užívání stavby není posuzovat, zda předcházející rozhodnutí podle stavebních předpisů byla vydána po právu, nýbrž prověření souladu nově navrženého účelu užívání stavby s jednotlivými hledisky, která jsou relevantní pro umístění stavby, její povolení a povolení jejího užívání. Souhlas se změnou v užívání stavby nemá taktéž účinek v podobě povolení (legalizace) jakýchkoliv staveb ani nenahrazuje kolaudační souhlas či kolaudační rozhodnutí, nýbrž pouze částečně v rozsahu povolené změny modifikuje jeho obsah.
10. Namítá-li stěžovatel, že mělo být provedeno zcela nové komplexní posouzení souladu celé stavby se všemi regulativy a hledisky plynoucími z §126 odst. 3 stavebního zákona, Nejvyšší správní soud vysvětlil, že by bylo nutno hodnotit veškeré předpoklady pro užívání stavby navrženým způsobem, včetně těch, které již byly v minulosti posouzeny stavebním úřadem, a o nichž bylo pravomocně rozhodnuto v územním, stavebním nebo kolaudačním řízení. Takový postup odmítl Nejvyšší správní soud jako nepřiměřený, neboť v některých případech může představovat neadekvátní překážku pro změnu v užívání stavby, jelikož důvod pro nepovolení změny v užívání stavby nemusí vůbec souviset s povahou a účinky zamýšlené změny. Tak tomu bylo i v nyní posuzované věci, když z obsahu souhlasu se změnou v užívání stavby nemůže být podle Nejvyššího správního soudu pochyb, že se vztahuje výlučně na užívání stavby rodinného domu na pozemku p. č. st. x3, nikoliv na užívání jiných staveb podmiňujících užívání stavby rodinného domu, ani ze správního spisu vedeného k oznámení změny v užívání stavby či z vyjádření stěžovatele neplyne, že by po vydání kolaudačního rozhodnutí bylo jakkoliv měněno napojení domu na zdroj vody či způsob likvidace odpadních vod. Splnění požadavku plynoucího z §6 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, a §5 odst. 3 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, bylo prověřeno v kolaudačním řízení v roce 2017, jak o tom ostatně svědčí i popis stavby uvedený ve výroku kolaudačního rozhodnutí, z něhož vyplývá, že stavba je napojena na zdroj vody a zařízení k likvidaci odpadních vod a dodávky pitné vody jsou řešeny donáškou. Jelikož se však změna v účelu užívání stavby nijak do tohoto požadavku nepromítá, nelze při projednávání oznámení změny v užívání stavby znovu posuzovat, zda stavba vyhovuje z hlediska napojení na zdroj vody a zařízení k likvidaci odpadních vod obecným požadavkům na výstavbu a požadavkům plynoucím z vodního zákona. Tyto námitky by bylo podle Nejvyššího správního soudu možné vznášet pouze vůči kolaudačnímu rozhodnutí, nikoliv však vůči souhlasu se změnou v užívání stavby, jestliže se schválená změna dané problematiky nijak přímo nedotkla.
11. Ústavní soud neshledal důvod, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základnu a je logicky a srozumitelně odůvodněn, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. Stěžovatel nepředložil Ústavnímu soudu žádné ústavněprávní argumenty, které by jeho tvrzení o porušení základního práva na spravedlivý proces a na ochranu vlastnického práva dokládaly, když argumentace obsažená v ústavní stížnosti je pouhou polemikou s Nejvyšším správním soudem učiněným výkladem dotčených ustanovení stavebního zákona. Nejvyšší správní soud ve svých závěrech vyšel nejen z textu §126 odst. 3 stavebního zákona, z něhož vyplývá, že předmětem posuzování je samotná změna v užívání stavby, nikoliv stavba po zohlednění požadované změny v jejím užívání, ale i z §126 odst. 4 stavebního zákona, podle něhož vyžaduje-li změna v užívání stavby provést změnu stavby podmíněnou stavebním povolením či ohlášením stavby, je zapotřebí nejprve projednat změnu dokončené stavby (a to v územním či stavebním řízení). Nejvyšší správní soud dovodil, že by nedávalo smysl, aby v případě, kdy změna v užívání stavby nevyžaduje změnu stavby, byla posuzována podle hledisek uvedených v §126 odst. 3 stavebního zákona celá stavba, nikoliv jen důsledky zamýšlené změny v užívání stavby. Také tomuto závěru Nejvyššího správního soud nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout.
12. Domnívá-li se stěžovatel, že komplexní přezkum požadavků na výstavbu byl namístě s ohledem na rozsah a závažnost vad předchozích rozhodnutí vydaných ve stavebním řízení, nelze než odkázat na závěr Nejvyššího správního soudu, že otázku řádného povolení studny a čistírny odpadních vod a povolení nakládání s vodami je třeba řešit v jiných řízeních (např. jde-li o stavbu studny na cizím pozemku, v řízení občanskoprávním), nikoli v řízení o změně v užívání stavby.
13. Ústavní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nevybočuje z Ústavou stanoveného rámce, jeho odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat. Stěžovatel, který se se závěry Nejvyššího správního soudu neztotožňuje, pouze polemizuje s jeho argumentací v rovině běžného zákona, nesouhlasí s výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný, aniž by vysvětlil, jak se jeho práv dotkla skutečnost, že stavebníkovi bylo povoleno, aby stavbu využíval jako rodinný dům, a nikoliv již jako rekreační objekt, když četnost osob užívající dotčený objekt s otázkou účelu užívaní stavby nijak nesouvisí. Pouhý nesouhlas s právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
14. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. září 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu