ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.36.2011:79
sp. zn. 1 As 36/2011 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobců a) J. H., b) E. H.,
oba zastoupeni JUDr. Ladislavem Břeským, advokátem se sídlem Botičská 1936/4, Prha 2, c)
Mgr. P. M., zastoupeného Mgr. Hynkem Peroutkou, advokátem se sídlem Na Příkopě 15/583,
Praha 1, proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, Odbor stavební, se sídlem
Mariánské nám. 2, Praha 1, o žalobě proti usnesení žalovaného ze dne 19. 4. 2010, č. j. S-MHMP
686653/2009/OST/Fr, v řízení o kasační stížnosti žalobce c) proti usnesení Městského soudu v
Praze ze dne 21. 7. 2010, č. j. 10 A 159/2010 - 16,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 7. 2010, č. j. 10 A 159/2010 - 16,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební (dále jen „žalovaný“) shora označeným
usnesením zastavil přezkumné řízení zahájené z moci úřední ve věci územního rozhodnutí
č. j. P4/54626/09/OST/JARY/353 ze dne 4. 5. 2009. Žalobci proti tomuto usnesení brojili
žalobami u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Usnesením ze dne 21. 7. 2010,
č. j. 10 A 159/2010 – 16, městský soud rozhodl o spojení řízení o podaných žalobách
ke společnému řízení, o jejich odmítnutí a o náhradě nákladů řízení včetně vrácení zaplaceného
soudního poplatku žalobcům.
[2] Městský soud v odůvodnění svého usnesení předně konstatoval, že žaloby směřují
proti rozhodnutí žalovaného, které nijak nezasáhlo do subjektivních hmotněprávních oprávnění
či povinností žalobců, neboť na zahájení přezkumného řízení není právní nárok. Žalobami
napadené usnesení žalovaného pouze vyjádřilo, že mimořádné procesní prostředky dozorčího
práva se v této věci nepoužijí a že původní rozhodnutí správního orgánu se nemění. Z těchto
důvodů je nutno usnesení o zastavení přezkumného řízení považovat za vyloučené ze soudního
přezkumu ve smyslu §70 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“). Proto městský soud postupem podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68
písm. e) s. ř. s. žaloby odmítl.
[3] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce ad c) (dále též „stěžovatel“)
domáhá zrušení shora označeného usnesení městského soudu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření stran
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v §103 odst. 1 písm. e) tedy,
že rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby bylo nezákonné. Stěžovatel se domnívá, že ač bylo řízení
o přezkumu zahájeno z úřední povinnosti, stalo se tak v důsledku jeho podnětu, a proto byl
účastníkem tohoto řízení. Zákonné podmínky pro zastavení přezkumného řízení podle §94
odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“¨) nebyly naplněny. Z usnesení
o zahájení přezkumného řízení č. j. S-MHMP 686653/2009/OST-Fr ze dne 20. 10. 2009 (dále též
jen „usnesení o zahájení přezkumného řízení“) i z usnesení o zastavení přezkumného řízení
č. j. S-MHMP 686653/2009/OST-Fr ze dne 19. 4. 2010 (dále též „usnesení o zastavení
přezkumného řízení“) vyplývá, že přezkoumávané rozhodnutí nebylo v souladu s právními
předpisy, zejména s vyhláškou č. 26/1999 Sb., hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích
na výstavbu v hl. m. Praze.
[5] V případě, že správní orgán dospěl k názoru, že je přezkoumávané rozhodnutí v rozporu
s právními předpisy, mohl řízení zastavit jen za splnění dvou kumulativních podmínek: účastník
(v tomto případě žadatel o územní rozhodnutí) nabyl práva v dobré víře a současně újma,
která by zrušením nebo změnou rozhodnutí vznikla takovému účastníku by byla ve zjevném
nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu. Stěžovatel má za to,
že první z podmínek naplněna nebyla, neboť stavebník nesplnil svou informační povinnost podle
§87 odst. 2 stavebního zákona, což zabránilo vlastníkům okolních pozemků a staveb uplatňovat
námitky proti umístění stavby. Naplněním druhé podmínky se žalovaný nezabýval vůbec. Vydané
usnesení o zastavení přezkumného řízení je proto projevem libovůle správního orgánu a zneužití
správního uvážení.
[6] Na zahájení řízení podle §94 a násl. správního řádu sice stěžovatel neměl nárok, nicméně
bylo-li již toto řízení zahájeno a následně v rozporu se zákonem zastaveno, došlo tím k zásahu
do práv stěžovatele, neboť ten zcela legitimně očekával, že přezkumné řízení bude vedeno
zákonem stanoveným způsobem. Zastavením přezkumného řízení bez zákonem stanovených
důvodů bylo porušeno stěžovatelovo právo na soudní a jinou právní ochranu. V případě
stěžovatele se jedná o porušení jeho vlastnického práva, které zaručuje Listina základních práv
a svobod a nesmí být proto ze soudního přezkumu vyloučeno.
[7] Stěžovatel měl aktivní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť byl na svých právech
zkrácen v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu.
Stěžovatel, pro případ, že by mu soud nepřiznal aktivní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s.,
doplňuje, že byl účastníkem řízení o územním rozhodnutí, z něhož vzešlo přezkoumávané
rozhodnutí správního orgánu. Jeho procesní práva byla v tomto řízení porušena, jelikož stavebník
nedostál své informační povinnosti a stěžovatel se proto o probíhajícím územním řízení
nedozvěděl. Zcela jistě tak splnil podmínky žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s a městský
soud proto nemohl žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a)
s. ř. s. odmítnout.
[8] Žalobci ad a) a ad b) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že zastavením přezkumného
řízení bez splnění zákonem stanovených důvodů jim bylo upřeno právo na soudní a jinou
ochranu, kterou jim zaručuje Listina základních práv a svobod. Dle jejich názoru stěžovatel podal
kasační stížnost po právu a po právu navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
III. Argumentace soudu
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Podstatu kasační stížnosti představuje otázka, zda rozhodnutí o zastavení řízení podle
§94 odst. 4 správního řádu podléhá soudnímu přezkumu. Nejvyšší správní soud se v těchto
intencích nejprve zabýval ústavním rámcem upravujícím přezkum rozhodnutí správních orgánů
ve správním soudnictví (III.A), dále se zaměřil na zákonný rámec soudního přezkumu
rozhodnutí správního orgánu (III.B) a na povahu přezkumného řízení dle §94 a násl. správního
řádu, konkrétně pak na usnesení o zastavení přezkumného řízení podle §94 odst. 4 správního
řádu a možnost jeho podrobení přezkumu správními soudy (III.C).
III.A Ústavní rámec soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů
[12] Nutnost přezkumu aktů správních orgánů musí být v prvé řadě posuzována vzhledem
k ústavní povinnosti soudů poskytovat ochranu právům obsažené v ustanoveních čl. 90 Ústavy
a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jež má na ústavní úrovni
zásadní význam pro činnost správních soudů, když stanoví: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny.“ Tímto ustanovením Listina zakládá pravidlo „presumpce
přezkumu“, které káže správním soudům podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich
přezkum není zákonem výslovně vyloučen. K tomu zdejší soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008,
č. j. 4 Ans 9/2007 – 197 dodává, že „princip presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu
hraje dále roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu kompetence správních soudů:
v pochybnostech je nutné přezkum umožnit.“ Není tedy možné připustit takový restriktivní výklad,
který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení fyzických a právnických osob právní ochrany.
V úvahu je třeba jako součást ústavního rámce brát i právní úpravu v čl. 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů 3, 5 a 8 (č. 209/1992 Sb.; dále
jen „Úmluva“) a judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu, která vychází
z principu, že v pochybnostech je třeba se přiklonit k tomu, že soudní ochrana má být
poskytnuta.
[13] Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny se odráží v ustanovení §6 s. ř. s.,
který stanoví, že „z rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento
nebo zvláštní zákon.“ V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy je nutno i toto
ustanovení vykládat restriktivně a ze soudního přezkumu tak vyloučit pouze ty věci, které byly
vyloučeny explicitně zákonodárcem. Při řešení těchto otázek je možno odkázat na bohatou
judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se o judikaturu soudu Ústavního
(srov. Rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, rozsudek ze dne
15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, rozsudek ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 – 64;
všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nsssoud.cz).
III.B Pojem „rozhodnutí“ a jeho přezkum správními soudy
[14] Ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. vymezuje pojem rozhodnutí pro řízení o žalobě tak,
že se jedná o úkon správního orgánu /srov. §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s./, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno
materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí
výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv. Podle §70 písm. a) s. ř. s.
jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.
[15] Nejvyšší správní soud k §65 odst. 1 s. ř. s. vyložil v usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, že „koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého
jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil
či závazně určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes běžně přezkoumávají, by při
striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní právo nalézt.
(…)Problematický je rovněž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí správního orgánu zkrátilo na jeho
hmotném, a nikoliv pouze procesním právu. Vyskytují se totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprostředkovaně
dovodit zkrácení na hmotných právech (přičemž takové situace nelze podřadit ani pod zkrácení „v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení“, neboť nejde o vady řízení, ale o nesprávné rozhodnutí, které
je výsledkem tohoto řízení)“.
[16] K otázce procesních rozhodnutí se vyjádřil i Ústavní soud, například v nálezu ze dne
3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01, ve kterém výslovně připustil soudní přezkum procesních
rozhodnutí správních orgánů (tedy rozhodnutí nezasahujících do hmotněprávní sféry žalobce).
K tomu doplnil NSS ve shora citovaném usnesení rozšířeného senátu, že „jestliže soudní řád správní
nevylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí procesní povahy, ale pouze rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení
řízení [§70 písm. c) s. ř. s.], znamená to, že všechna ostatní rozhodnutí procesní povahy přezkoumatelná jsou,
přičemž pro jejich pouhý procesní (a chybějící hmotněprávní) charakter je nelze vylučovat ze soudního přezkumu
podle §70 písm. a) s. ř. s. s tím, že nejde o rozhodnutí správního orgánu. Znamená to tedy, že procesní
rozhodnutí (tj. rozhodnutí, která nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv procesních)
jako kategorie soudnímu přezkumu podléhají, ledaže by je zákon z tohoto přezkumu výslovně vylučoval; jejich
povaha ale sama o sobě důvodem kompetenční výluky není a být nemůže“. Není proto jediným myslitelným
přístupem k interpretaci §65 odst. 1 s. ř. s. takový, jenž se omezuje pouze na zkoumání zkrácení
žalobce na hmotných právech, tedy zda žalobou napadený úkon založil, změnil či závazně určil
nějaké subjektivní hmotné právo; toto ustanovení nelze vykládat doslovným jazykovým
výkladem. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy,
kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry.
Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva
a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil
v jeho právní sféře.
[17] Pokud městský soud v odůvodnění svého usnesení uvedl, že napadené rozhodnutí
žalovaného nezasáhlo do subjektivních hmotných právních oprávnění žalobců, jelikož tito nemají
na zahájení přezkumného řízení nárok, vydal se, vzhledem k výše podanému, nepřípustnou
cestou čistě jazykové interpretace §65 odst. 1 s. ř. s. a extenzivního výkladu §70 odst. 1 písm. a)
s. ř. s
III.C Přezkumné řízení a povaha rozhodnutí podle §94 odst. 4 správního řádu
[18] Přezkumné řízení je dozorčím nástrojem v rukou správních orgánů, uplatňovaným z moci
úřední; není tedy mimořádným opravným prostředkem (srov. Hendrych, D. et al. Správní právo.
Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 388). Podle §94 odst. 1 správního řádu
v přezkumném řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí
v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy.
Účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem
na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí
tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli. Na přezkoumání pravomocného
rozhodnutí v přezkumném řízení nemá účastník řízení právní nárok.
[19] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (kterou ostatně v závěru napadeného
usnesení zmiňuje i městský soud) se podává, že pod pojmem „rozhodnutí“ ve smyslu §65 nelze
rozumět sdělení o nezahájení přezkumného řízení podle §94 odst. 1 in fine správního řádu
(rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 – 71; rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 9 Ans 1/2008 – 135), ani usnesení o zastavení přezkumného řízení dle §97 odst. 1 správního
řádu, tedy v případě zjištění, že nebyl porušen právní předpis (usnesení NSS ze dne 8. 4. 2003,
sp. zn.. 5 A 170/2002, publ. pod č. 197/2004 Sb. NSS), či usnesení o zastavení v případě uplynutí
lhůty podle §97 odst. 2 správního řádu (rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2004, č. j. 3 As 14/2004 –
40). Stejně tak nelze přezkoumat usnesení o zastavení řízení v důsledku zrušení
přezkoumávaného rozhodnutí v odvolacím řízení (rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2008, č. j.
9 As 25/2008 – 81). Na otázku přezkumu usnesení vydaného podle §94 odst. 4 správního řádu
tedy tato judikatura nedopadá.
[20] Pro upřesnění kasační soud dodává, že tzv. starý správní řád, tj. zákon č. 71/1967 Sb.,
o řízení správním (správní řád), sice obsahoval v §65 a násl. úpravu obdobnou přezkumnému
řízení (jednalo se o tzv. přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení), tato úprava však
nedovolovala, v případě, že správní orgán shledal přezkoumávané rozhodnutí v rozporu
s právním předpisem, i přes tuto skutečnost za splnění určitých podmínek řízení zastavit
(neobsahovala tedy ustanovení obdobné současnému §94 odst. 4 správního řádu). Proto ani
nelze uvažovat o aplikaci judikatury vztahující se ke „starému správnímu řádu“ na v současnosti
projednávanou otázku.
[21] Jak již bylo výše uvedeno, účastníci předchozího správního řízení nemají nárok
na zahájení přezkumného řízení, ani na samotné přezkoumání rozhodnutí. V daném případě tedy
rozhodují správní orgány v režimu tzv. absolutní volné úvahy (srov. Hendrych, D., c. d., s. 553),
kdy zákon svěřuje správnímu orgánu naprostou volnost volby (zahájit řízení či nezahájit,
přezkoumat napadené rozhodnutí či nepřezkoumat). Ani rozhodnutí založená na absolutní volné
úvaze správních orgánů však nejsou automaticky vyňata ze soudního přezkumu, což ilustruje
bohatá judikatura zdejšího soudu vztahující se např. k rozhodování o udělení státního občanství
(sp. zn. 6 A 25/2002, sp. zn. 2 As 31/2005), či k prominutí daně (sp. zn. 7 Afs 15/2007,
sp. zn. 8 Afs 85/2007, III. ÚS 2556/07).
[22] Nadto je třeba zdůraznit, že vydáním usnesení o zahájení řízení z důvodu protiprávnosti
přezkoumávaného rozhodnutí, je prostor pro absolutní volnou úvahu správního orgánu
víceméně vyčerpán. Pro možnost zastavit podle §94 odst. 4 takto zahájené řízení, zákon v tomto
ustanovení vyjmenovává přesná kritéria, jež musí před tím, než přezkumné řízení zastaví,
či napadené rozhodnutí zruší, správní orgán bezpodmínečně posoudit. Pokud dojde k závěru,
že jsou tyto podmínky naplněny, řízení podle §94 odst. 4 zastaví (nikoli tedy může zastavit);
pokud naplněna nejsou rozhodnutí zruší, změní, popřípadě zruší a vrátí správnímu orgánu (§97
odst. 3, nikoli tedy může zrušit, může změnit apod.); prostor pro správní uvážení je tedy v tomto
případě omezen. Zákon správnímu orgánu ukládá povinnost provést posouzení naplnění
podmínek podle §94 odst. 4 (byť se jedná o posuzování neurčitých právních pojmů jako je dobrá
víra, zjevně nepoměrná újma apod., jejichž výklad musí správní orgán podat v rámci správního
uvážení). Neučiní-li tak, vymyká se takové jednání správního orgánu zákonným mezím a svědčí
o jeho libovůli při projednávání takové věci. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
21. 7. 2009, č. j. 8 Afs 85/2007 – 54, „i při volném správním uvážení je totiž správní orgán omezován
principy platícími v moderním právním státě, a to zejména principem legitimního očekávání, který ač nebývá
v zákonných textech výslovně pojmenován, je tradičně považován za součást českého právního řádu; je ostatně
odvoditelný také ze základních zásad správního řízení“. V nyní projednávaném případě se legitimní
očekávání účastníků projevuje tak, že od správního orgánu jež v usnesení o zahájení
přezkumného řízení uvedl, že přezkoumávané rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy,
očekávají postup podle ustanovení zákona, tedy že přistoupí k posuzování naplnění podmínek
podle §94 odst. 4 správního řádu.
[23] Správní orgány jsou povinny postupovat v souladu se základními zásadami činnosti
správních orgánů, zejména pak se zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a ochrany
oprávněných zájmů osob ve spojení se zásadou přiměřenosti zásahu do těchto práv (§2 odst. 3
správního řádu), jejichž konkrétním projevem je mimo jiné právě povinnost správních orgánů
poměřovat újmy účastníků, které by vznikly zastavením přezkumného řízení o protiprávním
rozhodnutí správního orgánu (§94 odst. 4 správního řádu) či při změně či rušení takového
rozhodnutí (§94 odst. 5 ve spojení s §97 odst. 3). Po správních orgánech je v přezkumném
řízení požadováno, aby citlivě vážily veškeré okolnosti a vydaly takové rozhodnutí, které
by nevyvolalo větší poruchy správy, ani větší újmu účastníkům, než způsobilo původní
protiprávní rozhodnutí. Proto také dává v určitých případech přednost možnosti ponechat
nezákonné rozhodnutí beze změn.
[24] Nedostojí-li však správní orgány této své povinnosti, zákonem chráněná nabytá práva
účastníků předchozích řízení mohou být dotčena, a to i tím, že nebylo zkoumáno, zda jim
protiprávním rozhodnutím nemohla být způsobena nepřiměřená újma. Úvahy o míře zásahu
do nabytých práv pak musí být bezpodmínečně součástí takových rozhodnutí. Cílem
přezkumného řízení je v prvé řadě náprava nezákonnosti vydaných rozhodnutí. Je proto
nepřípustné, aby samotné rozhodnutí vydané v přezkumném řízení vybočovalo ze zákonných
mantinelů.
[25] Pokud již bylo přezkumné řízení zahájeno a správní orgány shledaly, že byl porušen
právní předpis (nelze tedy řízení zastavit podle §97 odst. 1), může se dále postupovat pouze
dvěma způsoby – buď řízení zastavit při naplnění podmínek obsažených v §94 odst. 4 správního
řádu, nebo přezkoumávané rozhodnutí zrušit nebo změnit, popřípadě zrušit a věc vrátit
odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně (§97 odst. 3 správního
řádu). O tomto zrušujícím rozhodnutí lze v souladu s rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 – 73, konstatovat, že je rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s. a podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, neboť zasáhlo
do existujících hmotných práv účastníků původního správního řízení, nabytých pravomocným
rozhodnutím správního orgánu. Je proto zcela v souladu s principem rovnosti účastníků řízení,
aby se stejným způsobem mohli účastníci bránit i rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení,
v případě, že je přezkoumávané rozhodnutí dle názoru správních orgánů v rozporu s právními
předpisy, avšak při zvážení dopadů na jednotlivé účastníky a veřejný zájem a s ohledem
na dobrou víru účastníka – adresáta přezkoumávaného rozhodnutí, rozhodne správní orgán
o zastavení řízení.
[26] Pro přezkum usnesení podle §94 odst. 4 správního řádu ve správním soudnictví svědčí
i další skutečnosti: Za obdobu přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu lze
považovat přezkoumávání daňových rozhodnutí podle §55b zákona č. 337/1192 Sb., o správě
daní a poplatků. I zde se jedná o řízení, na jehož zahájení není nárok a v jehož rámci lze zrušit,
změnit či nahradit jiným takové rozhodnutí správce daně, které je v rozporu s právními předpisy
nebo se zakládá na podstatných vadách řízení. K možnosti soudního přezkumu rozhodnutí
o nařízení přezkumu se zdejší soud vyjádřil v rozsudku ze dne 19. 10. 2006, č. j. 1 Afs 21/2006 –
52, v tom smyslu, že rozhodnutí o nařízení přezkumu (proti němuž není podle §55b odst. 5 věta
druhá zákona o správě daní a poplatků možné odvolání) je rozhodnutím, v němž se správce daně
závazně vyslovuje o protiprávnosti původního rozhodnutí může představovat zásah do právní
sféry daňového subjektu, a tedy zakládat žalobní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[27] Režim rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení je obdobný: nelze se proti němu
odvolat (pokud správní orgán dospěje k závěru, že byly naplněny zákonem stanovené podmínky
pro zastavení řízení, odpadá důvod řízení a správní orgán jej na základě §66 odst. 2 správního
řádu usnesením zastaví. Toto usnesení se pouze poznamená do spisu, a proto proti němu není
podle §76 odst. 5 správního řádu odvolání přípustné) a i přesto, že na meritorní projednání věci
není nárok, může zasáhnout do právní sféry účastníků řízení. Účastníkem přezkumného řízení
v daňových věcech, jehož právní sféra může být v tomto řízení dotčena, je z povahy věci daňový
subjekt; účastníky přezkumného řízení podle §95 odst. 4 správního řádu jsou všichni účastníci
původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí. V daném případě se jedná
o účastníky řízení o vydání územního rozhodnutí, tedy i o stěžovatele. Jelikož byl stěžovatel
účastníkem přezkumného řízení, byl i aktivně legitimován k podání žaloby ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s., neboť naplnil všechny podmínky vyžadované tímto zákonným ustanovením. Tím, že bylo
ponecháno v platnosti územní rozhodnutí, které trpí právními vadami, mohlo dojít k porušení
práv stěžovatele, který byl účastníkem přezkumného řízení, a to tím spíše, pokud se správní orgán
ve svém rozhodnutí žádným způsobem otázkami poměru újmy vzniklé stěžovateli a adresátu
územního rozhodnutí nezabýval.
[28] Ve světle výše uvedeného je proto nutné odmítnout tvrzení městského soudu, že žalobou
napadené rozhodnutí, kterým bylo zastaveno přezkumné řízení, není rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud má za to, že rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení
vydané na základě §94 odst. 4 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Městský soud proto pochybil, pokud žalobu stěžovatele odmítl jako nepřípustný návrh
domáhající se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkumu vyloučeno. Z tohoto důvodu musel
Nejvyšší správní soud napadané usnesení zrušit a věc soudu vrátit k dalšímu projednání.
[29] Městský soud musí v dalším řízení posoudit, zda se správní orgán v dostatečné míře
zabýval podmínkami pro zastavení řízení dle §94 odst. 4 správního řádu. Tedy zejména,
zda poměřoval újmu, kterou by zrušení rozhodnutí způsobilo účastníku s újmou, která již vznikla
ostatním účastníkům, či veřejnému zájmu a zda uvedl kritéria, podle kterých míru újmu
na nabytých práv měřil, které okolnosti zohlednil, co v daném považoval za veřejný zájem apod.
Dále je nutno, i vzhledem ke všem námitkám žalobců vzneseným v průběhu řízení, zjišťovat,
zda se správní orgán zabýval otázkou, zda vůbec nabyl účastník, na jehož žádost bylo
přezkoumávané územní rozhodnutí vydáno, práva z tohoto rozhodnutí v dobré víře.
IV. Závěr
[30] Nejvyšší správní soud shledal námitku stěžovatele důvodnou, proto usnesení městského
soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu v řízení v němž je městský soud
vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). Zejména se pak
bude zabývat otázkou, zda usnesení žalovaného naplnilo všechny požadavky stanovené §94
odst. 4 správního řádu, zvláště, zda správní orgán přesvědčivě zdůvodnil existenci podmínek
pro zastavení řízení ve smyslu §94 odst. 4 správního řádu.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v dalším řízení
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2011
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu