ECLI:CZ:US:2024:1.US.3278.23.1
sp. zn. I. ÚS 3278/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Wintra a soudců Jaromíra Jirsy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti města Mníšek pod Brdy a Zastupitelstva města Mníšek pod Brdy, obou sídlem Dobříšská 56, Mníšek pod Brdy, a zastoupených Mgr. Beátou Sabolovou, advokátkou, sídlem Pod Dráhou 1637/2, Praha 7 - Holešovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. října 2023 č. j. 1 As 11/2023-52 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 8. prosince 2022 č. j. 51 A 139/2020-147, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Lenky Hanykové, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelé se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. c) a d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy. K tomu se domáhají odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí a náhrady nákladů řízení o ústavní stížnosti.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že první stěžovatel územním plánem z roku 2019 podmínil zastavění pozemků na ploše Z62 "předchozí realizací dvoupruhové obousměrné komunikace, vyhovující příslušné ČSN, propojující danou lokalitu s křižovatkou ulice U Nádraží s obslužnou komunikací jihovýchodním směrem, resp. lomením ulice U Nádraží kolem pozemku parc. č. X v k. ú. Mníšek pod Brdy; další podmínkou je zkapacitnění stávajícího úseku ulice U Nádraží až k silnici II/116 a její uvedení do normového stavu dle příslušné ČSN". Vedlejší účastnice vlastní několik pozemků, které se nachází na uvedené ploše a na nichž hodlá postavit 14 rodinných domů.
3. Vedlejší účastnice se u soudu domáhala zrušení dotčené části územního plánu. Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") návrh nejprve zamítl rozsudkem ze dne 25. 3. 2021 č. j. 51 A 139/2021-80, jenž však posléze zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 10. 2022 č. j. 1 As 105/2021-57 a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Krajský soud poté napadeným rozsudkem zrušil územní plán prvního stěžovatele v části textového a grafického vymezení zastavitelné plochy Z62 v rozsahu pozemků ve vlastnictví vedlejší účastnice. Nejvyšší správní soud poté napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost prvního stěžovatele.
4. Podle správních soudů byl územní plán v dotčené části příliš konkrétní, což odporuje jeho smyslu jako koncepčního nástroje. Územní plán neodpovídá již jen na otázku "kam" má vést dopravní napojení zástavby, ale také "kudy přesně a s jakými parametry". Taková regulace přitom náleží regulačnímu plánu a územnímu rozhodnutí, a daná část územního plánu tak odporuje §43 odst. 1 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
5. První stěžovatel dále dotčenou částí územního plánu přinejmenším obešel, ne-li fakticky popřel územní rozhodnutí ze dne 21. 5. 2007 o umístění staveb parcelace pozemků, inženýrských sítí a komunikací na pozemcích vedlejší účastnice. Dané rozhodnutí však u staveb nepočítalo s dopravním napojením ze směru výlučně podle územního plánu, který proto v podmínkách pro zástavbu jde výrazně nad územní rozhodnutí ze dne 21. 5. 2007. Územní plán nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva nebo povinnosti jednotlivcům, ani měnit právní účinky existujících správních rozhodnutí. Územní plán v dotčené části činí vedlejší účastnici v jejím záměru závislou na uskutečnění projektu, který o své vůli nemůže ovlivnit, protože jde o stavbu komunikací na pozemcích ve vlastnictví prvního stěžovatele, mimo dotčenou plochu a ve prospěch spíše třetích osob.
6. Není přitom relevantní tvrzení prvního stěžovatele, že se plocha stala zastavitelnou až v důsledku územního plánu, protože to nemá nic společného s oprávněním vedlejší účastnice z územního rozhodnutí. Protože také povinnosti stanovené pro vedlejší účastnici územním plánem nepředstavují otázku proporcionality zásahu do jejích vlastnických práv, ale přímou kolizi s pravomocným územním rozhodnutím, není rozhodné, zda vedlejší účastnice vznesla věcné námitky již v průběhu přijetí územního plánu. Domnívá-li se první stěžovatel, že dopravní řešení podle územního plánu je jediné možné či správné, má jeho zastupitelstvo možnost pořídit územní plán nebo jeho části s prvky regulačního plánu podle §43 odst. 3 stavebního zákona.
II.
Argumentace stěžovatelů
7. Stěžovatelé tvrdí, že jejich územní plán neobchází územní rozhodnutí ze dne 21. 5. 2007 a nepředstavuje zásah do práv vedlejší účastnice, která téměř 17 let nebyla schopná realizovat záměr postavit 14 rodinných domů. Existencí zásahu do práv vedlejší účastnice se ostatně nikdo nezabýval. Podmínky stanovené územním plánem mají řešit nedostatečnou dosavadní kapacitu komunikací, která se realizací záměru vedlejší účastnice ještě zhorší. Vedlejší účastnice může bez dalšího svůj záměr realizovat právě díky územnímu plánu. Bez něj dotčená plocha představuje ornou půdu, jejíž zastavitelnost je sporná. Zrušení územního plánu podle napadených rozhodnutí rovněž brání, že vedlejší účastnice obdobné námitky nevznesla při projednávání návrhu územního plánu. Stěžovatelé proto neměli možnost se s tvrzenými aspekty vypořádat.
8. Správní soudy dále opomněly posoudit přiměřenost zrušení územního plánu jako zásahu do samosprávy, která je ústavně chráněna. Existovalo přitom mírnější řešení, a to zrušit územní plán v užším rozsahu, tedy ponechat podmínku předchozí realizace dvoupruhové obousměrné komunikace, vyhovující příslušné ČSN, bez určení, kudy má tato komunikace vést. Kromě toho, není správný závěr, že územní plán je příliš konkrétní. Správní soudy operují s tím, že první stěžovatel měl stanovit podmínku formou regulačního plánu. Avšak ze znění §61 odst. 1 stavebního zákona je patrné, že regulační plán musí stanovit podmínky pro celé území. Dokumentace s jedinou podmínkou proto nemůže být regulačním plánem, jak tvrdí správní soudy.
9. Stěžovatelé konečně předkládají varianty, které se jim dále nabízí a které svědčí o nepromyšlenosti řešení přijatého správními soudy. Zaprvé lze plochu Z62 ponechat bez regulace, čímž by se rezignovalo na kvalitu života v obci. Navíc je pravděpodobné, že bez regulace územním plánem by stavba 14 domů podle územního rozhodnutí ze dne ze dne 21. 5. 2007 ani vzniknout nemohla. Zadruhé lze změnou územního plánu zrušit zastavitelnost území bez dalšího a bez povinnosti náhrady vedlejší účastnici pro uplynutí lhůty k zastavění (§102 odst. 3 stavebního zákona). Zatřetí lze stanovit podmínku napojení lokality jihozápadním směrem. Tato podmínka by sice byla obecnější, ale vedla by ke stejné regulaci. Zrušená část územního plánu není ničím jiným než právními předpisy předvídanou podmínkou pro využití území.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl nejprve k závěru, že s ohledem na obsah ústavní stížnosti a typ navrhovatelů jde svou podstatou dílem o "obecnou" ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a dílem o návrh zakotvený v čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, označovaný jako tzv. komunální ústavní stížnost. Proto dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli. První stěžovatel byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Druhý stěžovatel pak tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno právo územního samosprávného celku na samosprávu a své oprávnění podat ústavní stížnost dokládá příslušným usnesením ze svého zasedání. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměli (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. S ohledem na povahu návrhu jako tzv. komunální ústavní stížnosti a řízení o něm je třeba zdůraznit, že tento typ řízení se v několika směrech odlišuje od úpravy "obecné" ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, a to mimo jiné i tak, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti Ústavní soud zkoumá porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, u tzv. komunální ústavní stížnosti přezkoumává Ústavní soud nejen porušení ústavně zaručeného práva na územní samosprávu (čl. 8 Ústavy), nýbrž i zákonnost takového zásahu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy. Tím se přezkumný práh snižuje na hranici zákonnosti [obdobně srov. např. nález ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. I. ÚS 471/2000 (N 140/20 SbNU 9), nález ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245) či bod 59 nálezu ze dne 9. 11. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17 (N 207/87 SbNU 377)]. Ústavní soud věc rovněž posoudil z pohledu dalších ústavně zaručených práv a svobod prvního stěžovatele jako účastníka předcházejícího soudního řízení ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
12. Stěžovatelé správním soudům zejména vytýkají, že chybně posoudily podmínky pro zrušení části územního plánu, protože nezohlednily celkový kontext věci a přiměřenost jejich rozhodnutí jako zásahu do práva obce na samosprávu. Ústavní soud přitom ustáleně vychází z předpokladu, že ani ochrana obcí před zásahy státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu není absolutní. Smyslem příkazu zakotveného v čl. 101 odst. 4 Ústavy je z činnosti veřejné moci vůči územním samosprávným celkům vyloučit projevy svévole (srov. bod 6 usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15, bod 13 usnesení ze dne 4. 5. 2021 sp. zn. I. ÚS 354/21 či bod 9 usnesení ze dne 22. 11. 2022 sp. zn. I. ÚS 3011/22). Stát však do samosprávy obce může zasáhnout jen tehdy, je-li jednání obce v příkrém rozporu se zájmy, které zákon chrání; počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí tedy soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit [bod 32 nálezu ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 (N 78/94 SbNU 73)].
13. Jde-li proto o napadená rozhodnutí, správní soudy identifikovaly "druhou skupinu hodnot", a to zejména ochranu vlastnického práva vedlejší účastnice, jejíž záměr z územního rozhodnutí ze dne 21. 5. 2007 byl podle správních soudů zrušenou částí územního plánu retroaktivně dotčen, protože územní plán stanovil novou podmínku dopravního napojení určitým směrem, což současně náleží jiným zákonným prostředkům regulace (srov. také judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedenou v bodu 32 rozsudku krajského soudu ze dne 25. 3. 2021). Mimo jiné právě i existence jiného dotčeného ústavně chráněného statku a povaha řízení, ze kterého zásah do samosprávy vzešel, tedy řízení o návrhu jednotlivce na zrušení opatření obecné povahy, vede Ústavní soud k větší zdrženlivosti (srov. bod 56 nálezu sp. zn. III. ÚS 3817/17).
14. Podle Ústavního soudu rovněž správní soudy náležitě zohlednily přiměřenost zásahu do samosprávy, jakož i jednotlivé okolnosti věci. V konkrétnostech je třeba k tomu uvést, že správní soudy jednoznačně identifikovaly zásah do práv vedlejší účastnice, a to stanovením nové podmínky k realizaci záměru nad rámec uvedeného územního rozhodnutí, se kterou takové rozhodnutí v době svého přijetí nepočítalo. Tedy že první stěžovatel v rozporu se zákonem (k ochraně vlastnického práva vedlejší účastnice) změnil právní účinky existujícího správního rozhodnutí.
15. Zda vedlejší účastnice detailně argumentovala při procesu přípravy územního plánu, není podle správních soudů rozhodné, protože již nešlo o proporcionalitu zásahu, nýbrž přímý rozpor s dřívějším územním rozhodnutím. Správní soudy se tak s touto námitkou vypořádaly. Ani Ústavní soud nespatřuje relevantní důvod, proč by bylo nutné požadovat za takové situace po vedlejší účastnici, aby detailní argumentaci uvedla již dříve, jde-li o natolik závažnou vadu. Vedlejší účastnice nadto na rozpor s vydaným územním rozhodnutím dříve upozornila.
16. Jde-li o možnost zrušit územní plán v užším rozsahu, takovou variantou se správní soudy vskutku výslovně nezabývaly. Z ničeho se však nepodává, že první stěžovatel jí sám dříve v řízení navrhl. Správní soudy přitom posuzovaly podmínku výstavby podle návrhu vedlejší účastnice jako celek. Její zrušení v celém rozsahu je logické, systematické a srozumitelné, a to mimo jiné také proto, že podmínka spočívající (pouze) v požadavku předchozí realizace dvoupruhové obousměrné komunikace vyhovující příslušné ČSN, sama o sobě též neobstojí, protože regulace plochy jako celek vychází z jiného řešení, než které předpokládá vydané územní rozhodnutí, jež je třeba respektovat. Nešlo totiž jen o míru podrobnosti územního plánu, ale také o jeho přímou kolizi s tímto územním rozhodnutím. Rovněž ponecháním pouze části podmínky by správní soud mohl vyvolat účinky, které svým rozhodnutím vyvolat nezamýšlel, čímž by naopak došlo k překročení jeho pravomoci (srov. k tomu také body 60 a násl. nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17). Správní soudy proto nepochybily, zrušily-li zde část územního plánu včetně obecněji formulované podmínky, nikoli jen její znění zahrnující směr vedení komunikace.
17. K zohlednění širších souvislostí a možných dalších variant řešení správní soudy výslovně uvedly, že stěžovatelům nic nebrání ve stanovení obdobných podmínek, avšak je třeba tak učinit zákonem předpokládaným způsobem (regulačním plánem či územním rozhodnutím a nikoli retroaktivně). Lze zde rovněž souhlasit s Nejvyšším správním soudem v tom smyslu, že není rozhodné, zda jsou stěžovatelé dále oprávněni zrušit zastavitelnost dané plochy, protože to nijak nesouvisí s oprávněním vedlejší účastnice z vydaného územního rozhodnutí, jehož nerespektování Ústavní soud vnímá jako hlavní důvod zrušení části územního plánu. Žádná ze stěžovateli předestřených variant dalšího možného postupu neznačí, že řešení přijaté správními soudy není racionální či přiměřené.
18. Lze proto shrnout, že správní soudy se vypořádaly se všemi rozhodnými tvrzenými aspekty zrušení části územního plánu prvního stěžovatele. Pro zásah do samosprávy přednesly dostatečně pádné a racionální argumenty, opřené o legitimní zájem na ochraně vlastnického práva jednotlivce. O svévolný zásah do samosprávy nejde.
19. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod prvního stěžovatele, ani nezákonný či protiústavní zásah státu do jeho práva na samosprávu (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
20. O návrhu na odklad vykonatelnosti napadených rozhodnutí Ústavní soud samostatně nerozhodoval, neboť o ústavní stížnosti rozhodl v krátké době od jejího podání. Jde-li o návrh stěžovatelů na náhradu nákladů řízení o ústavní stížnosti, vzhledem k výsledku tohoto řízení v požadovaném smyslu rozhodnout nelze (§62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2024
Jan Wintr v. r.
předseda senátu