ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.101.2008:136
sp. zn. 1 As 101/2008 - 136
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně
MINORITY a. s., se sídlem U V orlíků 367/3, 160 00 Praha 6, zastoupené Mgr. Klárou
Sovovou, advokátkou se sídlem Vidlák 354, 198 00 Praha 9, adresa kanceláře: U Vorlíků 367/3,
160 00 Praha 6, proti žalované Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem
Škrétova 44/6, 120 21 Praha 2, za účasti osob zúčastněných na řízení I) První zpravodajská a. s.,
se sídlem Pobřežní 297/14, 186 00 Praha 8, zastoupená JUDr. Helenou Chaloupkovou,
advokátkou se sídlem Na Kozačce 1289/7, 120 00 Praha 2, II) Barrandov Televizní Studio a. s.,
se sídlem Kříženeckého nám. 322, 150 00 Praha 2, zastoupená JUDr. Vladimírem Kroupou,
advokátem se sídlem Zavadilova 1925/15, 160 00 Praha 6, proti rozhodnutí žalované ze dne
26. 2. 2008, sp. zn. 2008/153/řeh/BAR, č. j. mal/1753/08, o udělení kompenzační licence
k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání, a proti rozhodnutím žalované
o dalších kompenzačních licencích udělených osobám zúčastněným na řízení, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 8. 2008,
č. j. 10 Ca 149/2008 – 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 26. 2. 2008, sp. zn. 2008/153/řeh/BAR, čj. mal/1753/08, udělila
žalovaná podle čl. IV bodu 5 zákona č. 304/2007 Sb., kterým se mění některé zákony
v souvislosti s dokončením přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské
digitální televizní vysílání (dále též „zákon č. 304/2007 Sb.“), společnosti Barrandov Televizní
Studio a. s. kompenzační licenci k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání
programu Televize Barrandov, a to na základě žádosti této společnosti ze dne 10. 1. 2008.
Jak žalovaná popsala v odůvodnění svého rozhodnutí, dne 4. 4. 2006 rozhodla pod čj. Ru/26/06
v licenčním řízení k provozování zemského digitálního televizního vysílání šířeného
prostřednictvím vysílačů v systému DVB-T mj. o udělení licence k celoplošnému zemskému
digitálnímu televiznímu vysílání společnosti Barrandov Studio a. s. (dnes Barrandov Televizní
Studio a. s.). Rozhodnutí ze dne 4. 4. 2006 bylo napadeno několika žalobami u Městského soudu
v Praze, čímž byla naplněna podmínka čl. IV bodu 5 písm. a) zákona č. 304/2007 Sb.; společnost
zároveň splnila i podmínku čl. IV bodu 5 písm. b) tohoto zákona.
[2] Žalobkyně napadla žalobou u Městského soudu v Praze jak toto rozhodnutí žalované,
tak i rozhodnutí o udělení dalších kompenzačních licencí osobám zúčastněným na řízení. Městský
soud usnesením ze dne 20. 8. 2008 mj. odmítl žalobu jako podanou osobou zjevně neoprávněnou
ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Zdůraznil, že jediným účastníkem řízení o udělení kompenzační licence (čl. IV bod 5 zákona
č. 304/2007 Sb.) je žadatel (čl. IV bod 6 zákona č. 304/2007 Sb.). Žalobkyně tak nebyla ani
nemohla být účastníkem správních řízení o udělení kompenzačních licencí podle čl. IV bodu 5
zákona č. 304/2007 Sb., jejichž výsledkem bylo vydání dvou rozhodnutí o udělení
kompenzačních licencí společnostem Barrandov Televizní Studio a. s. a První zpravodajská a. s.;
omezení žalobní legitimace jen na toho, kdo byl účastníkem správního řízení, přitom nevybočuje
z ústavních mezí. Udělením kompenzačních licencí jiným společnostem nebyla žalobkyně zjevně
zkrácena na svých právech, a žalobní legitimace podle §65 s. ř. s. jí proto nesvědčí. Soud dodal,
že na rozdíl od žalobkyně nespatřuje spojitost mezi řízením v této věci a řízením vedeným
u něj pod sp. zn. 10 Ca 91/2008, v němž je opět přezkoumáváno rozhodnutí žalované vydané
pod čj. Ru/26/06. Toto rozhodnutí bylo totiž rozsudkem městského soudu ze dne 20. 4. 2007,
č. j. 10 Ca 156/2006 - 162, zrušeno výlučně pro vady správního řízení. Tvrzení žalobkyně, podle
nějž by žalovaná musela při opětovném zrušení rozhodnutí čj. Ru/26/06 udělit jednu z licencí
právě jí, je tedy nedůvodné.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[3] V kasační stížnosti podané proti tomuto usnesení žalobkyně poukázala na bezdůvodné
zvýhodnění té skupiny žadatelů, v jejichž prospěch bylo napadené rozhodnutí ze dne 26. 2. 2008
vydáno bez řádného licenčního řízení, a to na úkor žalobkyně. S ohledem na stav soudních řízení
o žalobách proti rozhodnutí čj. Ru/26/06 je přitom zřejmé, že tito žadatelé nebyli nadáni
žádnými právy, která by takové jejich zvýhodnění zdůvodňovala. Vydání nezákonného
rozhodnutí čj. Ru/26/06 takovým důvodem být nemůže. Čl. IV bod 5 zákona č. 304/2007 Sb.,
kterým městský soud argumentuje, je ve zjevném rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Zákonodárce při přijímání tohoto zákona ignoroval stav a výsledek soudních řízení týkajících
se rozhodnutí čj. Ru/26/06, a udělením kompenzačních licencí podle tohoto zákona byl
zcela popřen smysl soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu. Nepřijatelný
a neodůvodněný je i závěr soudu, že původní licenční řízení a řízení, v němž byla vydána
kompenzační licence, spolu nijak nesouvisejí. Záměrem zákonodárce při přijímání
zákona č. 304/2007 Sb. bylo totiž mj. umožnit rozvoj digitálního vysílání udělením
kompenzačních licencí původně úspěšným účastníkům licenčního řízení. Tyto kompenzační
licence tak měly učinit nevýznamným soudní přezkum původního rozhodnutí o licenci,
resp. legalizovat nezákonné rozhodnutí čj. Ru/26/06, což je v právním státě nepřijatelné.
[4] Rozhodnutím o kompenzační licenci bylo porušeno ústavně zaručené právo žalobkyně
na rovnost v právech. Jelikož i Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích konstatoval,
že rozhodnutí čj. Ru/26/06 je nezákonné, není možné, aby zákonodárce poskytl úspěšným
účastníkům původního licenčního řízení více práv než žalobkyni. Žalobkyně tedy setrvala na tom,
že městský soud neměl přihlížet ke zjevně protiústavním ustanovením zákona č. 304/2007 Sb.
a měl věc předložit Ústavnímu soudu s návrhem na jejich zrušení.
[5] Žalobkyně je přesvědčena, že jí svědčí legitimace k podání žaloby proti rozhodnutím
o udělení kompenzačních licencí, neboť jejich vydáním byla zkrácena na svých právech.
V důsledku vydání těchto rozhodnutí budou obsazeny volné pozice v budovaných digitálních
sítích, což představuje nezákonnou diskriminaci žalobkyně ve prospěch držitelů kompenzačních
licencí. Takové zásahy do soudního přezkumu správních rozhodnutí jsou nebezpečné i z hlediska
právní jistoty účastníků jakýchkoli „soutěží“, ve kterých stát volí z několika zájemců o limitovaný
statek.
[6] Žalobkyně proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení městského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti tvrdila, že žalobkyni nesvědčí žalobní
legitimace. Napadené správní rozhodnutí bylo vedeno s jediným účastníkem, žalobkyně nebyla
účastníkem řízení a ani se takového postavení nedomáhala. Žalobkyně nesplnila a ani nemohla
splnit zákonné podmínky pro udělení kompenzační licence, a proto nemohla být napadeným
rozhodnutím zkrácena na svých právech. Žalovaná dále uvedla, že jí jako správnímu orgánu
nepřísluší přezkum souladu zákona s ústavním pořádkem nebo se závazným právem Evropských
společenství. Žalobkyně však žalobou i kasační stížností brojí právě proti zákonu č. 304/2007 Sb.
a proti zákonodárci, nikoliv proti rozhodnutí městského soudu nebo správního orgánu. Pokud
ovšem městský soud dospěl k závěru, že předmětná právní úprava nepředstavuje rozpor
s ústavním pořádkem, žalovaná se s tímto názorem ztotožňuje. Žalovaná tedy navrhla, aby
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Předložení věci Ústavnímu soudu
[8] Nejvyšší správní soud při předběžném projednávání věci zaujal názor, že ustanovení
čl. IV bodu 3, bodu 5 a věty druhé a poslední bodu 6 zákona č. 304/2007 Sb., kterým se mění
některé zákony v souvislosti s dokončením přechodu zemského analogového televizního vysílání
na zemské digitální televizní vysílání, jichž je třeba ve věci použít, jsou v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky, konkrétně s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a čl. 90 Ústavy České
republiky, jakož i s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud proto
podal návrh Ústavnímu soudu na zrušení předmětných ustanovení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
Současně předsedkyně senátu řízení o kasační stížnosti usnesením ze dne 23. 4. 2009,
č. j. 1 As 101/2008 – 90, přerušila podle §48 odst. 1 písm. a) ve spojení s §120 s. ř. s. ve znění
účinném do 31. 12. 2011.
[9] Ústavní soud nálezem ze dne 30. 10. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 8/09, návrh Nejvyššího
správního soudu zamítl. V odůvodnění nálezu v prvé řadě s odkazem na důvodovou zprávu
k zákonu č. 304/2007 Sb. uvedl, že osoby, kterým žalovaná udělila v původním řízení
(pod č. j. Ru/26/06) licence k zemskému digitálnímu televiznímu vysílání, nabyly z tohoto
rozhodnutí veřejné subjektivní právo na provozování televizního vysílání. Případným zrušením
takového rozhodnutí soudem by těmto osobám vznikla majetková újma, jejíž kompenzaci by
mohly požadovat po státu. Napadená právní úprava tedy zaručila tomu, komu byla udělena
licence rozhodnutím, jež bylo napadeno žalobou, možnost provozovat na základě kompenzační
licence digitální televizní vysílání.
[10] Dále Ústavní soud zdůraznil, že kompenzační licence byly uděleny jen na omezenou dobu
do 11. 11. 2011. Poté musely i osoby, kterým byly uděleny kompenzační licence, podat žádost
o udělení nových licencí k provozování televizního vysílání v řízení podle §25 zákona
č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů,
které již nadále nebyly nijak vázány na původní zaniklé kompenzační licence.
[11] Ústavní soud následně dospěl k závěru, že napadenou právní úpravou nedošlo
k neakceptovatelné nerovnosti a diskriminaci některých osob. Ústavní soud poukázal
na to, že se zákonodárce v důsledku kolapsu výběrového řízení na udělení licencí pro digitální
vysílání a s ohledem na dohodu o ukončení analogového vysílání ocitl v časové tísni a hrozilo
nebezpečí velmi nepříjemných a komplikovaně řešitelných důsledků. V dané věci proto podle
Ústavního soudu existoval silný veřejný zájem na řádném zahájení digitálního televizního vysílání,
jenž v konfliktu se zájmy neúspěšných žadatelů o licenci, kteří zahájili soudní řízení, převážil.
Kromě toho zde přicházel v úvahu poměrně malý počet žalobců – „z povahy věci se jednalo o poměrně
úzký počet subjektů (kdo může být schopen vysílat), a naopak v protikladu stál zřetelný veřejný zájem
na vysílání. Zákonodárce se, zjednodušeně řečeno, rozhodl pod tlakem objektivně nahlížené nastalé situace
favorizovat úspěšné žadatele o licenci formou licencí kompenzačních. Původní licenční řízení byla zastavena,
ale do pravomocně ukončených věcí legislativně vstoupeno nebylo.“ V postupu zákonodárce
tak podle Ústavního soudu nelze shledat prvky neodůvodněné libovůle a lze jej považovat
za legitimní a provedený způsobem, jenž je jeho účelu přiměřený.
[12] Jelikož rozhodnutím Ústavního soudu překážka řízení odpadla, předsedkyně senátu
usnesením ze dne 14. 11. 2012, č. j. 1 As 101/2008 – 130, v souladu s §48 odst. 5 s. ř. s.
rozhodla, že se v řízení pokračuje.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud předesílá, že podstatou kasační stížnosti byla právě námitka
protiústavnosti zákonné úpravy. Nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 8/09 proto
do značné míry předurčuje výsledek kasačního řízení. Nejvyšší správní soud připomíná, že v této
konkrétní věci není oprávněn s právním názorem vysloveným Ústavním soudem jakkoliv
polemizovat nebo jej zpochybňovat [srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465), body 57 a 58].
[16] Žalobkyní zmiňovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem a městskému
soudu nelze úspěšně vytýkat, že se neobrátil na Ústavní soud podle článku 95 odst. 2 Ústavy.
Ve světle nálezu Ústavního soudu je třeba považovat tuto úpravu za přiměřenou. Jakkoliv byli
určití žadatelé o licence k zemskému digitálnímu televiznímu vysílání zvýhodněni přiznáním
kompenzačních licencí oproti žadatelům jiným, mělo toto rozlišování legitimní důvody. Jednalo
se totiž o žadatele, kteří byli v původním licenčním řízení (zakončeným rozhodnutím žalované
pod č. j. Ru/26/06) úspěšní, a vzniklo jim tak veřejné subjektivní právo na provozování
televizního vysílání. Zavedení určité nerovnosti v rámci skupiny všech původních žadatelů
o licence formou tzv. kompenzačních licencí je dále odůvodněno snahou zamezit případným
nárokům na náhradu škody vůči státu ze strany původně úspěšných žadatelů o licence,
ale též časovou tísní, v níž se ocitl zákonodárce, a složitostí vztahů, které v této věci vznikly.
Zákonodárcem přijaté řešení je třeba považovat za ústavně konformní též proto, že bylo časově
omezeno (kompenzační licence zanikly ke dni 11. 11. 2011). Námitky žalobkyně týkající
se protiústavnosti předmětné právní úpravy a nedůvodného rozlišování jsou proto nedůvodné.
[17] Pokud jde o zkrácení žalobkyně na jejích právech napadeným rozhodnutím, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že podle čl. IV bodu 5 zákona č. 304/2007 Sb. udělí žalovaná
kompenzační licenci na žádost rovněž osobě, a) které byla přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona udělena licence k celoplošnému zemskému digitálnímu televiznímu vysílání rozhodnutím
žalované, proti němuž byla podána žaloba, a b) která splňuje podmínky stanovené v §13 odst. 3
zákona č. 231/2001 Sb. Ze skutečností předestřených žalobkyní je zjevné, že žalobkyně nikdy
nemohla splnit podmínku pod písmenem a), a tudíž nikdy nemohla získat kompenzační licenci.
Současně podle bodu 6 druhé věty téhož ustanovení byl účastníkem řízení o udělení
kompenzační licence pouze žadatel. Žalobkyně se tak nemohla stát ani účastníkem řízení
o udělení kompenzační licence, kde byla žadatelem osoba zúčastněná na řízení ad I). Za situace,
kdy Ústavní soud shledal tuto zákonnou úpravu ústavně konformní, je třeba dospět k závěru,
že napadené správní rozhodnutí nemohlo nijak postihnout procesní ani hmotná práva žalobkyně.
Již ze samotného napadeného rozhodnutí, žaloby a relevantní právní úpravy je tedy zjevné,
že žalobkyně postrádá hmotnou legitimaci k podání žaloby proti takovému rozhodnutí.
V souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu je proto žalobkyni třeba
považovat za osobu zjevně neoprávněnou k podání předmětné žaloby ve smyslu §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. (k tomu obecně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 – 59, publikovaný pod č. 1047/2007 Sb. NSS, konkrétně
v případě licenčního řízení srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2004,
č. j. 3 As 24/2004 – 79, publikovaný pod č. 739/2006 Sb. NSS).
[18] Uvedený závěr nemůže zvrátit ani tvrzení žalobkyně o souvislosti správního řízení
o udělení kompenzační licence (a následně žalobkyní vyvolaného soudního řízení) s původním
licenčním řízením a na něj navazujícím řízením soudním. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje,
že určitá souvislost mezi oběma správními řízeními tu je, neboť o kompenzační licenci mohl
požádat jen úspěšný žadatel z původního licenčního řízení (za splnění dalších podmínek). Tato
spojitost je však podstatná právě jen pro úspěšné žadatele. Naopak neúspěšným žadatelům
o licenci v původním licenčním řízení – jako je žalobkyně – žádná práva nebo povinnosti
v souvislosti s kompenzačními licencemi nevznikly. Pouhá skutečnost, že se žalobkyně účastnila
původního licenčního řízení, jí tak nemohla založit aktivní legitimaci k podání žaloby proti
udělení kompenzační licence jinému subjektu. K tvrzení žalobkyně, že kompenzační licence
učinily nevýznamným předchozí soudní přezkum původního rozhodnutí o licenci, soud uvádí, že
původní licenční řízení nemůže být z právě vyřčených důvodů předmětem soudního přezkumu
v této věci. Dále soud odkazuje na výše zmiňovaný nález Ústavního soudu, v němž Ústavní soud
dospěl k závěru, že silný veřejný zájem na řádném zahájení digitálního televizního vysílání
důvodně převážil nad zájmy neúspěšných žadatelů o licenci, kteří zahájili soudní řízení. Viděno
optikou Ústavního soudu je žalobkyní vzpomínaný efekt kompenzačních licencí (resp. právní
úpravy je doprovázející) na dosavadní soudní přezkum původního rozhodnutí o licenci zcela
v pořádku.
V. Závěr a náklady řízení
[19] Žalobkyně tedy se svými námitkami neuspěla; jelikož Nejvyšší správní soud neshledal
důvod pro zrušení napadeného usnesení z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalované pak
v řízení o kasační stížnosti žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2012
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu