ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.33.2016:36
sp. zn. 1 As 33/2016 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: P. H.,
zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice,
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 3. 2015, čj. KrÚ 14468/2015/ODSH/13, v
řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v
Pardubicích ze dne 20. 1. 2016, čj. 52 A 43/2015 - 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a závěry krajského soudu
[1] Žalobce byl rozhodnutím Magistrátu města Pardubic ze dne 19. 1. 2015,
čj. OSA/P-1232/14-D/25, shledán vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f)
bod 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých
zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Přestupku se měl dopustit tím, že dne 2. 7. 2014
v době okolo 12:43 hod., jakožto řidič motorového vozidla tov. zn. Škoda Octavia, RZ X, jel na
silnici č. I/36 na 23. km, v blízkosti OD Globus, v obci Pardubice, ve směru jízdy na obec
Chrudim, rychlostí 120 km/h (po odečtení tolerance), čímž překročil v tomto místě nejvyšší
povolenou rychlost (místní úpravou DZ B20a stanovenou na 80 km/h) o 40 km/h. Žalovaný
následně zamítl odvolání K. Z., která měla ve správním řízení vystupovat v pozici obecného
zmocněnce žalobce, jako nepřípustné.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce včasnou žalobou, kterou krajský soud
napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). V ní namítl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku,
zda K. Z. jednala jako zástupce stěžovatele při podání odvolání. Žalovaný dospěl k závěru o
nepřípustnosti odvolání ze skutečnosti, že odvolání podala osoba, která byla nezletilá v okamžiku
vystavení plné moci. Pro posouzení věci však není vůbec rozhodné, zda nezletilá osoba má právo
k tomu, aby zastupovala účastníka správního řízení, ani není rozhodné, zda je procesně způsobilá
v řízení vedeném podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „spr. ř.“). V řízení je
nesporné, že v době podání odvolání byla zmocněnkyně již zletilá, způsobilá k právnímu jednání i
procesně způsobilá. Spor zůstává o to, zda jednala jménem žalobce. Krajský soud uvedl, že k datu
vystavení plné moci i k datu předložení plné moci správnímu orgánu byla K. Z. nezletilá, a proto
nemohla jednat jménem žalobce ani poté, kdy zletilosti nabyla. Tento závěr není správný.
Žalovaný byl povinen zkoumat způsobilost a oprávnění K. Z. jednat jménem stěžovatele ke dni
podání odvolání, neboť právě odvolání vyhodnotil jako úkon učiněný osobou jinou než
zástupcem. Neexistovala žádná pochybnost o tom, že stěžovatel projevil vůli být zastoupen K.
Z., neboť s tou uzavřel smlouvu o zastoupení a vystavil plnou moc znějící na její jméno. I
v případě, že by nezletilý nemohl ve správním řízení jako zmocněnec právně jednat, vztahovalo
by se toto omezení pouze na období, po které byl nezletilý. Momentem nabytí zletilosti totiž
odpadají důvody, pro které správní orgány plnou moc neakceptovaly.
[4] Aby plná moc vyvolala zamýšlené účinky v řízení (tj. založila zmocnění ve smyslu
procesně právní úpravy), je nutné, tato osvědčovala vůli zmocnitele být zastoupen zmocněncem
a zároveň vůli zmocněnce zmocnění přijmout (zpravidla písemným projevem a podpisem
nebo konkludentně učiněním úkonu jménem zmocnitele). Proto bylo nutné, aby v posuzované
věci správní orgány nahlížely na podané odvolání (jakožto na první úkon) jako projev vůle,
kterým zmocněnec zároveň konkludentně akceptoval zmocnění. Není totiž vadou jakékoli
smlouvy, pokud jí jedna strana podepíše dříve a druhá strana až po tom, co nabude svéprávnosti.
Pokud zmocnitel vystaví plnou moc osobě nezletilé a tato předloží plnou moc správnímu orgánu
již v době své zletilosti, bude na zmocnění nutné hledět jako na vzniklé ke dni předložení plné
moci správnímu orgánu. V případě, že zmocněnec vyjádřil akceptaci zmocnění v době své
zletilosti, bylo nutné jeho úkony považovat za učiněné zástupcem. Správní orgán požadoval
předložení prakticky totožné plné moci s pozdějším datem k tomu, aby odvolání posoudil jako
podané jménem účastníka řízení. Takovýto postup je však projevem přepjatého formalismu.
[5] Dále namítl, že pokud by byla analogie s trestním řádem přípustná a aplikovaná,
bylo by v řízení o přestupku rovněž povinné zastoupení advokátem. Naopak argumentace
„ochranou práv obviněného“ je zavádějící, neboť stěžovatel byl v důsledku neakceptace úkonu
zmocněnce krácen na právu podat odvolání. Smlouva o zastoupení byla uzavřena dne 7. 11. 2014,
tedy pouhý jeden týden před tím, než zmocněnkyně dosáhla zletilosti. Proto byla dostatečně
rozumově a volně vyspělá k uzavření smlouvy o zastoupení, neboť nelze předpokládat,
že by o týden později byla rozumově a volně vyspělejší. Nehledě na vše shora uvedené stěžovatel
zastává názor, že ve správním řízení může zastupovat účastníka i nezletilá osoba. Argumentace
analogií s §27 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „o. s. ř.“), je nepřípustná, jelikož je v neprospěch stěžovatele. Zákon je nutné
vykládat tak, že zákonodárce nechtěl omezit věk zástupce účastníka správního řízení, přičemž
opačný výklad by byl absurdní. Správní řád neklade žádné požadavky na věk zmocněnce, a proto
pokr a č ová n í 1 As 33/2016 - 37
nelze v neprospěch stěžovatel aplikovat analogii se zákonem č. 89/2012 Sb., občanským
zákoníkem, stran procesní způsobilosti. S ohledem na vše uvedené navrhl zrušit napadený
rozsudek a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že se ztotožňuje s napadeným rozsudkem,
přičemž odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2016,
čj. 8 As 6/2016 - 34, který se zabýval obdobnými námitkami.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Podstata věci spočívala v posouzení, zda se účastník správního řízení může dát ve smyslu
§33 odst. 1 správního řádu zastoupit osobou, která je nezletilá a nenabyla plné svéprávnosti,
resp. v určení okamžiku vzniku (platného) mandátu zmocněnce.
[10] Ustanovení §29 odst. 1 správního řádu upravuje procesní způsobilost účastníků
správního řízení. Podle tohoto ustanovení se procesní způsobilost odvíjí od svéprávnosti,
jak ji upravuje občanský zákoník. V případě nezletilých osob, které nenabyly plné svéprávnosti
způsobem podle §30 odst. 2 občanského zákoníku, se pak předpokládá způsobilost k právním
jednáním co do povahy přiměřeným rozumové a volní vyspělosti nezletilých téhož věku
(§31 občanského zákoníku). Obdobně navazují procesní způsobilost na svéprávnost i další
procesní předpisy – občanský soudní řád (§20 odst. 1 o. s. ř.) a soudní řád správní
(§33 odst. 3. s. ř. s., který ještě používá pojmosloví „starého“ občanského zákoníku, což ovšem
překlenuje §3029 odst. 1 „nového“ občanského zákoníku).
[11] Co do vztahu mezi svéprávností a procesní způsobilostí je ovšem vždy na místě
obezřetnost, aby nedošlo ke zkrácení na právech nezletilých účastníků řízení. Ve vztahu
k §20 odst. 1 o. s. ř. tuto skutečnost zřetelně vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 4. 12. 2014,
sp. zn. I. ÚS 1041/14: „Podle Ústavního soudu je nutno činit rozdíl mezi chápáním řízení (nezbytným
pro nutnost nezletilé dítě do řízení zapojit) a schopností jednat před soudem samostatně. Schopnost jednat
před soudem samostatně vyžaduje mnohem vyšší nároky na vyspělost osoby než pouhé chápání podstaty řízení.“
Následně Ústavní soud podotkl, že navzdory odvození procesní způsobilosti od způsobilosti
k hmotněprávnímu jednání procesními předpisy, v praxi se tento vztah nepovažuje za zcela
striktní a zpravidla je vyžadováno zastoupení nezletilého účastníka řízení jeho zákonným
zástupcem i tehdy, je-li předmětem řízení právní jednání nezletilého, ke kterému byl bezpochyby
způsobilý (v této souvislosti Ústavní soud odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne
29. 11. 2005 sp. zn. 20 Cdo 2775/2004). Ústavní soud vyslovil souhlas s popsanou praxí: „Ústavní
soud se ztotožňuje s důvody, na kterých se tato praxe zakládá. Soudní řízení je mnohem komplexnější
a komplikovanější proces než samotné právní jednání. (...) Nelze tedy bez dalšího předpokládat, že pokud
nezletilé dítě má hmotněprávní způsobilost k danému jednání, má také plnou procesní způsobilost v řízení,
jehož předmětem je dané jednání. Z těchto důvodů se Ústavní soud domnívá, že v případě nezletilých dětí
by pravidlem měl být závěr, že tyto nemají plnou procesní způsobilost ve smyslu §20 odst. 1 občanského soudního
řádu, přičemž opačný závěr lze přijmout pouze v konkrétních zcela výjimečných situacích a vždy je nutno jej řádně
odůvodnit.“ S uvedenými závěry Ústavního soudu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a dodává,
že je namístě vztáhnout je kromě §20 odst. 1 o. s. ř. i na obdobná ustanovení týkající se procesní
způsobilosti obsažená ve správním řádu a soudním řádu správním.
[12] Od procesní způsobilosti je pak třeba dále odlišit (přísnější) zákonné předpoklady
pro zastupování (obecným) zmocněncem. Podle §27 odst. 1 o. s. ř. i podle §35 odst. 6 s. ř. s.
může být obecným zmocněncem jen osoba plně svéprávná (§35 odst. 6 s. ř. s. opět používá
ještě „starou“ terminologii, což řeší §3029 odst. 1 občanského zákoníku). Kasační soud
v této souvislosti odkazuje na rozsudek ze dne 23. 2. 2016, čj. 8 As 6/2016 - 34, ve kterém
Nejvyšší správní soud uvedl, že „[p]okud správní řád výslovně neupravuje, jaké předpoklady musí splňovat
obecný zmocněnec, je třeba tuto otázku posoudit analogicky podle „nejbližších“ procesních předpisů (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2012, čj. 8 As 94/2011 – 80, v němž kasační soud aplikoval
analogicky §28 odst. 3 o. s. ř. na zánik zastoupení na základě plné moci ve správním řízení).“
[13] Je-li i v případě posuzování procesní způsobilosti kvůli účinné ochraně práv účastníků
řízení zpravidla nutné trvat na jejich zletilosti a s tím spojené plné svéprávnosti, pak v případě
obecných zmocněnců (hájících práva jiných) je tím spíše namístě vyžadovat, aby se bez výjimky
jednalo o plně svéprávné osoby. Účel institutu zastoupení spočívá v pomoci účastníkovi řízení,
v lepším hájení jeho práv a celkově v zefektivnění řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 As 27/2011 - 81, nebo ze dne 15. 9. 2015, čj. 8 As 57/2015 - 46).
Tohoto účelu může být stěží dosaženo, pokud by zájmy účastníků v řízení hájil nezletilý
zmocněnec. Podmínka plné svéprávnosti se tedy vztahuje i na obecné zmocněnce
podle §33 správního řádu. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani věk zmocněnce blízký
zletilosti. Krajský soud tedy nepochybil, pokud uzavřel, že se stěžovatel v předmětném
přestupkovém řízení nemohl nechat zastoupit nezletilou osobou, která nebyla plně svéprávná.
[14] Přihlédnutí k nejbližším procesním předpisům v otázce podmínek zastoupení na základě
plné moci přitom nepředstavuje nepřípustnou analogii v neprospěch obviněného z přestupku,
jak naznačuje stěžovatel. Pokud §33 správního řádu vůbec neupravuje předpoklady, které musí
splňovat obecný zástupce, je třeba tuto mezeru vyplnit analogickou aplikací blízkých procesních
řádů, aby byl zachován účel institutu zastoupení (srov. odst. 22 výše). K tomu dále Nejvyšší
správní soud odkazuje i na Závěr č. 144 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra
ke správnímu řádu ze dne 16. října 2015, který se týkal právě problematiky nezletilých
zmocněnců. Poradní sbor, obdobně jako nyní kasační soud, dospěl k závěru, že „[n]ezletilá osoba
nemá plnou procesní způsobilost a nemůže být tedy zmocněncem účastníka řízení podle §33 správního řádu.“
[15] K okamžiku vzniku mandátu zmocněnce se již Nejvyšší správní soud vyjádřil
např. v rozsudku ze dne 7. 8. 2014, čj. 10 As 151/2014 - 33, ve kterém uvedl, že „[j]e na účastníkovi
správního řízení, zda si zmocněnce zvolí, či nikoli, a v jakém rozsahu zmocněnci plnou moc udělí. Oprávnění
k zastoupení ve vztahu k třetím osobám vzniká udělením plné moci, plnou mocí se zmocnění vůči třetím osobám
také prokazuje. Plná moc musí mít zásadně písemnou formu, pokud není plná moc udělena ústně do protokolu
(§33 odst. 1 správního řádu) […] Plná moc není rozhodná pro vznik samotného zastoupení; to vzniká
smlouvou mezi zmocněncem a zmocnitelem.“ Rovněž v rozsudku ze dne 17. 10. 2014,
čj. 4 As 171/2014 - 26, kasační soud konstatoval, že „[s]právní řád ve svém §33 odst. 1 umožňuje
zastoupení účastníka správního řízení zvoleným zmocněncem na základě plné moci, kterou lze učinit buď ve formě
písemné, nebo může být udělena ústně do protokolu. Správní řád však na žádném místě nestanoví povinnost,
aby písemná plná moc byla správnímu orgánu předložena v originálu, nebo ověřené kopii ani nespojuje účinky
zastoupení teprve s předložením plné moci v originálu, jak se mylně žalobce domnívá […] Plná moc (nebo také
průkaz plné moci) je jednostranným prohlášením zmocnitele (účastníka správního řízení) především o rozsahu
zmocnění a osobě, která byla zmocněna a dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení
pokr a č ová n í 1 As 33/2016 - 38
s jinou osobou (zmocněncem) a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva
(ať již ústní či písemná). Ta má soukromoprávní povahu, typicky se jedná o smlouvu příkazní.“
[16] S ohledem na výše uvedenou judikaturu Nejvyšší správní soud konstatuje, že pro vznik
zmocnění je klíčový moment uzavření dohody o zastoupení, přičemž plná moc je toliko
jednostranným úkonem, který pouze vymezuje rozsah již uděleného zmocnění na základě dohody
o zastupování. A jelikož nelze platně zmocnit nezletilou osobu (k tomu viz body 10 - 14)
k zastupování účastníka správního řízení, žalovaný v posuzované věci postupoval správně, pokud
zamítl odvolání K. Z. jako nepřípustné podle §92 odst. 1 spr. ř. Na tomto závěru nemůže ničeho
změnit skutečnost, že zmocněnec nabude po udělení zmocnění zletilosti. Je tomu proto, že na
neplatně udělené zmocnění je nutné nahlížet jako na takové, které nevzniklo.
[17] Kasační soud se rovněž zabýval otázkou, zda (ne)měl žalovaný vyzvat stěžovatele
či údajnou zástupkyni K. Z. ve smyslu §37 odst. 3 správního řádu k odstranění vady podání
spočívající v nedoložení vzniku platného zmocnění k podání odvolání, přičemž dospěl k závěru,
že nikoli. Stěžovateli bylo v rámci řízení před správním orgánem prvního stupně sděleno, že
předložená plná moc nebyla akceptována. Zejména pak v odůvodnění správního rozhodnutí
prvního stupně správní orgán výslovně uvádí důvody, pro které nepovažuje zmocnění K. Z. za
platné. Stěžovatel se s tímto rozhodnutím prokazatelně seznámil dne 22. 1. 2015 (tohoto dne
stěžovatel stvrdil svým podpisem na doručence převzetí zásilky obsahující zmíněné správní
rozhodnutí). Věděl tedy, že pokud chce být v řízení zastoupen, musí předložit novou plnou moc
udělenou K. Z. poté, kdy nabyla zletilosti, či jiné osobě. Jelikož však stěžovatel zůstal pasivní a
novou plnou moc nepředložil, ačkoliv věděl, že ji předložit měl, nebylo v tomto případě namístě
vyzývat jej k odstranění vady podání.
[18] Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná, resp. že neshledal
v postupu krajského soudu ani žalovaného žádná pochybení.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[19] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2016
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu