ECLI:CZ:US:2023:Pl.US.33.22.1
sp. zn. Pl. ÚS 33/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyně a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje), Vladimíra Sládečka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Jana Horníka, zastoupeného doc. JUDr. et Mgr. Janou Tlapák Navrátilovou, advokátkou, sídlem Prvního pluku 206/7, Praha 8 - Karlín, směřující proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 4/2022-22 ze dne 26. 10. 2022; za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení předmětu řízení
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného soudního rozhodnutí. Tvrdí, že byl jako kandidát účastnící se voleb do Senátu Parlamentu České republiky (dále jen jako "Senát") poškozen průběhem volební kampaně do té míry, že to protiústavně ovlivnilo volební výsledek. Nejvyšší správní soud nicméně jeho námitkám nevyhověl, čímž porušil jeho základní práva zaručená v čl. 19 odst. 2, čl. 21 odst. 1 a 3, čl. 22 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod a zásadu volné politické soutěže podle čl. 5 Ústavy.
II. Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
2. Stěžovatel se v roce 2022 účastnil jako řádný kandidát voleb do Senátu ve volebním obvodu č. 1 (Karlovy Vary). V prvním kole voleb se umístil na čtvrtém místě s 12,32 % hlasů, do druhého kola voleb tudíž nepostoupil.
3. Dne 14. 10. 2022 stěžovatel podal k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na vyslovení neplatnosti voleb do Senátu ve volebním obvodě č. 1. Uvedl, že byl vystaven negativní volební kampani, ve které o něm byly prostřednictvím internetu, letáků a billboardu rozšiřovány lživé informace kriminalizujícího rázu. Tyto placené, profesionálně působící aktivity zasáhly tisíce lidí v regionu. Stěžovatel byl přesvědčen, že průběh volební kampaně hrubě ovlivnil výsledky voleb. Konkrétně došlo k porušení §16 odst. 5 a 6 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých zákonů (dále jen jako "volební zákon"), neboť u zmíněné volební propagace a agitace nebyly označeny informace o zadavateli a zpracovateli. Ve prospěch zásahu soudní moci ve stěžovatelově případu hovoří především specifické okolnosti volebního klání. Volby do Senátu stěžovatel předtím třikrát vyhrál, podle průzkumů veřejného mínění měl potenciál získat až 27 % hlasů. Přes veškerou snahu, ale dopadu neoprávněné negativní kampaně nebyl schopen čelit, různá v ní obsažená obvinění v podvědomí voličů zůstala, což doložil písemnými prohlášeními několika voličů z obvodu. Stěžovateli přitom k postupu do druhého kola chybělo pouze 580 hlasů.
4. Nejvyšší správní soud návrh přezkoumal podle §90 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, jako návrh na neplatnost voleb v daném volebním obvodě, podaný občanem registrovaným ve volebním seznamu tohoto volebního obvodu. V napadeném usnesení podrobně předestřel předchozí judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu zejména k problematice vedení "čestné a poctivé" volební kampaně a na jejím základě dovodil, že soudy se nemají stavět do pozice konečného arbitra slušnosti, etiky, vhodnosti či vkusu volební kampaně. Má být především úkolem kandidátů, aby i kontroverzní tvrzení proti nim směřující vyvrátili a umožnili voličům zhodnotit si všechny informace a argumenty před rozhodnutím, jak naložit se svým hlasem.
5. Představená obecná východiska Nejvyšší správní soud poté aplikoval na případ stěžovatele. Proti němu vedenou kampaň shledal nevybíravou a vyslovil pochopení pro pohoršení stěžovatele. Na druhou stranu považoval za klíčové, že stěžovatel měl prostor k reakci a vyvrácení v kampani obsažených tvrzení, takové kroky stěžovatel také činil. Postižení nenaplnění podmínek označení zadavatele a zpracovatele ve (před)volební reklamě náleží do působnosti Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Ve výsledku z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal splnění podmínek pro vyslovení neplatnosti voleb a návrh zamítnul.
III. Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel se podáním označeným jako "ústavní stížnost" v petitu domáhá zrušení napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a vrácení věci k dalšímu řízení (k tomu podrobněji níže).
7. Z obecného hlediska považuje za nutné, aby Ústavní soud znovu posoudil hranice přípustných praktik volební kampaně. Jejich dosavadní velmi defenzivní soudní přezkum vychází z nálezu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (Nádvorník). Od té doby se však objevily, zejména nové komunikační nástroje s obrovským dopadem na voliče. Na tuto (ani jiné) změnu judikatura ovšem nereagovala, přičemž liberální demokratický právní stát by měl mít schopnost se bránit kampaním, které zjevně zatemňují výsledek voleb. Dostupné prostředky, například ty založené nedávnou novelou volebního zákona (zákon č. 322/2016 Sb., upravující požadavky transparentnosti volebních kampaní), nedovolují zasáhnout do průběhu volebního procesu a jsou i z dalších důvodů neefektivní. Ústavní soud by měl svou judikaturu změnit a přiklonit se k východiskům formulovaným v disentních stanoviscích soudce Františka Duchoně a soudkyně Elišky Wagnerové ve věci Nádvorník.
8. Konkrétně pak Nejvyšší správní soud dostatečně nezohlednil skutkové okolnosti případu stěžovatele. Ten sice mohl na očerňující kampaň reagovat, v jeho schopnostech nicméně nebylo možno učinit tak ve stejném rozsahu. Stěžovatel detailně vysvětluje, jak závažné nepravdivé informace o něm byly šířeny a jak netransparentně to bylo prováděno. Jestliže by volební proces probíhal v mezích stanovených (byť třeba i rozvolněných) pravidel, stěžovatel by býval byl do druhého kola postoupil a v něm vyhrál jako již několikrát předtím.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
9. Podle §44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
10. S ohledem na to, že Ústavní soud odmítl ústavní stížnost pro nepříslušnost (viz dále), nezasílal ji k vyjádření účastníku řízení.
V. Posouzení procesních předpokladů projednání ústavní stížnosti
11. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda návrh na zahájení řízení (o ústavní stížnosti) splňuje náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a zda jsou dány procesní předpoklady meritorního přezkumu Ústavním soudem. Došel k závěru, že posuzovaná ústavní stížnost nerespektuje pravidla, která jsou stanovena zákonem o Ústavním soudu jednak v obecné rovině, jednak podle zvláštností jednotlivých řízení před Ústavním soudem upravených v §64 až 125f zákona o Ústavním soudu.
12. V usnesení ze dne 25. 1. 2022 Pl. ÚS 41/21 Ústavní soud dovodil, že v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy je Ústavnímu soudu svěřena pravomoc rozhodovat o opravném prostředku "ve věci" ověření volby poslance nebo senátora, přičemž tato pravomoc obsahuje rozhodování o celém volebním procesu upraveném objektivním volebním právem. Pro jistotu Ústavní soud rovněž vysvětlil, že aktivní legitimací k podání tohoto opravného prostředku disponují také další osoby nad rámec navrhovatelů formálně vymezených v ustanovení §85 zákona o Ústavním soudu. Zároveň z usnesení Pl. ÚS 41/21 výslovně plyne, že ústavní stížnost není účinným prostředkem k ochraně řádného složení komor Parlamentu České republiky, neboť se v těchto případech (až na výjimky) nerozhoduje o subjektivních ústavně zaručených právech a svobodách, ale o legitimování zákonodárného sboru jako výrazu sebeorganizace nositele moci ve formě ustanovování reprezentace lidu (podrobně srov. zejména body 24 až 31 usnesení Pl. ÚS 41/21). Přestože tento právní názor je založen "pouze" plenárním usnesením (nikoliv nálezem) a formálně vzato Ústavní soud nezavazuje, byl jím důsledně následován v dalších rozhodnutích týkajících se přezkumu volebního procesu do komor Parlamentu České republiky (usnesení ze dne 15. 2. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 42/21, usnesení ze dne 23. 8. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 2/22, usnesení ze dne 15. 11. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 3/22) a lze jej tak považovat za ustálený.
13. Stěžovatel si je shora shrnutého právního názoru Ústavního soudu vědom. Výslovně se ale proti němu vymezuje a argumentuje, proč by měl být jeho návrh posouzen v rámci řízení o ústavní stížnosti. Tento postoj poté konzistentně prostupuje celým podáním. Jak již bylo podotknuto, ten je označen na titulní straně (a všude jinde) jako: "ústavní stížnost", především pak je takto formulován závěrečný návrh (petit), který zní "Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 20. 2022, č. j. Vol 4/2022-22, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení". K (možnému) podání opravného prostředku je pak v bodě 5 ústavní stížnosti uvedeno následující: "Pokud by s ohledem na upřesnění právního závěru v otázce podmínek uplatnění opravného prostředku dle usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/21 dospěl Ústavní soud k opačnému hodnocení, že i v tomto případě jde o opravný prostředek dle §85 ZÚS, což si stěžovatel opakovaně přeje odmítnout, je podle stěžovatele přípustné posoudit tento návrh podle jeho obsahu, kdy je zároveň uplatněn ve lhůtě stanovené zákonem ve vztahu k opravnému prostředku, neboť k ověření mandátů nově zvolených senátorů došlo na schůzi Senátu dne 1. 11. 2022."
14. Podle dlouhodobě ustálené judikatury je Ústavní soud vázán petitem předkládaného návrhu (viz už nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 a řada rozhodnutí na něj navazující). Zde navíc obsah návrhu zvolenému petitu zcela odpovídá. V této souvislosti nelze vyhovět stěžovateli v bodě 5 ústavní stížnosti formulované "nabídce" k alternativnímu posouzení podaného návrhu. Zaprvé tato varianta není podložena příslušným (eventuálním) petitem. Zadruhé by Ústavní soud ani obecně neměl být stěžovateli stavěn do role subjektu, který si má (v zásadě svévolně) vybírat, jaký druh řízení je pro přezkoumávaný návrh vhodný. Ústavní soud nepřehlédl, že v případech citovaných v bodě 13 tohoto usnesení návrhy označené jako ústavní stížnosti podané proti rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ve věcně obdobných situacích (přezkum platnosti voleb do komor Parlamentu České republiky) posoudil podle jejich obsahu a přezkoumal je jako opravné prostředky. Stalo se tak ovšem za situace, kdy procesní situace nebyla jednoznačná z důvodu určitého rozporu mezi závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 76/04 a obsahem usnesení ze dne 26. 1. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 26/14. Ze shora diskutovaných důvodů však již podobná nejistota v době podání přezkoumávané ústavní stížnosti nepanovala a Ústavní soud nevidí potřebu ani prostor pro jakékoliv "upřesnění" svých ustálených právních závěrů.
15. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že jeho přístup v aktuální věci nelze vnímat jako odmítnutí spravedlnosti. Jak bylo vysvětleno v usnesení Pl. ÚS 41/21 (bod 31), nápravy případného porušení subjektivních základních práv chráněných čl. 4 Ústavy ve spojitosti s přezkumem voleb do komor Parlamentu České republiky lze dosáhnout využitím specializovaného opravného prostředku podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy. Prostředky poskytnuté zdejšímu soudu oddílem čtvrtým hlavy druhé zákona o Ústavním soudu (např. přezkum zákonnosti, kratší lhůty, aplikace apelačního principu, možnost ústního jednání) umožňují fakticky dokonce rychlejší a efektivnější ochranu případně porušených subjektivních základních práv navrhovatelů než řízení o ústavní stížnosti. Nicméně je nutné zopakovat, že volba procesní strategie a zhodnocení jejích důsledků je odpovědností navrhovatele (jeho právního zástupce) a nelze ji přenášet na Ústavní soud.
VI. Závěr
16. O ústavní stížnosti bylo rozhodnuto podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. d) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., podle něhož si plénum Ústavního soudu vyhrazuje rozhodování o opravném prostředku ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy.
17. Na základě shora uvedených důvodů Ústavní soud uzavírá, že není oprávněn posoudit ústavní stížnost stěžovatele, a proto přistoupil podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu k jejímu odmítnutí pro nepříslušnost. Návrhu na přednostní projednání vyhověl Ústavní soud fakticky, neboť ve věci rozhodl neprodleně.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. února 2023
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu