ECLI:CZ:US:2024:4.US.224.24.1
sp. zn. IV. ÚS 224/24
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudců Zdeňka Kühna a Milana Hulmáka o ústavní stížnosti stěžovatele DIOL družstvo, sídlem Litovelská 1350/2a, Olomouc, zastoupeného JUDr. Mgr. Filipem Rigelem, Ph.D., advokátem, sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2024, č. j. 5 Ads 319/2022-24, a usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 9. 11. 2022, č. j. 60 Ad 4/2021-53, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, jako účastníků řízení, a Ministerstva práce a sociálních věcí, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených rozsudků správních soudů. Tvrdí, že jimi bylo porušeno jeho základní právo na soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
2. Stěžovatel shrnuje, že podstatou věci před obecnými soudy byla otázka, zda může soud ve správním soudnictví meritorně přezkoumat usnesení o zastavení přezkumného řízení vydaného z důvodu, že správní orgán v přezkumném řízení dospěl k tomu, že právní předpis porušen nebyl.
3. Konkrétně stěžovatel uvádí, že je organizací s nadpolovičním podílem zaměstnanců se zdravotním postižením. V roce 2019 se obrátil na Ministerstvo práce a sociálních věcí se žádostí o prominutí podmínky bezdlužnosti uvedené v §78a odst. 4 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti; dluh totiž vznikl v důsledku přehlédnutí zaměstnankyně stěžovatele, které bylo způsobeno jejím zdravotním stavem. Ministerstvo však stěžovateli podmínku neprominulo, neboť podle něj šlo sice o případ výjimečný (k pochybení došlo poprvé), ale nikoliv o případ zvláštního zřetele hodný. Stěžovatelem podaný rozklad byl proto zamítnut.
4. O necelý rok později podal stěžovatel podnět k zahájení přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu. Podal jej poté, co se dozvěděl, že v jiných věcech ministerstvo podmínku bezdlužnosti promíjelo (přílohou podnětu byla sada 44 rozhodnutí, kdy ministerstvo v obdobných případech podmínku bezdlužnosti prominulo). Stejně tak stěžovatel k podnětu přiložil vyrozumění a zprávu veřejného ochránce práv, jež se přikláněly k právnímu názoru stěžovatele, hovořily o porušení zákona ministerstvem a doporučovaly zahájení přezkumného řízení.
5. Ministryně práce a sociálních věcí sice přezkumné řízení zahájila, posléze je však zastavila, neboť neshledala porušení právních předpisů (usnesení ze dne 12. 5. 2021, č. j. MPSV-2020/241374-513/4). Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel bránil žalobou ke správnímu soudu a posléze - když jeho žalobě nebylo vyhověno - i kasační stížností k Nejvyššímu správnímu soudu.
6. Jak krajský soud, tak Nejvyšší správní soud však konstatovaly, že ustálená judikatura správních soudů vylučuje možnost soudního přezkumu ve vztahu k usnesení správního orgánu o zastavení přezkumného řízení vydaného na základě §97 odst. 1 správního řádu. V tomto směru odkázaly např. na rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2013, č. j. 9 As 106/2012-25, podle něhož platí: "Jestliže přezkumné řízení skončilo jeho zastavením podle ustanovení §97 odst. 1 správního řádu, jakožto procesním rozhodnutím ve smyslu §76 správního řádu, pak je jeho výsledek vzhledem k právům a povinnostem účastníků řízení zcela neutrální. Pokud účastníci původního správního řízení nemají nárok na zahájení a provedení přezkumného řízení, nemohou být ani zkráceni na svých právech tím, že původně zahájené řízení již neprobíhá."
7. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku neshledal důvody, aby se od této judikatury odchýlil, a to ani s ohledem na stěžovatelem citovanou odbornou literaturu a rozhodnutí rozšířeného senátu. Uvedl sice, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019-39 (ŽAVES a. s.), dovodil úzce vymezenou výjimku, když připustil soudní ochranu před faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s §120 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby, a to prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Nejvyšší správní soud nicméně současně poznamenal, že rozšířený senát se ve věci přiklonil k restriktivnímu pojetí stran aplikace jím vynesených závěrů na jiné případy, tudíž jeho závěry nelze zobecňovat a genericky uplatňovat na všechna řízení, která lze zahájit i ex officio. Rozšířený senát se navíc vůbec nedotkl otázky možnosti přezkumu usnesení o zastavení přezkumného řízení dle §97 odst. 1 správního řádu a na danou věc proto nedopadá.
8. Stěžovatel tento přístup správních soudů považuje za protiústavní. Opírá se mj. o shora označený rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu a argumentuje, že existuje-li za určitých okolností právo na zahájení řízení vedeného ex officio, pak tím spíše musí existovat právo na to, aby za určitých okolností řízení ex officio (zde přezkumné řízení) proběhlo, tedy nebylo zastaveno. Zdůrazňuje, že zahájením přezkumného řízení účastník řízení nabývá jistých procesních práv - již jen z toho titulu, že se stává účastníkem řízení. Krom toho mu vznikají i práva obecnější povahy, která plynou ze zásad správního řízení i zásad právního státu; např. nesmí být diskriminován a nesmí být zasaženo do jeho legitimního očekávání. Nelze tak v demokratickém právním státě např. připustit, aby přezkumné řízení bylo zastaveno bez odůvodnění v rozporu s legitimním očekáváním podjatým úředníkem v důsledku diskriminace vůči účastníkovi řízení, který nemohl v řízení uplatňovat svá stanoviska. V tomto směru stěžovatel odkazuje i na odbornou literaturu, která jeho závěry podporuje, (konkrétně na publikaci Kühn, Z., Kocourek, T. a kol.: Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, komentář k §65).
9. Bližší obsah napadených rozhodnutí, jakož ani průběh řízení, které jejich vydání předcházelo, netřeba podrobněji rekapitulovat, neboť jak stěžovaná rozhodnutí, tak průběh procesu jsou účastníkům řízení známy.
10. Formálně bezvadná ústavní stížnost byla podána včas osobou oprávněnou a řádně zastoupenou. K jejímu projednání je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
11. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku. Ústavní soud také připomíná svou ustálenou judikaturu zdůrazňující zásadu subsidiarity přezkumu rozhodnutí či jiných zásahů orgánů veřejné moci ze strany Ústavního soudu a související zásadu jeho zdrženlivosti v zasahování do činnosti ostatních orgánů veřejné moci. Pravomoc Ústavního soudu je totiž založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
12. Stěžovatel v rámci polemiky s napadenými rozsudky správních soudů zformuloval racionální a promyšlené argumenty. Ústavní soud však - z důvodů dále vyložených - přesto nedospěl k závěru, že by právní názor, o nějž se tyto rozsudky opíraly, byl ve svých důsledcích protiústavní. Podle tohoto právního názoru - stručně řečeno - ani ustanovení soudního řádu správního a ani čl. 36 odst. 2 Listiny nevyžadují, resp. nezaručují, soudní přezkum usnesení správního orgánu o zastavení přezkumného řízení vydaného na základě §97 odst. 1 správního řádu.
13. Podstatou základního práva podle čl. 36 odst. 2 Listiny je to, aby jednotlivci byla poskytnuta ochrana proti rozhodnutí (pojímanému ovšem materiálně) orgánu veřejné správy, které zasahuje do veřejných subjektivních práv jednotlivce (příp. i práv soukromých; to však v řízení podle části páté o. s. ř.).
14. Čl. 36 odst. 2 Listiny na jedné straně zakotvuje určitý nepodkročitelný standard. V prvé řadě, není-li zákonem stanovena výluka ze soudního přezkumu, jednotlivec má právo na přístup k soudu. Výluka ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny navíc není přípustná tehdy, zasahuje-li naříkané rozhodnutí do základních práv. Na straně druhé však platí, že přístup ke (správnímu) soudu není garantován ve vztahu ke každému dílčímu rozhodnutí orgánu veřejné správy a v jakémkoliv okamžiku. Podstatné je, aby se proti rozhodnutí, které do jeho veřejných subjektivních práv zasahuje, mohl jednotlivec bránit v určitém momentu - typicky ovšem až po vyčerpání ostatních opravných prostředků žalobou přímo proti takovému rozhodnutí ve věci samé (srov. mutatis mutandis nález sp. zn. Pl. ÚS 24/21 ze dne 2. 11. 2021, odst. 78). Rovněž je nutné, aby následný soudní přezkum byl efektivní a mohl zásah do práv jednotlivce zhojit.
15. Obdobně ostatně argumentoval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již citovaném rozsudku ŽAVES a. s. I když dovodil úzce vymezenou výjimku z dosavadní judikatury (tj. soudní ochranu před faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s §120 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby), stále setrval na podmínce "přímého zásahu do veřejného hmotného subjektivního práva určité osoby". K tomu, aby bylo možno podat správní žalobu (v tomto případě šlo o žalobu zásahovou) pak podle Nejvyššího správního soudu musí být splněny určité podmínky.
16. Jednu z podskupin těchto podmínek lze nazvat jako podmínky subsidiarity. Jinými slovy, nesmí existovat žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou před správním soudem. Není přitom nerozhodné, zda dotčená osoba takovou ochranu využila. Tato podmínka proto vylučuje, aby zásahovou žalobu úspěšně podala osoba, která např. nevyužila (nebo sice využila, ale bez úspěchu) opravné prostředky k ochraně svého subjektivního práva, případně soudní ochranu proti rozhodnutí, které z takovéhoto řízení vzešlo. Nic se tedy podle rozšířeného senátu NSS nezměnilo např. na judikatuře, která nepřipouští soudní ochranu proti nezahájení přezkumného řízení. Přezkumné řízení totiž slouží výlučně ochraně zákonnosti, k ochraně subjektivního práva mají adresáti správního rozhodnutí k dispozici opravné prostředky (srov. rozsudek ŽAVES, a.s., odst. 85 a 86).
17. Ústavní soud se s tímto přístupem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ztotožňuje; jde navíc o přístup analogicky aplikovatelný na nyní posuzovanou věc. Pro účely čl. 36 odst. 2 Listiny není rozhodné, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku hovořil o nezahájení přezkumného řízení (nikoliv o jeho zastavení) a zásahové žalobě (nikoliv o žalobě proti usnesení o zastavení přezkumného řízení). Z hlediska ústavní ochrany poskytované čl. 36 odst. 2 Listiny jde totiž o situace srovnatelné. I zde měl stěžovatel možnost brojit žalobou proti původnímu rozhodnutí ve věci samé (tj. proti rozhodnutí ministryně o rozkladu). Existoval tudíž určitý moment, kdy se stěžovatel proti tvrzenému zásahu do svých veřejných subjektivních práv mohl efektivně bránit, a celý komplex přezkumného řízení, tj. jak úvaha o jeho (ne)zahájení, tak jeho případné zastavení, jsou z hlediska čl. 36 odst. 2 Listiny jakousi "nadstavbou", proti jejímž výsledkům již soudní ochrana ústavně garantována není. Byť stěžovatel skutečně - jak tvrdí - v již zahájeném přezkumném řízení určitá (procesní) práva měl, nezakládá to s ohledem na předchozí argumentaci samo o sobě nárok na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
18. Je přitom nerozhodné, že stěžovatel žalobu proti rozhodnutí ministryně o rozkladu nepodal. Učinit tak totiž nepochybně mohl. Ani pokud by stěžovatel - hypoteticky - správní žalobu v této fázi nepodal proto, že neměl k dispozici oněch 44 rozhodnutí, které přiložil k podnětu k zahájení přezkumného řízení (či dokumenty veřejného ochránce práv), nejde o argument, který by mohl naznačený právní názor Ústavního soudu zvrátit.
19. Je samozřejmě možné, aby správní soudy při poskytování soudní ochrany tento minimální ústavní standard překročily a rozsah přístupu k soudu v tomto ohledu rozšířily. Tak to ostatně navrhuje nejen stěžovatel, ale za možné to pokládá i část odborné literatury, např. jím odkazovaný komentář k §65 soudního řádu správního. Takový postup je však čistě v jejich rukou a ústavní úprava obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny jej nevyžaduje ani nezapovídá.
20. Za dané situace Ústavní soud neshledal důvod pro zpochybnění ústavnosti napadených soudních rozhodnutí. Proto Ústavní soud ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. března 2024
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu