ECLI:CZ:US:2023:3.US.973.23.1
sp. zn. III. ÚS 973/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Ludvíka Davida a Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Spolek seniorů Mladé Buky, z. s., se sídlem Mladé Buky 213, zastoupeného JUDr. Miroslavem Nyplem, advokátem se sídlem Dukelská třída 15/16, Hradec Králové, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2023, č. j. 4 Ads 16/2021-55, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu s tvrzením, že jím byla porušena jeho základní práva zakotvená v čl. 20 odst. 1 a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a z napadeného rozhodnutí se podává, že Krajský úřad Královéhradeckého kraje, odbor sociálních věcí (dále jen "prvostupňový správní orgán") rozhodl, že se stěžovatel dopustil přestupku podle §107 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o sociálních službách"), a to tím, že na adrese v tomto rozhodnutí specifikované minimálně od listopadu roku 2017 poskytuje pobytovou sociální službu typu domov pro seniory podle §49 zákona o sociálních službách, a to bez oprávnění k poskytnutí takových služeb ve smyslu §78 odst. 1 téhož zákona. Za tento přestupek stěžovateli uložil pokutu ve výši 200 000 Kč. Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "ministerstvo") následné odvolání stěžovatele zamítlo a rozhodnutí prvostupňového správního orgánu potvrdilo.
3. Proti rozhodnutí ministerstva brojil stěžovatel správní žalobou, kterou však zamítl Krajský soud v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 15. 12. 2020, č. j. 30 A 135/2018-93. Krajský soud měl totiž ve shodě se správními orgány a na základě důkazů opatřených ve správním řízení za prokázané, že ubytovaným klientům (členům stěžovatele jako spolku), pobírajícím příspěvek na péči, byla v sídle stěžovatele poskytována sociální služba typu domova pro seniory, kterou lze ovšem poskytovat pouze na základě registrace podle zákona o sociálních službách. Stěžovatel však tuto službu poskytoval, aniž by uvedenou registraci měl.
4. Následnou kasační stížnost stěžovatele ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl Nejvyšší správní soud. Krajský soud prý nepochybil, neprovedl-li stěžovatelem navrhované důkazy (výslech asistentů, kteří do sídla stěžovatele docházeli, aby o jeho členy pečovali, výslech lékaře, výslech samotných členů stěžovatele atp.), protože i jen na základě krajským soudem a předtím správními orgány shromážděných podkladů bylo i podle Nejvyššího správního soudu zcela zjevné, že byť sám stěžovatel svým členům neposkytoval přímo sociální službu, byl faktickým koordinátorem všech služeb poskytovaných jeho členům. Přitom právě cílená koordinační, zřizovací a obstarávací role stěžovatele vedla ve svém důsledku jako celku fakticky k tomu, že v sídle stěžovatele byla poskytována služba domova pro seniory, pro kterou ale zákon vyžaduje registraci a splnění zákonných podmínek. Nad rámec odůvodnění rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud zdůraznil, že osobní asistence podle zákona o sociálních službách je terénní službou, která se poskytuje v domácím prostředí poživatele takové služby a nikoliv v ubytovacím zařízení stěžovatele. Neobstojí tak argument stěžovatele, že on přímo sociální služby svým členům neposkytoval a je sankcionován za to, že tyto služby jeho členům poskytovali jednotliví asistenti. Nejvyšší správní soud shrnul, že výčet znaků v sídle stěžovatele poskytované sociální služby a provedené důkazy jsou zcela dostatečné k prokázání posuzovaného přestupku, jakož i k uložení trestu. Účelem zavedení asistenta sociální péče v ubytovacím zařízení penzionového typu, jako tomu bylo i v případě stěžovatele, je pouze stěžovatelova snaha obejít zákonný požadavek registrace sociální služby podle §78 a násl. zákona o sociálních službách a fungovat tak mimo systém sociálních služeb.
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že správní orgány ani správní soudy v dané věci dostatečně nezohlednily, že jsou to zejména sami senioři, kteří se podílejí na chodu stěžovatele jako spolku a realizují tak svá členská práva, což je aspekt zcela nesrovnatelný s chodem běžných registrovaných pobytových zařízení. Žádný ze správních orgánů ani správních soudů se přitom dostatečně nevypořádal s námitkou stěžovatele o porušení spolčovacího práva členů stěžovatele. Podle stěžovatele byla též porušena zásada, že je dovoleno konat vše, co není zákonem zakázáno. Stěžovatel je přitom zcela nezávislý na finanční podpoře státu, obcí nebo krajů. Asistenti, kteří o členy stěžovatele pečují, jsou přitom pod kontrolou krajských poboček Úřadu práce České republiky, a proto neobstojí ani argument, že by stát neměl nad uvedeným typem zařízení žádnou kontrolu. Nejvyšší správní soud se podle stěžovatele dopustil interpretačního excesu, když zaměnil ustanovení zákona o sociálních službách týkající se osobní asistence (srov. §39 zákona o sociálních službách) a institut asistenta podle §83 téhož zákona. V této souvislosti stěžovatel rovněž zdůrazňuje, že asistent sociální péče nemusí péči klientovi poskytovat v jeho domácnosti.
6. Pro vypořádání ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadených rozhodnutí účelná, jelikož účastníkům jsou všechny podstatné skutečnosti známy.
7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, superrevizní instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je toliko přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat toliko za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
8. Proces výkladu a použití podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - nepřijatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně uznávanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
9. Z práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny pak vyplývají kromě požadavku náležitého odůvodnění soudních rozhodnutí [srov. nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257), nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 1/03 (N 15/32 SbNU 131; 153/2004 Sb.)] také některé požadavky vztahující se ke skutkovým zjištěním a jejich právnímu hodnocení. Skutková zjištění musí být výsledkem takového hodnocení provedených důkazů, které je logicky správné a v souladu s jejich obsahem, jednotlivě i ve vzájemných souvislostech. Právní hodnocení se pak musí vztahovat k takto učiněným skutkovým zjištěním a nesmí být s nimi v rozporu. Případný rozpor mezi obecnými soudy provedenými důkazy a jejich skutkovými zjištěními nebo mezi jejich skutkovými zjištěními a právními závěry může mít za následek porušení základního práva účastníka řízení, jde-li o rozpor extrémní, který zpochybňuje výsledek soudního řízení [nález ze dne 3. 11. 1994 sp. zn. III. ÚS 150/93 (N 49/2 SbNU 87) a již citovaný nález sp. zn. III. ÚS 84/94].
10. Ústavní soud shrnuje, že základní ústavněprávní požadavek spočívá v tom, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry soudů z nich vyvozené nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
11. Takovéto pochybení Ústavní soud nicméně v nyní posuzované věci neshledal a konstatuje, že právní závěry obsažené v napadeném rozhodnutí jsou ústavněprávně zcela přijatelné a jsou důkladně a přesvědčivě odůvodněny s odkazy na příslušnou právní úpravu a relevantní judikaturu.
12. K argumentaci stěžovatele Ústavní soud především uvádí, že tato se obsahově překrývá s námitkami, s nimiž se správní soudy již dostatečně vypořádaly v předchozím řízení.
13. Namítá-li stěžovatel porušení práva svobodně se sdružovat podle čl. 20 odst. 1 Listiny, konstatuje Ústavní soud, že tato námitka je zcela nepřípadná. Do tohoto základního práva totiž správní soudy a v předchozím řízení ani správní orgány nezasáhly. Jak se totiž podává ze shora uvedeného, řízení, které předcházelo podání nyní posuzované ústavní stížnosti, bylo řízením přestupkovým, přičemž stěžovateli byla uložena pokuta za neoprávněné poskytování sociální služby, nikoliv za výkon práva sdružovacího. Ostatně, o nepřípadnosti této námitky svědčí samotná okolnost, že stěžovatelem je zapsaný spolek, tedy právnická osoba, která vznikla a dále působí na základě realizace sdružovacího práva a ve výkonu tohoto práva mu nikdo nebrání. Celý problém proto spočívá pouze v tom, že k poskytování sociálních služeb (tedy nikoliv k výkonu sdružovacího práva a dalších práv s ním spojených!) potřebuje příslušné oprávnění. V této souvislosti je nepřípadný rovněž odkaz stěžovatele na zásadu, podle níž je v právu dovoleno konat vše, co není zakázáno, když zákon výslovně vyžaduje k provozování domova pro seniory splnění jím předvídaných podmínek, na čemž samozřejmě nemůže změnit ničeho ani stěžovatelem zdůrazňovaná okolnost, že jeho činnost není závislá na finanční podpoře státu či územně samosprávných celků.
14. Konečně k námitce, že byl odepřen výkon spolčovacího práva nejen stěžovateli, nýbrž i jeho členům, je třeba připomenout, že řízení o ústavní stížnosti je založeno na bezprostřednosti zásahu do základních práv stěžovatele a není proto přípustná tzv. actio popularis. Jinak řečeno, měl-li by se Ústavní soud zabývat případnými námitkami jednotlivých členů stěžovatele, museli by tito podat ústavní stížnost sami a stěžovateli procesně nepřísluší tak činit namísto nich samotných.
15. K dalším námitkám stěžovatele Ústavní soud uvádí, že účelem omezení možnosti provozovat domov pro seniory je skutečně potřeba státu mít nad takovýmito činostmi odpovídající kontrolu. Ta se přitom nevyčerpává jen tím, že pod kontrolou veřejné moci jsou samotní asistenti, kteří o členy stěžovatele pečují. I kdyby přitom Ústavní soud přisvědčil zcela formální námitce stěžovatele, že Nejvyšší správní soud v nyní napadeném rozhodnutí zaměnil osobní asistenci ve smyslu §39 zákona o sociálních službách s asistentem sociální péče ve smyslu §83 téhož zákona, na správnosti jeho rozhodnutí to nemůže ničeho změnit, protože obě zákonná ustanovení vychází z toho, že osobní asistence poskytovaná asistentem je terénní služba a je poskytovaná nikoliv primárně v pobytovém zařízení, ale naopak v domácím prostředí poživatele služby. Zákon přitom samozřejmě nedefinuje, co se myslí domácím prostředím, protože takové prostředí může být u každého poživatele sociální služby jiné. Ovšem i Nejvyšší správní soud ve stěžovatelově věci zcela logicky vysvětlil, že stěžovatel postupuje tak, aby obešel povinnosti, které by mu ze zákona plynuly, pokud by chtěl provozovat domov pro seniory [k chápání domácího prostředí poživatele sociální služby srov. také přiměřeně usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 13/22 ze dne 22. 3. 2022, v jehož odůvodnění je mimo jiné vysvětleno, že přirozeným domácím prostředím osoby vyžadující pomoc při běžných úkonech života ve smyslu zákona o sociálních službách je právě prostředí mimo pobytové zařízení].
16. Ústavní soud uzavírá, že ústavní stížností napadené rozhodnutí považuje za ústavně souladné a proto ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu