ECLI:CZ:US:2023:4.US.2028.23.1
sp. zn. IV. ÚS 2028/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Baxy a Josefa Fialy o ústavní stížnosti obchodní společnosti PRO-KATEX a. s., sídlem Vinohradská 2279/164, Praha 3 - Vinohrady, zastoupené JUDr. Ivo Beránkem, advokátem, sídlem Sokolovská 47/73, Praha 8 - Karlín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. května 2023 č. j. 4 As 200/2022-42 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. června 2022 č. j. 15 A 162/2019-80, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem, jako účastníků řízení, a Českého báňského úřadu, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí správních soudů s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že Obvodní báňský úřad pro území kraje Ústeckého (dále jen "obvodní báňský úřad") rozhodnutím ze dne 13. 6. 2019 č. j. SBS/19845/2018/OBÚ-04/8 podle §51 odst. 3 ve spojení s §142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zamítl návrh stěžovatelky na určení právního vztahu ze dne 25. 6. 2018, že je oprávněna k dobývání výhradního ložiska v dobývacích prostorech Dobkovičky, evidenční číslo 7/0336 a Litochovice, evidenční číslo 7/0957 (dále jen "dobývací prostory"). Důvodem k zamítnutí návrhu byla především skutečnost, že k převedení dobývacích prostorů nebyl udělen souhlas obvodního báňského úřadu podle §27 odst. 7 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Vedlejší účastník posléze odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí obvodního bánského úřadu rozhodnutím ze dne 4. 11. 2019 č. j. SBS 31392/2019/ČBÚ-21/2 zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka správní žalobu, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Krajský soud zdůraznil, že obvodní báňský úřad neudělil souhlas s převodem dotčených dobývacích prostor ke smlouvě ze dne 29. 5. 1997 uzavřené mezi stěžovatelkou jako nabyvatelkou a obchodní společností ČEDIČ Dobkovičky, a. s. jako převádějící osobou. Nepřisvědčil argumentaci stěžovatelky, že "souhlas podle §27 odst. 7 horního zákona má toliko deklaratorní povahu a slouží pouze k zaevidování převodu dobývacích prostor, aniž by byl podmínkou samotného převodu". Takové pojetí souhlasu by podle krajského soudu "podstatu pojmu souhlas naprosto vyprázdnilo a zároveň je v přímém rozporu se zněním §27 odst. 7 horního zákona... Soud považuje znění první věty části před středníkem §27 odst. 7 horního zákona za jasné, srozumitelné a bezrozporné. Uvedené ustanovení vyžaduje mimo jiné pro náležité převedení dobývacích prostor z převádějící organizace na nabývající organizaci souhlas obvodního báňského úřadu. Pokud nebyl požadovaný souhlas... s převodem dotčených dobývacích prostor udělen, k převodu nedošlo. Udělení souhlasu není pouhou formalitou, nýbrž pojistným mechanismem, kterým obvodní báňský úřad stanovuje podmínky převodu, např. povinnost k vytváření finančních rezerv k sanaci a rekultivaci pozemků dotčených těžbou ... a k vypořádání důlních škod" (body 25 a 26 odůvodnění).
4. Následně se krajský soud zabýval žalobní námitkou k povaze smlouvy o převodu dobývacích prostor, neboť stěžovatelka namítala její veřejnoprávní povahu. Krajský soud k tomu uvedl, že "převažující praxe správních soudů dovodila soukromoprávní povahu smlouvy o převodu dobývacích prostor s výraznými veřejnoprávními prvky", přičemž odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (body 31 až 34 odůvodnění). Předmětem posouzení byla dále právní otázka, zda při privatizaci majetku státního podniku Kamenolom Dobkovičky od Fondu národního majetku České republiky do vlastnictví obchodní společnosti A. G. Service, s. r. o., a obchodní společnosti Ing. Libor Veselý - Stavební firma Veselý, s. r. o., byla součástí privatizovaného majetku i dobývací práva k dotčeným dobývacím prostorům podle §15a zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, ačkoliv k převodu nebyl udělen souhlas příslušným báňským úřadem. Dospěl k závěru, že "do rozsahu podnikání podle §15a odst. 1 privatizačního zákona náležela i dobývací práva k dotčeným dobývacím prostorům podle horního zákona, neboť jejich dispozice podstatným způsobem předurčovala hospodářské fungování a provoz privatizovaného státního podniku Kamenolom Dobkovičky. V posuzované věci byl tedy §15a odst. 1 privatizačního zákona ve vztahu speciality k §27 odst. 7 horního zákona a souhlas příslušného báňského úřadu tak nebyl v onom privatizačním převodu oprávnění k dotčeným dobývacím prostorům vyžadován... Soud tedy nepřisvědčil ani žalobní námitce, že dotčené dobývací prostory nikdy nebyly náležitě privatizovány a doposud náleží České republice" (bod 41 odůvodnění).
5. Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozhodnutím zamítl kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku krajského soudu jako nedůvodnou. Zdůraznil, že "právní norma obsažená v §27 odst. 7 horního zákona je formulována naprosto jasně, srozumitelně a nevyvolává žádné pochybnosti o vůli zákonodárce stanovit jako nezbytnou podmínku pro platný převod dobývacího prostoru předchozí souhlas obvodního báňského úřadu. Zvláštní senát usnesením ze dne 14. 12. 2017 sp. zn. Konf 18/2016 dospěl toliko k závěru, podle něhož domáhá-li se někdo určení práv k dobývacím prostorům, přísluší o tomto návrhu rozhodnout obvodním báňským úřadům postupem podle §142 správního řádu. V tomto judikátu však zvláštní senát nevyslovil, že by smlouva o převodu dobývacího prostoru byla veřejnoprávní smlouvou ve smyslu §162 správního řádu, k jejímuž uzavření by bylo třeba souhlasu orgánu báňské správy, jak dovodil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 9. 12. 2015 sp. zn. 22 Cdo 81/2015. Takový závěr by ostatně odporoval znění §27 odst. 7 horního zákona, podle něhož obvodní báňský úřad uděluje souhlas se samotným převodem dobývacího prostoru, a nikoliv s uzavřením smlouvy mezi převádějící a nabývající organizací, jimiž jsou osoby soukromého práva ... Navíc v posuzované věci je zřejmé, že stěžovatelka neobdržela od obvodního báňského úřadu souhlas k převodu dotyčných dobývacích prostorů na základě smlouvy ze dne 29. 5. 1997, a to ani za použití §162 správního řádu, takže při jakémkoliv posouzení její povahy se nemohla stát nabyvatelkou těchto prostor" (bod 34 odůvodnění). Rovněž ostatní námitky stěžovatelky byly podle Nejvyššího správního soudu krajským soudem řádně vypořádány.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka rekapituluje průběh řízení před správními orgány a správními soudy a namítá porušení svých shora uvedených základních práv (viz bod 1). S odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu poukazuje na to, že smlouva o převodu dobývacích prostor podle §27 odst. 7 je veřejnoprávní smlouvou, na kterou dopadá rovněž správní řád. Podotýká, že "smlouva o převodu dobývacích prostorů nemá žádnou jinou náležitost nebo účel než převod dobývacích prostorů jako veřejnoprávních oprávnění, je tudíž nesmyslné dovozovat její soukromoprávní nebo smíšený charakter".
7. Zásadní v dané věci je, že veřejnoprávní smlouva o převodu dobývacích prostorů ze dne 29. 5. 1997 byla "nepochybně uzavřena v den jejího podpisu, tedy 29. 5. 1997, přičemž okamžik uzavření (vznik) smlouvy je nutné vzhledem k době jejího uzavření posuzovat přiměřeně podle §44 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, v tehdy účinném znění, což vyplývá z druhé věty §182 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že vznik veřejnoprávních smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti správního řádu se posuzují podle dosavadních právních předpisů". U veřejnoprávních smluv však podle §170 správního řádu nelze "uvažovat o jejich platnosti, či neplatnosti, neboť ustanovení občanského zákoníku o neplatnosti právních jednání se výslovně nepoužijí. Předchozí souhlas ve smyslu §27 odst. 7 horního zákona tak není podmínkou platnosti smlouvy o převodu dobývacích prostorů, resp. samotného převodu dobývacích prostorů". Žádný právní předpis podle stěžovatelky nestanovuje, že "předchozí souhlas je podmínkou uzavření a účinnosti veřejnoprávní smlouvy o převodu dobývacích prostorů nebo účinnosti samotného převodu dobývacích prostorů, tudíž v případě převodu dobývacích prostorů nelze aplikovat ani úpravu §164 odst. 3 správního řádu... V případě uzavření smlouvy o převodu dobývacích prostorů v rozporu s právními předpisy je možné takovou účinně uzavřenou veřejnoprávní smlouvu pouze zrušit postupem předvídaným §165 správního řádu". Stěžovatelka je toho názoru, že "předchozí souhlas obvodního báňského úřadu ve smyslu §27 odst. 7 horního zákona má pouze deklaratorní účinky a slouží k řádnému zaevidování provedeného převodu dobývacích prostorů, přičemž jeho absence nemá žádný vliv na převod dobývacích prostorů podle účinně uzavřené veřejnoprávní smlouvy o převodu dobývacích prostorů, tedy neměla vliv ani na účinky smlouvy ze dne 29. 5. 1997. Pokud pak soudy v napadených rozhodnutích dovozují opak, jde o výklad zákona mající znaky libovůle."
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud dal ve svých rozhodnutích již mnohokrát najevo, že není další přezkumnou instancí v soustavě soudů (srov. čl. 83 a čl. 90 až 92 Ústavy). Jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy toliko ochrana ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti. Postup ve správním a soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad a použití jiných než ústavních předpisů jsou záležitostí správních orgánů, resp. správních soudů. Je jejich úlohou, aby zkoumaly a posoudily, zda jsou dány podmínky pro použití toho či onoho právního institutu, a aby své úvahy zákonem stanoveným postupem odůvodnily. Zásah Ústavního soudu je na místě jen v případech nejzávažnějších pochybení představujících porušení ústavně zaručených základních práv a svobod. Úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, nikoliv celkový přezkum činnosti soudů [viz např. nález ze dne
4. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 2208/11 (N 74/65 SbNU 41)].
10. Ústavní stížnost neobsahuje žádnou relevantní ústavněprávní argumentaci, která by byla způsobilá založit její důvodnost. Za tu nelze považovat prosté odkazy na příslušná ustanovení Listiny. Ústavní stížnost je v zásadě opakováním, resp. pokračováním polemiky se závěry krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, což samo o sobě její důvodnost založit nemůže.
11. Stěžovatelce lze přisvědčit v argumentaci, že na rozdíl od převažující judikatury správních soudů Nejvyšší soud v minulosti dovodil, že smlouva o převodu dobývacího prostoru je veřejnoprávní smlouvou (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2015 sp. zn. 22 Cdo 81/2015, bod 29 odůvodnění). Nad rámec argumentace stěžovatelky i odůvodnění napadených rozhodnutí Ústavní soud uvádí, že k závěru o povaze předmětné smlouvy jako tzv. veřejnoprávní smlouvy mezi adresáty podle §162 správního řádu, dospěla prakticky bezvýjimečně také odborná literatura (srov. VÍCHA, O. Horní zákon. Zákon o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 192; KOPECKÝ, M. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 191; SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 181; GRYGAR, T. In FRUMAROVÁ, K., GRYGAR, T., POUPEROVÁ, O., ŠKUREK, M. Správní právo procesní. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 479; HEJČ, D. In POTĚŠIL, L., HEJČ, D., RIGEL, F., MAREK, D. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 793). Přestože tedy napadená rozhodnutí správních soudů jsou v rozporu s judikaturou Nejvyššího soudu i názory publikovanými v odborné literatuře, když správní soudy posoudily smlouvu o převodu dobývacího prostoru nikoliv jako veřejnoprávní smlouvu, nýbrž jako soukromoprávní smlouvu (byť s veřejnoprávní ingerencí), povaha předmětné smlouvy byla s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci v konečném důsledku bezpředmětná pro závěr o nemožnosti určení právního vztahu, jehož obsahem je oprávnění stěžovatelky k dobývání výhradního ložiska v dobývacích prostorech. Jinými slovy řečeno, ani případný závěr o veřejnoprávní povaze smlouvy by nemohl vést k vyhovění žádosti stěžovatelky o určení právního vztahu podle §142 správního řádu, resp. k vyhovění její správní žalobě nebo kasační stížnosti.
12. Horní zákon v §27 odst. 7 stanovuje, že "organizace může smluvně převést dobývací prostor na jinou organizaci po předchozím souhlasu obvodního báňského úřadu...". Mezi účastníky řízení nebylo sporu o tom, že souhlas obvodního báňského úřadu podle předmětného ustanovení horního zákona nebyl udělen, a tuto skutečnost nezpochybňuje stěžovatelka ani v ústavní stížnosti. Stěžovatelce nelze přisvědčit v argumentaci, že tento souhlas má pouze deklaratorní povahu, s čímž se odpovídajícím způsobem vypořádaly správní soudy v odůvodnění napadených rozhodnutí (viz body 3 a 5 výše). Argumentace stěžovatelky o pouhé "evidenční povaze" úkonu obvodního báňského úřadu je nejen v rozporu s gramatickým výkladem §27 odst. 7 horního zákona ("po předchozím souhlasu"), ale i se smyslem a účelem tohoto ustanovení (viz již bod 26 odůvodnění rozsudku krajského soudu).
13. Domáhala-li se přitom stěžovatelka v řízení podle §142 správního řádu určení, že "je oprávněna k dobývání výhradního ložiska v dobývacích prostorech", pak nezbytným předpokladem pro vydání benefičního rozhodnutí v tomto řízení bylo posouzení otázky, zda byl udělen souhlas obvodního báňského úřadu podle §27 odst. 7 horního zákona. Jelikož udělen nebyl, nemohlo být žádosti stěžovatelky vyhověno. Je přitom nerozhodné, zda by správní orgány a správní soudy nahlížely na souhlas podle §27 odst. 7 horního zákona jako na souhlas s uzavřením veřejnoprávní smlouvy mezi adresáty, souhlas s účinností veřejnoprávní smlouvy, nebo jako na veřejnoprávní souhlas s převedením dobývacího prostoru na základě (jinak) soukromoprávní smlouvy. Ve všech těchto případech má absence souhlasu obvodního báňského úřadu za následek, že stěžovatelce nevzniklo oprávnění k dobývání výhradního ložiska v dobývacích prostorech na základě uzavřené (nehledě na to, zda soukromoprávní či veřejnoprávní) smlouvy. Lze se tak v konečném důsledku ztotožnit s právním závěrem vedlejšího účastníka uplatněným v řízení o kasační stížnosti, že "v daném případě... není povaha uvedené smlouvy relevantní, neboť stěžovatelka nikdy nedisponovala předchozím souhlasem k převodu předmětných dobývacích prostorů Dobkovičky a Litochovice, k němuž tedy nemohlo dojít. Při jakémkoliv vyhodnocení povahy smlouvy o převodu dobývacích prostorů by tak nemohly oba orgány báňské správy rozhodnout jinak, než v posuzované věci učinily" (bod 23 in fine odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu). Tomu v zásadě přisvědčil také Nejvyšší správní soud v bodu 34 in fine svého rozhodnutí (viz bod 5 výše).
14. Lze proto shrnout, že napadenými rozhodnutími správních soudů nebyla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatelky. Dovolává-li se stěžovatelka práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, pomíjí, že "zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností" (čl. 26 odst. 2 Listiny). Jedním z těchto zákonných omezení je v posuzované věci přitom i požadavek na udělení souhlasu podle §27 odst. 7 horního zákona, který nebyl obvodním báňským úřadem vydán.
15. Ústavní soud proto odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. září 2023
Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu