ECLI:CZ:US:2023:4.US.676.23.1
sp. zn. IV. ÚS 676/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Václava Vávry, zastoupeného JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem, sídlem Karlovo náměstí 559/28, Praha 2 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. ledna 2023 č. j. 1 As 97/2022-68 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 21. března 2022 č. j. 51 A 95/2021-79, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a obce Nová Ves, sídlem Nová Ves 154, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva na soudní ochranu [čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")] a na ochranu vlastnického práva (čl. 11 odst. 1 Listiny).
2. Z ústavní stížnosti a její přílohy se podává, že stěžovatel podal u Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud") návrh na zrušení opatření obecné povahy - územního plánu vedlejší účastnice, schváleného zastupitelstvem, a to v celém jeho rozsahu. Krajský soud stěžovatelův návrh posuzoval jen v části týkající se jeho pozemků, když v tomto rozsahu návrh zamítl, ve zbytku návrh odmítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Nejprve se krajský soud zabýval procesními námitkami a dospěl k závěru, že případné procesní vady nemohly nijak negativně zasáhnout do stěžovatelovy právní sféry. Dále se zaměřil na přezkum ustanovení, která zahrnula stěžovatelovy pozemky mezi "nezastavěné plochy", a zjistil, že z odůvodnění opatření obecné povahy vyplývá, že vedlejší účastnice tak učinila vzhledem k opatrnějšímu přístupu k dalšímu rozvoji bydlení v upravovaném území. Krajský soud neshledal, že by nový územní plán byl ve vztahu ke stěžovateli diskriminační, neboť nachází-li se některé jiné pozemky rovněž v záplavovém území, jako pozemky stěžovatele, rozdíl podle krajského soudu spočívá v tom, že tyto jiné pozemky jsou (respektive budou) chráněny protipovodňovými opatřeními. V závěru krajský soud připomenul, že vlastník nemovité věci nemá veřejné subjektivní právo na zahrnutí svého pozemku do určitého konkrétního způsobu regulace.
3. Následnou kasační stížnost stěžovatele proti rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (II. a III. výrok). V úvodu vlastního odůvodnění napadeného rozsudku (po zjištění, že netrpí namítanou nepřezkoumatelností) Nejvyšší správní soud poznamenal, že předmětem sporu je zákonnost opatření obecné povahy - územního plánu vedlejší účastnice. K metodologii přezkumu uvedl, že vzhledem k vývoji právní úpravy v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, se při posouzení opatření obecné povahy nepoužije doposud v judikatuře používaný pětistupňový postup přezkumu, ledaže navrhovatel všechny jeho kroky zahrne do návrhových bodů. Krajský soud proto podle Nejvyššího správního soudu postupoval správně, posoudil-li napadené opatření obecné povahy jen s ohledem na stěžovatelovy žalobní body. K přezkumu územního plánu Nejvyšší správní soud ještě obecně doplnil, že jde o využití pozemků nacházejících se na území konkrétní obce a jde o realizaci práva na samosprávu při přiměřeném zvážení různorodých soukromých i veřejných zájmů. Rozhodnutí o distribuci zátěže v určitém území obce je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje výkon práva na samosprávu daného územního celku. Nicméně i takové rozhodnutí zastupitelského sboru musí být předvídatelné a prosté excesu, nemůže být svévolné a mělo by respektovat kontinuitu předchozích rozhodnutí týkajících se využití pozemků a jednotlivých ploch na území obce. Úlohou soudu v daném typu řízení je poskytovat ochranu před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mezí; naopak úkolem soudu nemůže být určení, jak má být určité území využito; soud se tedy musí řídit při posuzování územního plánu zásadou zdrženlivosti. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci. Z odůvodnění opatření obecné povahy podle Nejvyššího správního soudu jasně vyplývá, že vedlejší účastnice v něm přehodnotila svůj přístup k rozvoji bydlení v obci. Byla vedena hledisky sociální soudržnosti, kapacity veřejné infrastruktury a ochrany krajinného rázu a charakteru obce. Reagovala tak zejména na skokový nárůst obyvatel v posledních letech a s tím spojené problémy s infrastrukturou a veřejnou vybaveností obce. Rozhodla se pro přednostní využívání proluk v zastavěném území oproti záboru území nového. V opatření obecné povahy je rovněž vysvětleno, na základě jakých úvah byly některé pozemky - včetně pozemků náležejících stěžovateli - nově vymezeny jako ty, na kterých nebude umisťována nová zástavba. Přitom zjevně okolnost, že stěžovatelovy pozemky se nacházejí v záplavovém území, nebyla jediným důvodem, proč pozemky stěžovatele byly do této skupiny zahrnuty.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel namítá, že správní soudy měly na posouzení opatření obecné povahy použít pětistupňový přezkum (test), jenž byl definován v dřívější judikatuře. Vedlejší účastnice nedokázala nalézt pro vyloučení jeho pozemků z možnosti zástavby dostatečně konkrétní důvody, čímž nepřiměřeně zasáhla do jeho vlastnického práva. Stěžovatel tvrdí, že vzhledem k jeho námitkám jsou napadená rozhodnutí nedostatečně odůvodněna, neboť například kritérium potenciálního rozvoje obce je nepřezkoumatelné a vůči němu diskriminační. V této souvislosti stěžovatel poukazuje na pozemky v lokalitě Z03, které zřejmě dostaly přednost před jeho pozemky (mohou být zastavěny), ačkoliv z hlediska zásahu povodněmi jde o mnohem rizikovější lokalitu.
5. Dále stěžovatel uvádí, že ani podnik Povodí Vltavy, s. p., neměl výraznějších výhrad pro realizaci projektu výstavby rodinných domků na jeho pozemcích. Vedlejší účastnice tuto skutečnost ignorovala a jeho pozemky z území vhodného pro zástavbu vypustila. Stěžovatel rovněž odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2021 č. j. 5 As 418/2019-43, v jehož odůvodnění se mimo jiné zdůrazňuje, že vyhodnocení účelného využití zastavěného území je nutno provést u každé změny, jejíž podstatou je změna původně nezastavitelné plochy na plochu zastavitelnou. Stěžovatel si je rovněž vědom toho, že na zařazení pozemků do zastavitelných ploch nemá legitimní nárok. Na druhou stranu v situaci, kdy již stěžovatelovy pozemky byly do této kategorie jednou zařazeny, nemohou z ní být jednoduše vyňaty a namísto nich do takové kategorie zařazeny pozemky, které jsou například z hlediska protipovodňové ochrany mnohem méně způsobilé. Stěžovatel dále odkazuje na nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 (N 78/94 SbNU 73), podle něhož nakládání s územím obce není toliko politickou záležitostí, ale musí být brán zřetel na to, zda takový postup je v souladu se zákonem a není diskriminační.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřazen, a nezasahuje do rozhodovací činnosti soudů vždy, když došlo k porušení běžné zákonnosti nebo k jiným nesprávnostem, ale až tehdy, představuje-li takové porušení zároveň porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. nález ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94 (N 5/3 SbNU 17)]. V řízení o ústavní stížnosti tedy není sama o sobě významná námitka nesprávnosti napadeného rozhodnutí, a není rozhodné, je-li dovozována z hmotného nebo procesního (podústavního) práva.
8. Ke stěžovatelově argumentaci Ústavní soud v prvé řadě uvádí, že ústavní stížnost obsahuje námitky, s nimiž se oba správní soudy ve svých rozhodnutích náležitě a výslovně vypořádaly. Oba soudy podrobně vysvětlily důvody, pro něž vedlejší účastnice přistoupila ke změně koncepce územního plánu; byla vedena ochranou svých obyvatel proti povodním a rovněž - vzhledem k dramaticky se zvyšujícímu počtu obyvatel - také snahou, aby obyvatelé byli na jejím území situováni rovnoměrně. Toho by mělo být dosaženo, kromě jiného, využíváním proluk ve stávající zástavbě, aby se zástavba zbytečně nerozšiřovala na nová území. Kritérium potencionálního rozvoje - s nímž územní plán pracuje a stěžovatel tomuto kritériu vytýká neurčitost - je v napadených rozhodnutích dostatečně, s ohledem na odůvodnění územního plánu, popsáno.
9. Stěžovateli se v ústavní stížnosti nepodařilo prokázat, že by posuzované opatření obecné povahy, kterým byly jeho pozemky vyjmuty z možnosti je zastavět, bylo jakkoliv diskriminační, a to vůči stěžovatelem opakovaně zmiňované lokalitě Z03. Přitom v napadených rozhodnutích je vysvětleno, že pro tuto plochu se počítá s protipovodňovými opatřeními a na rozdíl od stěžovatelových pozemků je tato plocha právě jednou z výluk v dosavadní zástavbě.
10. Nejvyšší správní soud se vypořádal také se stěžovatelovým požadavkem, aby předmětné opatření obecné povahy bylo přezkoumáváno nad rámec stěžovatelem uváděných žalobních bodů, přičemž upozornil, že takový postup již vzhledem ke změně právní úpravy, na rozdíl od situace popsané v dřívější judikatuře, není možný. Stěžovatel se v této souvislosti v ústavní stížnosti opět jen blanketně dovolává dřívějšího judikaturního přezkumu, aniž by na tento závěr Nejvyššího správního soudu reagoval, eventuálně jej důsledněji rozporoval. Nejvyšší správní soud také upozornil, že se nemohl zabývat stěžovatelovou námitkou, že povodněmi jsou ohroženy jen některé jeho pozemky (respektive jejich části), neboť tuto námitku podle Nejvyššího správního soudu v předchozích fázích řízení stěžovatel neuplatnil. Pro účely řízení o ústavní stížnosti to ovšem znamená - když toto východisko Nejvyššího správního soudu stěžovatel v ústavní stížnosti nerozporuje - že ani Ústavní soud se touto námitkou s ohledem na princip subsidiarity ústavní stížnosti nemohl zabývat, neboť stěžovatel ohledně této námitky zjevně řádně nevyčerpal procesní prostředky k ochraně svých práv, které mu zákon za tímto účelem poskytuje (ústavní stížnost stěžovatele je v této části nepřípustná).
11. Odkazuje-li stěžovatel v ústavní stížnosti na stanovisko podniku Povodí Vltavy, s. p., které interpretuje opakovaně tak, že ani on proti zástavbě pozemků stěžovatele domy nic neměl, pak přehlíží, že ani za účinnosti předchozího územního plánu uvedený projekt nemohl být právě s ohledem na záporné stanovisko podniku realizován; to samo nic nemění na obecném východisku, že bylo-li by přistoupeno k určitým technologickým a technickým úpravám stěžovatelova projektu, záporné stanovisko podniku Povodí Vltavy, s. p., by mohlo být přehodnoceno; uvedený závěr je ale nutno - jak vyplývá rovněž z napadených rozhodnutí - chápat tak, že protipovodňová situace se v průběhu let i s ohledem na klimatickou změnu změnila, a tomu odpovídá právě i vývoj postoje podniku Povodí Vltavy, s. p.
12. Stěžovatelův odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 418/2019, podle něhož musí územní plán obsahovat mimo jiné odůvodnění, proč stávající zastavitelné plochy využít v konkrétním případě nelze a proč je proto třeba zastavitelných ploch nových, nepovažuje Ústavní soud za relevantní, neboť předmětné opatření obecné povahy, které stěžovatel napadl v soudním řízení správním, těmto požadavkům vyhovuje. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku zdůraznil, že byť jsou přesné charakteristiky opatření obecné povahy - územního plánu konkrétní obce - zásadně politickým rozhodnutím, a proto nutno v této souvislosti ponechat příslušnému zastupitelstvu značnou míru autonomie, nelze na druhou stranu při soudním přezkumu přehlížet zjevné excesy takového opatření, které by byly například diskriminační. Touto úvahou Nejvyšší správní soud naplnil nosné důvody nálezu sp. zn. III. ÚS 3817/17; v obou napadených rozsudcích správních soudů je důkladně objasněno, proč předmětné opatření obecné povahy nelze ve vztahu k pozemkům stěžovatele považovat za diskriminační, a to ani v relaci stěžovatelem opakovaně zmiňované lokalitě Z03.
13. Ústavní soud neshledal, že by napadenými rozhodnutími byla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatele, a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. dubna 2023
Jan Filip v. r.
předseda senátu