ECLI:CZ:US:2023:4.US.649.23.1
sp. zn. IV. ÚS 649/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti MONTANO VALTR, s. r. o., sídlem Semice 329, zastoupené Mgr. Tomášem Pauchem, advokátem, sídlem Sokolovská 695/115b, Praha 8 - Karlín, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. prosince 2022 č. j. 30 Cdo 882/2022-105, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. prosince 2021 č. j. 11 Co 296/2021-83 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 24. června 2021 č. j. 27 C 236/2020-50, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zemědělství, sídlem Těšnov 65/17, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva na spravedlivý proces (sc. na soudní ochranu) ve smyslu čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 36 odst. 1 a 3, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka se žalobou u Obvodního soudu pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") domáhala po vedlejší účastnici zaplacení částky 65 000 000 Kč z titulu náhrady škody, kterou jí měla způsobit vedlejší účastnice nesprávným úředním postupem v řízení o poskytnutí dotace. V žalobě uváděla, že požádala o dotaci z programu rozvoje venkova na projekt "investice do skleníkové produkce II", avšak Státní zemědělský intervenční fond (dál jen "SZIF") jí oznámil ukončení administrace její žádosti s odůvodněním, že totožný předmět dotace je náplní jiné žádosti o dotaci, u které již byla podepsána dohoda o jejím poskytnutí, čímž by došlo k duplicitnímu financování a tím k porušení příslušných pravidel pro poskytnutí dotace. V návaznosti na ukončení administrace zmíněného projektu požádala stěžovatelka o prověření postupu SZIF, přičemž obdržela stanovisko, podle něhož byl uvedený postup správným. Obvodní soud napadeným rozsudkem stěžovatelčinu žalobu zamítl (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (II. výrok). V odůvodnění zdůraznil, že řízení o poskytnutí dotace bylo ukončeno oznámením o ukončení administrace žádosti o dotaci v příslušném programu a soudní praxe dovodila, že takový akt je dále přezkoumatelný; stěžovatelka však neunesla břemeno tvrzení a břemeno důkazní o tom, že by se proti uvedenému aktu jakkoliv prostřednictvím žaloby bránila. Obvodní soud tak dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), konkrétně podle §8 odst. 3, neboť stěžovatelka nevyužila v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které jí byly poskytnuty k ochraně proti tomuto aktu. Ačkoliv tedy existuje akt orgánu veřejné moci, který byl dále napadnutelný, stěžovatelka se vůči němu účinně nebránila, a proto podle obvodního soudu nemá právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím. Současně jí nemůže být přiznáno právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle §5 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb., neboť stěžovatelkou tvrzený postup vyústil právě v onen akt (tedy v rozhodnutí), který stěžovatelka nenapadla.
3. Následné stěžovatelčino odvolání neshledal Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") důvodným, a proto napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek obvodního soudu (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (II. výrok). V odůvodnění městský soud zejména uvedl, že když měla stěžovatelka za to, že jí byla způsobena škoda tím, že její žádost o poskytnutí dotace byla vyřízena oznámením SZIF, jímž byla stěžovatelka vyrozuměna o tom, že administrace žádosti byla ukončena, pak jí nic nebránilo v tom, aby proti tomuto oznámení podala odvolání, a poté mohla navazující rozhodnutí napadnout žalobou ve správním soudnictví. O takový postup se stěžovatelka pokusila, avšak správní žalobou nesprávně napadla přípis vedlejší účastnice. V daném řízení podle městského soudu evidentně připadala v úvahu odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí, avšak nastoupení této odpovědnosti brání skutečnost, že žádné rozhodnutí nebylo pro nezákonnost zrušeno nebo nebylo změněno. Obvodní soud podle městského soudu správně konstatoval, že stěžovatelka se náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. nemůže domáhat ani tvrzením nesprávného úředního postupu, neboť z něj lze uplatňovat náhradu škody jen tehdy, nevyústí-li tvrzený nesprávný úřední postup ve vydání rozhodnutí. Městský soud se v odůvodnění podrobně zabýval judikaturou, na niž stěžovatelka odkazovala a která představuje z uvedeného obecného pravidla výjimku, neboť definuje podmínky, za nichž lze žádat náhradu škody i za nesprávný úřední postup, který vedl k vydání rozhodnutí. Podmínky vztahující se k této výjimce - jak městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku podrobně vysvětlil - v dané věci nebyly splněny.
4. Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka dovolání, které Nejvyšší soud napadeným usnesením odmítl (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů dovolacího řízení (II. výrok), neboť stěžovatelka nevymezila právní otázku, která by zakládala jeho přípustnost. I podle Nejvyššího soudu platí, že odpovědnost za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. nezakládá nesprávný úřední postup, má-li za následek vydání nesprávného rozhodnutí. Soud v řízení podle zákona č. 82/1998 Sb. není oprávněn posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení, neboť vychází při posuzování splnění podmínek pro náhradu škody z principu presumpce správnosti rozhodnutí. Nejvyšší soud připouští, že není vyloučeno, aby škoda, za kterou odpovídá stát, byla způsobena nesprávným úředním postupem prováděným při rozhodovací činnosti, ovšem i s touto otázkou se městský soud podle Nejvyššího soudu řádně vypořádal.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. V ústavní stížnosti stěžovatelka shrnuje, že si podala dvě žádosti o dotaci ze dvou odlišných dotačních programů, když si byla vědoma, že předmětem obou žádostí bude činnost velmi podobná, tedy - zjednodušeně řečeno - rozšíření skleníků. Stěžovatelce bylo zaměstnanci Regionálního odboru Praha SZIF přislíbeno, že když nebude možné provést zamýšlenou změnu jednoho z projektů, který stěžovatelka označuje jako projekt inovativní, bude mít posléze možnost od něj odstoupit a soustředit se toliko na realizaci druhého (neinovativního) projektu. Když stěžovatelka požádala o změnu inovativního projektu, byla její žádost dne 23. 6. 2017 zamítnuta, a dne 30. 6. 2017 Regionální odbor Praha SZIF stěžovatelce oznámil ukončení administrace žádosti v rámci neinovativního projektu. Proto se domáhala podle zákona č. 82/1998 Sb. zaplacení shora uvedené částky za nesprávný úřední postup v řízení o poskytnutí dotace v neinovativním projektu, konkrétně se nesprávného úředního postupu dopustili referenti regionálního oddělení SZIF. Stěžovatelka od těchto referentů obdržela nesprávné poučení, že bude mít dostatečný prostor, aby eventuálně mohla odstoupit od inovativního projektu. Stěžovatelka toto nesprávné poučení považuje částečně za nesprávný úřední postup mající odraz v rozhodnutí a částečně za nesprávný úřední postup, který takový odraz nemá. Právní posouzení má totiž odraz v rozhodnutí potud, bylo-li stěžovatelce umožněno ucházet se o oba projekty. Odraz v rozhodnutí nemá poučení tehdy, byla-li stěžovatelka ujištěna, že bude mít dostatek času, aby mohla odstoupit od inovativního projektu. Obecné soudy pochybily v tom, že uvedené poučení nepodřadily ani pod jednu situaci (v této souvislosti stěžovatelka odkazuje na odst. 25 odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 7. 2022 sp. zn. 30 Cdo 1887/2022).
6. K uvedenému pochybení zaměstnanců Regionálního odboru Praha SZIF stěžovatelka navrhovala jejich výslech, který neprovedl ani městský soud, když ho považoval za nadbytečný, protože skutkový stav byl zjištěn v míře dostatečné pro rozhodnutí. Stěžovatelka opakuje již během řízení uplatněný argument, že v období, kdy se proti pochybení zaměstnanců Regionálního odboru Praha SZIF bránila, nebyla jednoznačná povaha oznámení (sdělení) o ukončení administrace podle zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně podle §11 odst. 5. Toto oznámení bylo možné podle stěžovatelky hodnotit jako tzv. jiný úkon, nebo jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu nebo tak, že jde o úkon mimo zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Vytýkají-li obecné soudy stěžovatelce, že se proti oznámení měla bránit jinak než napadením posouzení ukončení administrace žádosti o dotaci Přezkumnou komisí vedlejší účastnice, pak přehlíží, že v době vydání oznámení fakticky neexistovala možnost žádné procesní obrany. Sama vedlejší účastnice totiž oznámení hodnotila jako tzv. jiný úkon ve smyslu správního řádu, konkrétně §158 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka si tak v rozhodné době nebyla vědoma toho, že oznámení má povahu rozhodnutí, proti kterému lze podat odvolání, o čemž ostatně nebyla ani vedlejší účastnicí poučena.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka před jejím podáním vyčerpala veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je toliko přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.
9. Proces výkladu a použití podústavního práva bývá stižen kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. k tomu nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
10. K argumentaci stěžovatelky Ústavní soud uvádí, že východiska obecných soudů v odůvodnění napadených rozhodnutí o podmínkách odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. z důvodu nezákonného rozhodnutí a z důvodu nesprávného úředního postupu, jsou ústavně souladná a pro stručnost na ně odkazuje. Městský soud se podrobně zabýval odkazem stěžovatelky na judikaturu, která výjimečně umožňuje domoci se náhrady škody za nesprávný úřední postup i v situaci, kdy existuje rozhodnutí, v němž se takový nesprávný postup odrazil, nicméně toto rozhodnutí nebylo změněno ani zrušeno. Setrvávání na uvedené podmínce - tedy na existenci zrušeného nebo změněného rozhodnutí - by se pak v takových případech vzhledem ke kontextu věci jevilo nespravedlivým. Jde o situaci, v níž se zjevně orgán veřejné moci dopustil nesprávného úředního postupu, který se odrazil i v později vydaném rozhodnutí, nicméně takové rozhodnutí nebylo (a ve svém důsledku ani nemohlo být) změněno nebo zrušeno a zmíněné pochybení se projevovalo například až v kontextu jiného rozhodnutí vydaného v odlišném řízení. Městský soud vysvětlil, že o takovou situaci ve věci stěžovatelky nejde, neboť ta se mohla pokusit o to, aby rozhodnutí o zrušení administrace dotace, které ve svém důsledku považuje za nezákonné, bylo zrušeno. Takovou možnost však stěžovatelka nevyužila (proti oznámení o ukončení administrace přímo nebrojila). Na uvedeném nemůže nic změnit ani to, že v době rozhodné pro podání eventuální žaloby stěžovatelky mohlo být sporné, zda uvedené oznámení o ukončení administrace dotace je či není rozhodnutím, proti kterému lze brojit opravnými prostředky ve správním řízení anebo je lze napadnout správní žalobou.
11. Stěžovatelka předkládá argumenty, významné pro její věc z časového hlediska, z nichž lze dovodit, že i v době, kdy zvažovala, respektive prováděla příslušné právní kroky, jak se příslušné dotace domoci, nebyla vyloučena možnost, že by uvedené oznámení mohlo být také posouzeno jako rozhodnutí. Pro danou úvahu podle Ústavního soudu rovněž není nepodstatné, že i kdyby si stěžovatelka se splněním podmínek k podání správní žaloby proti oznámení o ukončení administrace nebyla jista, nebyla by podáním takové žaloby ohrožena nadměrnými náklady spojenými s neúspěšným řízením, a to i s ohledem na sazebník soudních poplatků, kterými je správní soudní řízení zatíženo.
12. V návaznosti na stěžovatelčinu argumentaci Ústavní soud poznamenává, že pro účely náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. nelze hodnotit jako rozhodnutí, umožnil-li příslušný orgán stěžovatelce podat přihlášku o obě dotace zároveň. O tom, zda uchazeč splňuje konkrétní podmínky pro to, aby se mohl ucházet o přiznání dotace, je rozhodováno až po podání konkrétní žádosti, a nelze za takové rozhodnutí považovat konzultaci s úředníky příslušného regionálního odboru SZIF. V napadených rozhodnutích bylo reagováno na argumentaci stěžovatelky o tom, že neměla možnost odstoupit od jednoho z projektů, aby jí byla zachována účast alespoň ve druhém z nich. Zjištění, že měla pro odstoupení z inovativního projektu (pro nežádoucí souběh s jiným projektem) dostatek času, přesvědčivou argumentací stěžovatelka nezpochybňuje. V ústavní stížnosti také dostatečně nevysvětluje, v čem mají být závěry obecných soudů obsažené v napadených rozhodnutích rozporné s rozsudkem Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 1887/2022.
13. Ústavní soud akceptuje postup městského soudu, který neprovedl stěžovatelkou navrhovaný výslech zaměstnanců příslušného regionálního odboru SZIF, neboť i kdyby se zjistilo, že tito zaměstnanci stěžovatelce podali nesprávné informace, tak to nemůže nic změnit na správnosti závěrů obecných soudů, týkajících se vymezení nesprávného úředního postupu a podmínky zrušení (změny) rozhodnutí pro uplatnění náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Ústavní soud akceptuje i závěr Nejvyššího soudu, že v odkazované judikatuře Nejvyššího správního soudu je vysvětleno, že oznámení o ukončení administrace dotace je rozhodnutím a že takovým rozhodnutím není posouzení ukončení administrace příslušnou přezkumnou komisí. Tím Ústavní soud nezpochybňuje, že v rozhodném období, kdy stěžovatelka koncipovala svoji obranu proti ukončení administrace žádosti o dotaci, nebylo jednoznačně dáno, zda oznámení o ukončení dotace má povahu rozhodnutí. Bylo totiž pouze na ní, jakou konkrétní obrannou strategii zvolí, tedy zda bude argumentovat v příslušném řízení ve prospěch závěru, že oznámení o ukončení administrace dotace má povahu rozhodnutí.
14. Ústavní soud neshledal, že by napadenými rozhodnutími byla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatelky, a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. dubna 2023
Jan Filip v. r.
předseda senátu