ECLI:CZ:US:2023:3.US.3204.21.1
sp. zn. III. ÚS 3204/21
Nález
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatele spolku Yacht Club Vranovská přehrada, z. s., sídlem Kramářská 3492/14, Znojmo, zastoupeného advokátem JUDr. Alešem Ondrušem, sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2021 č. j. 10 As 144/2019-59 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. března 2019 č. j. 65 A 17/2018-169, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Jihomoravského kraje jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2021 č. j. 10 As 144/2019-59 a rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 6. března 2019 č. j. 65 A 17/2018-169 bylo porušeno právo stěžovatele na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2021 č. j. 10 As 144/2019-59 a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. března 2019 č. j. 65 A 17/2018-169 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a 4 a čl. 90 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti a soudních spisů vedených Krajským soudem v Brně (dále jen "krajský soud") pod sp. zn. 65 A 17/2018 a Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 10 As 144/2019, které si Ústavní soud za účelem posouzení důvodnosti ústavní stížnosti vyžádal, se podává, že stěžovatel se návrhem podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, domáhal zrušení části opatření obecné povahy vedlejšího účastníka ze dne 24. 4. 2018 č. j. JMK 59707/2018, kterým došlo ke zrušení rozhodnutí Okresního úřadu ve Znojmě ze dne 29. 5. 2000 č. 146 č. j. Vod 97/2000-Ko, a dále ke stanovení nových ochranných pásem vodního zdroje Vranov, vymezení sledování účinnosti stanoveného způsobu ochrany vodního zdroje, sledování vodárenského provozu a dalších potřeb v ochranných pásmech.
3. Stěžovatel požadoval zrušení výše uvedeného opatření obecné povahy v části "Plavba", kterou byla mimo jiné zakázána plavba plavidel se spalovacím motorem, což stěžovatele omezuje v provozování jachetních sportů na Vranovské přehradě. Tento regulativ je podle něj v rozporu s vyhláškou č. 46/2015 Sb., o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod k plavbě (dále jen "vyhláška č. 46/2015 Sb."), v jejíž příloze č. 2 jsou uvedeny povrchové vody, které jsou účelovými vodními cestami, na nichž je upraveno užívání k plavbě malými plavidly se spalovacím motorem o výkonu nejvýše 10 kW, a do této přílohy je zařazena i Vranovská přehrada. Zákaz je podle něj rozporný i se zákonem č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a §7 odst. 5 i §30 odst. 8 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), který umožňuje zakázat či omezit činnosti, které jednoznačně poškozují nebo ohrožují vodní zdroj, nikoliv činnosti, u kterých je pouze jakýsi blíže nespecifikovaný předpoklad, že "mohou ohrozit vodní zdroj". Stěžovatel zdůraznil, že úroveň rizika negativního vlivu odpadních vod z plavidel o výkonu do 10 kW byla opakovaně hodnocena jako zanedbatelná, přičemž výskyt havárií těchto plavidel je obecně nízký a únik ropných látek ojedinělý. Zákaz je podle něj "věcně zcela přemrštěný a zbytečný, jelikož kvůli jímacímu zařízení s ochranným pásmem o délce cca 300 m je omezována plavba na dalších cca 15 km vodní plochy, přičemž plavba na této ploše není schopna toto jímací zařízení nijak závažně ohrozit". Ve svém návrhu stěžovatel opakovaně upozornil i na to, že opatření obecné povahy paradoxně povoluje plavbu velkých osobních lodí veřejné dopravy bez jakékoli zásadní regulace jejich neekologických motorů o výkonu stovek kW a na druhé straně je zakazováno plout malým člunům s motory o výkonu do 10 kW. Uvedl přitom, že "tisíc malých motorů vyrobených v posledních deseti letech má nižší emise zplodin, než jedna stará osobní loď, kterými je veřejná lodní doprava na Vranovské přehradě provozována".
4. Krajský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem návrh stěžovatele na zrušení části opatření obecné povahy zamítl. Uvedl, že vedlejší účastník byl na základě §30 odst. 1 vodního zákona ve spojení s §104 odst. 2 písm. d) v návaznosti na §107 odst. 1 písm. v) téhož zákona nadán pravomocí vydat opatření obecné povahy ke stanovení ochranných pásem vodní nádrže Vranov (bod 29 odůvodnění) a současně podle něj vedlejší účastník nepostupoval ultra vires (bod 31 odůvodnění). Námitkou, že vedlejší účastník nepřiznal některým subjektům odlišným od stěžovatele postavení vlastníků nemovitostí, se krajský soud v třetím kroku přezkumu opatření obecné povahy odmítl zabývat, neboť tyto subjekty nebyly v řízení o zrušení části opatření obecné povahy navrhovateli (body 33 a 34 odůvodnění).
5. Ve čtvrtém kroku přezkumu opatření obecné povahy krajský soud uvedl, že podle §2 vyhlášky č. 46/2015 Sb., vydané k provedení vodního zákona, povrchové vody, které jsou nesledovanými vodními cestami nebo účelovými vodními cestami uvedenými v příloze č. 2 k této vyhlášce, je možné užívat k plavbě malého plavidla se spalovacím motorem pouze tehdy, je-li k pohonu použit spalovací motor o výkonu nejvýše 10 kW a pluje-li plavidlo takovou rychlostí, při které jeho vztlak tvoří zejména hydrostatické síly a vliv dynamických sil vyvolaných rychlostí pohybu plavidla je zanedbatelný. V příloze č. 2 této vyhlášky je pak pod č. 1 uvedena vodní nádrž Vranov. Zdůraznil však potřebu zohlednit povahu "samotného ustanovení §7 odst. 5 vodního zákona, na základě něhož není zakázáno stanovení dalších vodních nádrží či vodních toků, na kterých je dán zákaz plavby, nad rámec dané vyhlášky Ministerstva dopravy. Právě takový postup předpokládá §30 vodního zákona opravňující vodoprávní úřad k vydání opatření obecné povahy ke stanovení ochranných pásem daného vodního zdroje. K tomu lze přičíst větu třetí tohoto zákonného ustanovení, tj. užití povrchových vod k plavbě jen za podmínky, že tím nejsou ohroženy zájmy rekreace, jakosti vod a vodních ekosystémů, bezpečnosti osob a vodních děl" (bod 45 odůvodnění). Napadená část opatření obecné povahy přitom podle krajského soudu tento účel naplňuje. Krajský soud přihlédl i k legislativnímu procesu při vydání vyhlášky č. 46/2015 Sb., v němž Ministerstvo dopravy vypořádalo připomínku Ministerstva životního prostředí ohledně přeřazení vodní nádrže Vranov do jiné přílohy vyhlášky tak, že "zájmy ochrany vodního zdroje budou chráněny v rozsahu stanoveném opatřením obecné povahy" (bod 49 odůvodnění).
6. Krajský soud uvedl, že zákaz plavby plavidel se spalovacím motorem o výkonu do 10 kW je přiměřený (bod 68 a násl. odůvodnění) a logicky odůvodněný, když vedlejší účastník konkrétně uvedl, proč plavba plavidel se spalovacím motorem do 10 KW ohrožuje vodní zdroj Vranov (bod 64). Z odůvodnění opatření obecné povahy přitom zdůraznil tu část, podle níž "plavba se spalovacími motory bude zajišťována pouze v rozsahu veřejné vodní dopravy, která má v tomto opatření obecné povahy zcela konkrétně založeny práva a povinnosti, při jejichž dodržení je možnost ohrožení vodního zdroje zmenšena na minimum... Ostatní aktivity spojené s plavbou malých plavidel se spalovacími motory pro širokou veřejnost vodoprávní úřad tímto opatřením obecné povahy zakázal, neboť plavbu vyhodnocuje jako vysoce rizikovou záležitost a eliminuje tak vysoký počet malých plavidel a omezuje plavbu se spalovacím motorem na naprosté minimum." K námitce stěžovatele krajský soud uvedl, že "nízký výskyt havárií plavidel či zanedbatelné riziko vlivu odpadních vod z plavidel o výkonu do 10 kW neznamená, že se tak stát nemůže a vodní zdroj pitné vody nemůže být ohrožen. Byť toto riziko je malé či nízké, neznamená to podle soudu, že neexistuje, ostatně riziko úniku plyne již ze samotné podstaty, že se jedná o spalovací motor. U vodní nádrže Vranov by povolením plavidel s výkonem do 10 kW existovalo ohrožení vodního zdroje pitné vody" (bod 66 odůvodnění). Napadená část opatření obecné povahy, resp. sporný regulativ, není podle krajského soudu "přemrštěný a zbytečný", neboť "požadavek na umožnění plavby plavidel se spalovacím motorem o výkonu menším než 10 kW se ... dostává do střetu se zájmem na ochranu... takového zdroje pitné vody, který je ostatně ve smyslu §30 odst. 1 vodního zákona veřejným zájmem" (bod 74 odůvodnění). Krajský soud doplnil, že "v případě veřejné lodní dopravy lze rovněž přesněji určit, v jakém prostoru se tato plavidla budou pohybovat, zatímco u malých plavidel se spalovacím motorem do 10 kW by bylo velmi obtížné predikovat trasu jejich pohybu na vodní nádrži Vranov" (bod 71).
7. K námitce stěžovatele, že se zákaz plavby plavidel se spalovacím motorem dotýká i doprovodných plavidel na pořádaných jachtařských závodech, což může vážným způsobem ohrozit bezpečnost účastníků takových závodů, krajský soud uvedl, že si může takovou službu stěžovatel jako pořadatel závodu objednat u toho, kdo je držitelem výjimky podle opatření obecné povahy (bod 80 odůvodnění).
8. Proti rozhodnutí krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v souladu s §30 odst. 1 vodního zákona. Opatření obecné povahy, resp. jeho napadená část, nemůže být v rozporu s vyhláškou č. 46/2015 Sb., když ta byla vydána na základě jiného zákonného ustanovení (§7 odst. 5 vodního zákona). Tyto akty podle Nejvyššího správního soudu nemohou být ve vzájemném rozporu, neboť "předmět a cíl regulace provedené vyhláškou č. 46/2015 Sb. na základě §7 odst. 5 vodního zákona (stanovení podmínek plavby vozidel se spalovacími motory) je jiný než předmět a cíl úpravy opatření obecné povahy provedené... na základě §30 vodního zákona... Jinými slovy řečeno, posuzované opatření obecné povahy a vyhláška č. 46/2015 Sb. představují dvě paralelní úpravy, byť byly provedeny jinou právní formou" (body 24 a 25 odůvodnění). Nejvyšší správní soud však korigoval dílčí úvahy krajského soudu, když připustil, že "lze z legislativního procesu k normativnímu právnímu aktu leccos vyčíst, to ovšem nemění nic na faktu, že samotná vyhláška č. 46/2015 Sb. výslovně nepředpokládá vydání opatření obecné povahy, jímž by byla dále vymezována plavba plavidel se spalovacími motory např. jen pro určité území" (bod 24 odůvodnění). Ve zbytku Nejvyšší správní soud v zásadě odkázal na odůvodnění rozsudku krajského soudu, včetně posouzení přiměřenosti napadené části opatření obecné povahy (body 36 a 37 odůvodnění), když se s hodnocením krajského soudu plně ztotožnil.
II.
Argumentace stěžovatele
9. Stěžovatel shrnuje postup vedlejšího účastníka při vydání předmětného opatření obecné povahy, vyjádření Státní plavební správy a obsah napadených rozhodnutí soudů a namítá porušení svých shora uvedených základních práv a svobod (viz bod 1). Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatele, že opatření obecné povahy je v napadené části v rozporu s vodním zákonem a vyhláškou č. 46/2015 Sb., a že vedlejší účastník nedůvodně diskriminuje vlastníky plavidel se spalovacími motory s výkonem do 10 kW (včetně pomocných motorů na plachetnicích), přitom však stejným aktem uděluje výjimku pro mnohonásobně větší plavidla se spalovacími motory. Proti tomuto diskriminačnímu a protiprávnímu opatření obecné povahy, resp. jeho konkrétnímu regulativu, mu krajský soud ani Nejvyšší správní soud neposkytly právní ochranu.
10. Opatření obecné povahy, resp. jeho část, kterou stěžovatel napadl v řízení před krajským soudem, podle něj ukládá adresátům povinnosti nad rámec těch, které jsou stanoveny v §7 odst. 5 vodního zákona a ve vyhlášce č. 46/2015 Sb. Zdůrazňuje, že krajský soud i Nejvyšší správní soud se v odůvodnění svých rozhodnutí "odvolávají na §7 odst. 5 vodního zákona. Toto ustanovení však pouze uvádí, že na povrchových vodách v ochranných pásmech vodních zdrojů I. stupně a na nádržích určených povolením nebo rozhodnutím vodoprávního úřadu podle §8 odst. 1 písm. a) bodu 4 nebo podle předchozích předpisů pro chov ryb je plavba plavidel se spalovacími motory zakázána. Naopak stejný paragraf výslovně stanoví, že tato plavba má být zakázána pouze na těch vodních nádržích a vodních tocích, které stanoví Ministerstvo dopravy a spojů v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou... Na Vranovské přehradě je tedy zákonně zakázána plavba pouze v ochranném pásmu vodního zdroje I. stupně. Jinak zde stále platí vyhláška Ministerstva dopravy č. 46/2015 Sb., která byla vydána dle řádného zákonného zmocnění pro stanovení rozsahu a užívání těchto povrchových vod k plavbě tak, aby při tom nedošlo k ohrožení zájmů jakosti vod a vodních ekosystémů. Ustanovení §30 vodního zákona nezakládá žádné oprávnění vodoprávnímu úřadu zakázat v rámci ochranných pásem plavbu v jiném rozsahu, než který je stanoven Ministerstvem dopravy v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou." V návaznosti na to uvádí, že předmět úpravy §7 odst. 5 vodního zákona a jeho prováděcí vyhlášky č. 46/2015 Sb. se týká jakosti vod a vodních ekosystémů, bezpečnosti osob a vodních děl, a je shodný s úpravou §30 vodního zákona (ochrana vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdrojů povrchových vod). Před vydáním vyhlášky č. 46/2015 Sb. byla daná věc konzultována s Ministerstvem dopravy, Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zemědělství, z nichž zejména Ministerstvo životního prostředí nepochybně posuzovalo danou problematiku i z hlediska ochrany vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdroje povrchových vod.
11. Odůvodnění rozhodnutí správních soudů nejsou podle stěžovatele dostatečná a srozumitelná, a to rovněž stran posouzení přiměřenosti regulativu opatření obecné povahy. Stěžovatel je toho názoru, že obzvláště v porovnání s velkými dopravními plavidly, jejichž provoz je na vodní nádrži Vranov paradoxně povolen, plavba malých plavidel se spalovacími motory o výkonu do 10 kW v tzv. výtlačném režimu nepředstavuje žádné skutečné ohrožení vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti vodního zdroje, když mají kapacitu nádrží do 10 litrů (vlastní nádrž zpravidla jeden až dva litry). Naproti tomu velké výletní lodě jsou vybaveny nádržemi na cca 2 000 litrů nafty. Stěžovatel uvádí, že "u povolené osobní lodní dopravy dochází k celkové roční spotřebě 30 000 litrů nafty a 20 000 litrů benzínu. Tvrzené ohrožení jakosti vodního zdroje plavbou malých plavidel se spalovacími motory do 10 kW, jejichž celková roční spotřeba paliva v souhrnu nepřesáhne 1 000 litrů, je v kontextu spotřeby plavidel osobní lodní dopravy zcela marginální. Navíc je třeba zdůraznit, že registrace každého motoru a lodi je povinná, dále musí mít každá osoba, která loď obsluhuje, proškolení na vůdce malého plavidla. Tento zcela zásadní rozpor ve vyhodnocení tvrzených rizik plavby plavidel se spalovacím motorem do 10 kW při současném povolení osobní lodní dopravy žádný z rozhodujících orgánů nijak blíže nezdůvodnil". V doplnění ústavní stížnosti stěžovatel uvádí, že pro velká osobní plavidla již zjevně neplatí tvrzení, že "i pouhý jeden litr pohonných látek znečistí velké množství pitné vody". Zdůrazňuje přitom, že "i v případě úniku ropných látek ze spalovacího motoru do vody je takový únik zcela bezpečně a krátkodobě likvidovatelný, neboť palivo zůstane na vodní hladině, kdežto jímací zařízení čerpá pitnou vodu z hloubky 9 - 16 metrů".
12. U napadeného regulativu podle stěžovatele "ve skutečnosti nejde o zabezpečení jakosti vody, ale o nezákonnou regulaci provozu některých plavidel jako účastníků plavebního provozu. Napadeným opatřením obecné povahy se zakazuje provoz pouze určitých plavidel, jejichž režim je přitom už upraven zákonem a prováděcími předpisy." Stěžovatel rovněž namítá porušení legitimního očekávání všech vlastníků plavidel se spalovacími motory do 10 kW, když měli plavbu na vodní nádrži Vranov povolenou vyhláškou č. 46/2015 Sb.
III.
Vyjádření k ústavní stížnosti
13. Ústavní soud vyzval další účastníky řízení a vedlejšího účastníka řízení, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti.
14. Krajský soud ve svém stručném vyjádření odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a navrhl odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost, případně její zamítnutí. Výhrady stěžovatele jsou podle něj nepodložené a napadená rozhodnutí jsou řádně odůvodněna.
15. Rovněž Nejvyšší správní soud odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a rozhodnutí krajského soudu. Zdůraznil, že §7 odst. 5 vodního zákona na straně jedné a §30 odst. 1 téhož zákona na straně druhé představují "dva odlišné cíle úpravy, čemuž odpovídá i zmocnění vydávané různými ustanoveními vodního zákona. Vyhláška a opatření obecné povahy proto nemusí být ve vzájemném souladu (současně si tak ani nemohou odporovat), tyto správní akty stojí vedle sebe a pouze se vzájemně doplňují". Nejvyšší správní soud považuje ústavní stížnost za nedůvodnou a navrhuje její odmítnutí nebo zamítnutí.
16. Vedlejší účastník ve svém vyjádření podrobně rekapituloval obsah opatření obecné povahy a napadených soudních rozhodnutí. Zdůraznil, že opatření obecné povahy neukládá žádné povinnosti nad rámec zákona. Jde-li o evidenci havárií plavidel na plavebních cestách, ta nespadá do jeho působnosti, nýbrž do působnosti Státní plavební správy. Nelze přisvědčit stěžovateli, že by plavba malých plavidel nemohla ohrožovat vodní zdroj. Většina nyní uplatněných námitek byla podrobně řešena v odůvodnění opatření obecné povahy. Vedlejší účastník pokládá ústavní stížnost za nedůvodnou a navrhuje, aby ji Ústavní soud zamítl.
17. Jelikož vyjádření dalších účastníků a vedlejšího účastníka neobsahují zásadní skutečnosti stěžovateli neznámé, Ústavní soud nezasílal tato vyjádření stěžovateli na vědomí a k případné k replice. Stěžovatel nadto podáním doručeným Ústavnímu soudu po obdržení výše uvedených vyjádření zaslal stručné doplnění odůvodnění ústavní stížnosti (viz zejména bod 11 in fine).
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
18. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je řádně zastoupen advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Jeho ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
19. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, stojícím mimo soustavu soudů. K zásahu do jejich rozhodovací činnosti je oprávněn tehdy, když soudy porušily ústavně zaručená práva stěžovatele, zejména nebylo-li soudní řízení vedeno v souladu s hlavou pátou Listiny [srov. např. nález ze dne 19. 11. 2013 sp. zn. III. ÚS 3199/12 (N 191/71 SbNU 279)]. Byť se Ústavní soud v obecné rovině řídí zásadou minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti soudů [např. nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99 (N 126/15 SbNU 203)], současně připomíná, že "výklad a následná aplikace právních předpisů obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny, jakož i z principů ovládajících demokratický právní stát, a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva" [nález ze dne 10. 4. 2018 sp. zn. II. ÚS 4026/17 (N 72/89 SbNU 109)], což vyžaduje jeho kasační zásah. Smysl ústavního pořádku, jehož součástí je i Listina (čl. 3 Ústavy), spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod, institucionálního mechanismu a procesu utváření legitimních rozhodnutí státu, nýbrž i v povinnosti orgánů veřejné moci vykládat právo pohledem ochrany základních práv a svobod, což pro soudy výslovně vyplývá již z čl. 4 Ústavy [srov. např. nález ze dne 31. 8. 2015 sp. zn. II. ÚS 1287/14 (N 159/78 SbNU 401)]. V procesu, kterým se aplikuje právo, tak musí být vždy přítomna spravedlnost [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/12 ze dne 16. 10. 2012 (N 174/67 SbNU 115)].
20. Opatření obecné povahy (resp. jeho část), které bylo předmětem soudního přezkumu provedeného krajským soudem, představuje tzv. smíšený správní akt (SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 164; HEJČ, D., BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 23 a násl.), kombinující prvky právních aktů individuálních a normativních (viz též usnesení ze dne 16. 3. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 13/21, bod 9 odůvodnění). Podle §171 in fine zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), opatření obecné povahy není právním předpisem ani správním rozhodnutím. Jelikož nejde o právní předpis, ale o jinou (smíšenou) formu činnosti veřejné správy, již ze zásady právnosti a zákonnosti zakotvené v §2 odst. 1 správního řádu vyplývá, že opatření obecné povahy musí být nejen v souladu se zákony, ale i podzákonnými právními předpisy. Základní zásady činnosti správních orgánů přitom dopadají na všechny postupy správních orgánů při výkonu veřejné správy, včetně procesu vydávání opatření obecné povahy (POTĚŠIL, L. In POTĚŠIL, L., HEJČ, D., RIGEL, F., MAREK, D. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 28). Opatřením obecné povahy může docházet toliko ke konkretizaci zákonné povinnosti, nikoliv k ukládání nových povinností, jež zákon neobsahuje (srov. HEJČ, D., BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 62).
21. Stanovení okruhu vodních nádrží a vodních toků, na nichž je, nebo naopak není, povolena plavba plavidel v tzv. výtlačném režimu, se spalovacím motorem o výkonu nejvýše 10 kW, jakož i rozsah a podmínky užívání povrchových vod k plavbě, je upraven vyhláškou č. 46/2015 Sb. Ta byla vydána na základě zákonného zmocnění obsaženého v §7 odst. 5 vodního zákona, jehož věta druhá stanovuje, že "nejde-li o dopravně významné vodní cesty, je ... plavba zakázána na vodních nádržích a vodních tocích, které stanoví Ministerstvo dopravy v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou. Povrchové vody lze užívat k plavbě jen tak, aby při tom nedošlo k ohrožení zájmů rekreace, jakosti vod a vodních ekosystémů, bezpečnosti osob a vodních děl; rozsah a podmínky užívání povrchových vod k plavbě stanoví Ministerstvo dopravy v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou." Tato vyhláška v příloze č. 1 stanovuje celkem 61 vodních nádrží a dále 61 úseků vodních toků, na nichž je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory. V příloze č. 2 je pak vypočteno 10 vodních nádrží nebo úseků vodních toků, na kterých je upraveno jejich užívání k plavbě "malými plavidly" se spalovacím motorem podle §2 odst. 1 téže vyhlášky. Ustanovení §30 odst. 1 vodního zákona, na který se odvolávají účastníci řízení, pak umožňuje opatřením obecné povahy stanovit pásmo vodního zdroje "k ochraně vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních nebo povrchových vod ...".
22. Ústavní soud nemůže přisvědčit argumentaci Nejvyššího správního soudu, že předmět a účel právní úpravy zakotvené v §7 odst. 5 vodního zákona na straně jedné a v §30 odst. 1 téhož zákona na straně druhé, je odlišný. Jak vyplývá již z prostého znění předmětných ustanovení (viz předchozí bod) i z jejich objektivně-teleologického výkladu, v obou případech je smyslem a účelem předmětné regulace (mimo jiné) ochrana jakosti vod. V případě vyhlášky vydávané Ministerstvem dopravy k provedení §7 odst. 5 vodního zákona je tento účel nejenže jasně vtělen přímo do textu předmětného zákonného ustanovení, ale je zajištěn i procesně tím, že Ministerstvo dopravy vydá vyhlášku "v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství". Povoluje-li vyhláška coby podzákonný právní předpis, který byl vydán mimo jiné za účelem zajištění ochrany jakosti vod, plavbu plavidel se spalovacím motorem o výkonu nejvýše 10kW, správní orgán vydávající opatření obecné povahy je tímto (byť podzákonným) právním předpisem podle §2 odst. 1 správního řádu vázán, a nemůže jej ani na základě §30 odst. 1 vodního zákona "negovat" vlastním opatřením obecné povahy do té míry, že plavbu týmž plavidlům na téže vodní ploše zcela znemožní. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí mimo jiné uvedl, že je třeba zohlednit účel "samotného ustanovení §7 odst. 5 vodního zákona, na základě něhož není zakázáno stanovení dalších vodních nádrží či vodních toků, na kterých je dán zákaz plavby, nad rámec dané vyhlášky Ministerstva dopravy" (viz bod 5 výše). Krajský soud však opomíjí, že v této věci nešlo o stanovení zákazu (o úpravu) plavby na další vodní nádrži, ale na téže vodní nádrži, na níž je plavba plavidel s výkonem spalovacího motoru do 10 kW vyhláškou povolena.
23. Jak Ústavní soud uvedl již výše, opatření obecné povahy může pouze konkretizovat již existující povinnosti vůči druhově (genericky) vymezeným adresátům na konkrétním území, nikoliv regulovat tutéž materii (možnosti či nemožnosti plavby na téže vodní ploše) zcela odlišně od právních předpisů (byť podzákonných). Jak krajskému soudu správně vytkl již Nejvyšší správní soud (viz výše bod 8 in fine), nelze přisvědčit ani závěru, že vyhláška č. 46/2015 Sb. s úpravou téže materie formou opatření obecné povahy počítá.
24. S ohledem na shora uvedená východiska nelze souhlasit ani s tvrzením Nejvyššího správního soudu (viz bod 15 výše), že "vyhláška a opatření obecné povahy... nemusí být ve vzájemném souladu". Opatření obecné povahy, které je smíšeným správním aktem, a nikoliv právním předpisem, musí být vždy v souladu s právními předpisy. Stejně tak opatření obecné povahy nemůže "doplňovat" (viz rovněž bod 15 výše) vyhlášku Ministerstva dopravy tím způsobem, že zatímco vyhláška coby právní předpis stanovuje "A", opatření obecné povahy stanovuje k téže otázce na podkladě zákonného ustanovení se stejným účelem, na kterém byla vydána vyhláška, "non A".
25. Ústavní soud nadto shledal ústavněprávní nedostatek při přezkumu opatření obecné povahy, resp. napadeného regulativu, i v posledním kroku přezkumného testu, tj. při posouzení přiměřenosti zvoleného řešení (zákazu). I zde se přitom zpravidla přiměřeně vychází z obecného testu proporcionality formulovaného Ústavním soudem při přezkumu ústavnosti normativních právních aktů [k tomuto testu viz již nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N46/2 SbNU 57)]. Opatření obecné povahy je tak podrobováno posouzení prostřednictvím kritérií vhodnosti, potřebnosti a minimalizace zásahů, jakož i zkoumání, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005-98). Ústavní soud je přitom toho názoru, že právě kritérium proporcionality v užším slova smyslu (úměrnost následku vůči sledovanému cíli), nebylo obecnými soudy náležitě posouzeno.
26. V nynější věci nelze ostatně již z logiky věci odhlédnout od toho, že napadený regulativ opatření obecné povahy na jedné straně sice (v rozporu s vyhláškou Ministerstva dopravy) zakazuje plavbu "malých plavidel" s výkonem spalovacího motoru nejvýše 10 kW, která disponují nádrží na benzín o objemu zpravidla nižších jednotek litrů, zároveň však umožňuje plavbu (do budoucna) neomezeného počtu velkých osobních lodí s nádržemi na naftu o objemu i několika tisíc litrů. Odůvodnění takto extrémně rozdílného přístupu je přitom v napadených soudních rozhodnutích nedostatečné, nepřesvědčivé a místy zcela nelogické. Je namístě připomenout, že krajský soud v nosné části odůvodnění svého rozsudku uvedl, že "nízký výskyt havárií plavidel či zanedbatelné riziko vlivu odpadních vod z plavidel o výkonu do 10 kW neznamená, že se tak stát nemůže a vodní zdroj pitné vody nemůže být ohrožen. Byť toto riziko je malé či nízké, neznamená to podle soudu, že neexistuje, ostatně riziko úniku plyne již ze samotné podstaty, že se jedná o spalovací motor. U vodní nádrže Vranov by povolením plavidel s výkonem do 10 kW existovalo ohrožení vodního zdroje pitné vody" (bod 66 odůvodnění). Tím spíše (argumentum a fortiori a minori ad maius) však toto riziko hrozí u plavidel s řádově výkonnějšími spalovacími motory, která ke svému provozu používají mnohonásobně větší množství nafty než veškerá ostatní "malá plavidla".
27. Uvádí-li dále krajský soud v bodu 71 odůvodnění, že "několik málo plavidel veřejné lodní dopravy lze mnohem snadněji kontrolovat než blíže neurčený počet plavidel se spalovacím motorem o výkonu do 10 kW", přehlíží, že ani počet velkých plavidel veřejné lodní dopravy na vodní nádrži Vranov není de iure omezen, a že případná, byť promptně odhalená havárie jediného tohoto plavidla, bude pro ochranu jakosti vody z logiky věci představovat řádově větší nebezpečí než případná havárie "malého plavidla", jehož plavba je opatřením obecné povahy zakázána. S přijetím argumentace správních soudů by ostatně tím spíše musela být en bloc zakázána možnost plavby velkých plavidel pro osobní přepravu, neboť pokud podle jejich tvrzení "i pouhý jeden litr pohonných látek znečistí velké množství pitné vody", musí tato skutečnost s přímou úměrou platit pro plavidla s řádově většími nádržemi na pohonné hmoty.
28. Krajský soud k námitce stěžovatele o nepřiměřenosti napadeného regulativu sice uvedl, že jej nepovažuje za "přemrštěný a zbytečný" (bod 72 odůvodnění jeho rozhodnutí), konkrétně se však nevypořádal s námitkou stěžovatele uplatněnou ve správní žalobě, že "kvůli jímacímu zařízení s ochranným pásmem o délce cca 300 m je omezována plavba na dalších cca 15 km vodní plochy" (viz bod 3 výše), stejně tak se nevypořádal s tvrzením, že i v případě úniku malého množství benzínu o objemu jednotek litrů z "malého plavidla" tento benzín zůstane na vodní hladině, kdežto jímací zařízení čerpá vodu z hloubky 9 až 16 metrů.
29. Ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně připomíná, že "nezávislost soudů se uskutečňuje v ústavním rámci, jenž musí vyloučit libovůli v soudním rozhodování a zajistit účinnou soudní ochranu, jejíž neodmyslitelnou součástí je právo na spravedlivé... projednání každé věci... Je nutno dodržet principy spravedlivého procesu, z nichž plyne mimo jiné i požadavek, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna" [nález ze dne 29. 6. 2015 sp. zn. IV. ÚS 566/15 (N 121/77 SbNU 753)]. Jinými slovy, "požadavek náležitého, tj. řádného, srozumitelného a logického odůvodnění soudního rozhodnutí je elementární součástí práva na spravedlivý proces... Jestliže se tomuto požadavku soudní rozhodnutí vymyká, ocitá se vně ústavněprávních limitů práva na spravedlivý proces a v rámci přezkumu prováděného Ústavním soudem ergo nemůže obstát" [nález ze dne 27. 11. 2018 sp. zn. IV. ÚS 3616/17 (N 191/91 SbNU 379)]. Tomuto požadavku soudy ze shora uvedených důvodů nedostály. Krajský soud se při posouzení přiměřenosti daného regulativu v porovnání s povolením provozu mnohonásobně větších plavidel opřel z větší části o prostou citaci odůvodnění opatření obecné povahy, které považuje "ostatní aktivity spojené s plavbou malých plavidel ... jako vysoce rizikovou záležitost", a doplnil ji shora citovanými úvahami, které však nevyvracejí argumentaci stěžovatele a odporují logickému výkladu. Nejvyšší správní soud (viz body 36 a 37 odůvodnění jeho rozhodnutí) pak co do testu proporcionality v zásadě pouze odkázal na odůvodnění rozsudku krajského soudu, které však z ústavněprávního hlediska nemůže obstát.
30. Ústavní soud závěrem podotýká, že si je dobře vědom nutnosti ochrany práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 a 3 Listiny), jehož složkou jsou také vodní zdroje. Při přezkumu omezení jiných ústavně zaručených práv a svobod (včetně práva vlastnit a užívat majetek podle čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny) ve prospěch práva na příznivé životní prostředí, stanovených opatřením obecné povahy, však musí soudy náležitým způsobem posoudit střet těchto práv a své rozhodnutí přesvědčivým způsobem a logicky odůvodnit. Ústavní soud rovněž zdůrazňuje, že předmětem posuzované věci je otázka (ne)možnosti provozu malých plavidel ve výtlačném režimu se spalovacím motorem nejvýše 10 kW, a to toliko mimo I. stupeň ochranného pásma vodního zdroje Vranov. V rámci I. stupně ochranného pásma je totiž provoz plavidel se spalovacími motory zakázán ex lege (§7 odst. 5 věta první vodního zákona).
31. Ústavní soud uzavírá, že pro uvedené ústavněprávní nedostatky bylo rozsudkem krajského soudu a rozsudkem Nejvyššího správního soudu porušeno ústavně zaručené právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
32. Jelikož je ústavní stížnost důvodná, Ústavní soud jí vyhověl a podle §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadená rozhodnutí zrušil. Ústavní soud takto rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, neboť měl za to, že od něj nelze očekávat další objasnění věci (§44 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 24. ledna 2023
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu