ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.37.2009:93
sp. zn. 1 As 37/2009 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce Ing. T. M., zastoupeného
JUDr. Pavlem Vyroubalem, advokátem se sídlem Palackého 168, 755 01 Vsetín, proti žalovanému
Krajskému úřadu Zlínského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, se sídlem třída
Tomáše Bati 21, 761 90 Zlín, za účasti Telefónica O2 Czech Republic, a. s., se sídlem
Za Brumlovkou 266/2, 140 22 Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 3. 2007,
č. j. KUZL 82080/2006, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 9. 12. 2008, č. j. 31 Ca 84/2007 - 67, ve znění usnesení ze dne 7. 1. 2009,
č. j. 31 Ca 84/2007 - 70,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod spisovými značkami 1 As 37/2009
a 1 As 38/2009 se s p o j u j í ke společnému projednání a nadále budou vedeny
pod sp. zn. 1 As 37/2009.
II. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. 12. 2008, č. j. 31 Ca 84/2007 - 67, ve znění
usnesení ze dne 7. 1. 2009, č. j. 31 Ca 84/2007 - 70, se zrušuje a věc se vrací
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 6. 3. 2007, č. j. KUZL 82080/2006, zamítl žalovaný odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Vsetín, odboru výstavby, územního plánování a dopravy, ze dne
23. 10. 2006, č. j. MUVS-S11661/2006 OVÚPD-330/Ns-17, jímž bylo ve sloučeném územním
a stavebním řízení vydáno stavební povolení na stavbu „přístavba zádveří a vstupní verandy, stavební
úpravy rodinného domu č. p. 1450 V., N. R. č. p. 1450“. V odvolání žalobce namítal, že stavba tak, jak
byla povolena, bude realizována v rozporu s ustanovením §8 odst. 1 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o
obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „vyhláška“).
Žalovaný se ztotožnil se závěrem správního orgánu prvního stupně, že realizací stavby nedochází
k přiblížení rodinného domu k hranici s pozemkem žalobce, ale k prodloužení stávající verandy ve
stejné šíři a odstupu od hranice s tímto pozemkem. K ustanovení §8 odst. 2 vyhlášky žalovaný uvedl,
že stanoví minimální vzájemné odstupy u rodinných domů navzájem, pokud mezi sebou vytvářejí volný
prostor. Není-li však sousední pozemek pozemkem se stavbou rodinného domu, požadavek na odstup
od hranice sousedního pozemku se neuplatňuje.
Žalobce brojil proti citovanému rozhodnutí žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení. Namítal,
že nesprávnou aplikací ustanovení §8 odst. 1 vyhlášky, ve vazbě na posouzení faktického stavu došlo
k porušení zákona.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 9. 12. 2008, č. j. 31 Ca 84/2007 - 67, napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (bod I. výroku), současně zrušil i rozhodnutí
Městského úřadu Vsetín (bod II. výroku) a přiznal žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 8800 Kč,
kterou měl žalovaný uhradit do tří dnů od právní moci rozsudku na účet právního zástupce žalobce
(bod III. výroku). Krajský soud se neztotožnil s výkladem ustanovení 8 odst. 2 vyhlášky provedeným
správními orgány a vycházel z gramatického a teleologického výkladu tohoto ustanovení. Dospěl
k závěru, že ustanovení o odstupové vzdálenosti je samostatným právním pravidlem, které musí být
dodrženo vždy v případě domu a hranice sousedního pozemku; použije se tedy na řešení odstupové
vzdálenosti stavby každého rodinného domu a sousedícího pozemku, na kterém se žádný rodinný dům
nenachází, bez ohledu na jeho charakter.
Opravným usnesením ze dne 7. 1. 2009, č. j. 31 Ca 84/2007 - 70, Krajský soud v Brně výše
uvedený rozsudek doplnil tak, že bod III. výroku ve znění: „Žalovaný je povinen nahradit žalobci
náklady řízení ve výši 6800 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku na účet JUDr. Pavla
Vyroubala, advokáta se sídlem Vsetín, Palackého 168“ se opravuje tak, že správně zní: „Žalovaný je
povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 6800 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku
na účet JUDr. Pavla Vyroubala, advokáta se sídlem Vsetín, Palackého 168“ (bod I. výroku), a výrok
rozsudku se doplňuje o bod IV., že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení
(bod II. výroku).
Žalovaný napadl jak rozsudek tak i opravné usnesení krajského soudu kasačními stížnostmi.
V první kasační stížnosti (směřující proti celému rozsahu výroku rozsudku krajského soudu) žalovaný
namítá, že nezákonnost napadeného rozsudku spočívá v důvodu podle ustanovení §103 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „s. ř. s.“), tedy že rozsudek krajského soudu trpí nedostatkem důvodů rozhodnutí. Krajský soud
totiž podle žalovaného v rozsudku pouze citoval ustanovení §8 vyhlášky a dále podrobně ze svého
pohledu rozebral problematiku ustanovení §8 odst. 2 vyhlášky, přičemž jako argumentaci
své interpretace použil údajně interpretaci zákonodárce. Žalovaný však namítá, že soudem použitá
argumentace nemá oporu v odborné literatuře, k čemuž cituje publikace Stavební zákon v teorii a praxi
(vydanou nakladatelstvím Linde Praha), kde je v poznámkách k ustanovení §8 v odstavci 4 uvedeno,
že není-li sousední pozemek se stavbou rodinného domu, nebo není pro takový účel určen, požadavek
na odstup od hranice sousedního pozemku se neuplatňuje, či publikaci Obecné požadavky na výstavbu
s komentářem, vydanou v edici Stavební právo sv. 3/1999. Žalovaný je toho názoru, že se krajský soud
dostatečně nezabýval skutečnostmi, že stavba byla v letech 1940 a 1941 povolena v souladu se
zákonem, a že navrhovaná přístavba se k hranici sousedních pozemků nijak nepřibližuje a nepřekračuje
odstup od hranice 1,8 m, který byl stanoven rozhodnutím z roku 1940. Z těchto důvodů žalovaný
navrhl, aby Nejvyšší správní soud citovaný rozsudek Krajského soudu v Brně pro nezákonnost zrušil
ve všech jeho výrocích.
Druhou kasační stížnost (směřující proti bodu I. výroku opravného usnesení krajského soudu)
podal žalovaný z důvodu zmatečnosti vydaného usnesení podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Žalovaný namítá, že ačkoli bylo opravným usnesením rozhodnuto, že výrok o náhradě nákladů řízení
stanovené ve výši 6800 Kč se opravuje tak, že žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení
ve výši 6800 Kč, dal by se tento nedostatek považovat za chybu v psaní, pokud by však v odůvodnění
bylo uvedeno, že žalobce byl ve sporu úspěšný. V odůvodnění opravného usnesení však krajský soud
uvedl, že o žalobě soud rozhodl rozsudkem tak, že žalobu zamítl a rozhodl dále o nákladech řízení.
Podle odůvodnění tohoto usnesení tedy žalobce úspěšný nebyl, což je v rozporu s výrokem výše
uvedeného rozsudku. V této rozporuplnosti obou rozhodnutí krajského soudu spatřuje žalovaný
zmatečnost a požaduje zjednání nápravy. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud opravné usnesení
Krajského soudu v Brně v bodu I. výroku pro zmatečnost zrušil.
Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se k podaným kasačním stížnostem nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud postupem podle ustanovení §39 odst. 1 s. ř. s. spojil věci
pod sp. zn. 1 As 37/2009 a 1 As 38/2009 ke společnému projednání, jelikož v obou případech jde
o totožné účastníky a věci spolu skutkově souvisejí.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasačních stížností nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že obě kasační stížnosti mají požadované náležitosti, byly
podány včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnosti odmítnout pro nepřípustnost.
První kasační stížnost je důvodná.
Podstatou první kasační stížnosti je výklad ustanovení §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných
technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, které se zabývá vzájemnými
odstupy staveb.
S přihlédnutím k době, kdy bylo řízení před správním orgánem zahájeno (červen 2006),
aplikoval Nejvyšší správní soud při dalších úvahách ustanovení zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2006, a vyhlášky
č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění účinném do 30. 12. 2006.
Jak již ve svém rozsudku správně podotknul krajský soud, v souladu s ustanovením §190 zákona
č. 183/2006 Sb., stavební zákon, se řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí
podle dosavadních právních předpisů.
Podle ustanovení §8 odst. 2 vyhlášky vytvářejí-li rodinné domy mezi sebou volný prostor,
vzdálenost mezi nimi nesmí být menší než 7 m. Vzdálenost rodinných domů od společných hranic
pozemků nesmí být menší než 2 m. Ve zvlášť stísněných územních podmínkách může být vzdálenost
mezi rodinnými domy snížena až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých částí stěn nejsou okna obytných
místností; v takovém případě se nemusí uplatnit požadavek na odstup od společných hranic pozemků.
Důvod kasační stížnosti spatřuje Nejvyšší správní soud v nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, na rozdíl od žalovaným
tvrzené nezákonnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Žalovaný totiž krajskému soudu
vytýká především chybnou interpretaci ustanovení §8 odst. 2, věty druhé, vyhlášky, jež měla
podle jeho názoru za následek vydání nezákonného rozsudku.
Nejvyšší správní soud si je vědom, že problematika umísťování staveb a výstavby jakož i s tím
spojené uplatňování sousedských práv je oblastí velmi citlivou. Dochází zde totiž ke střetu různých
zájmů, které se právo (za absence účinné úpravy jiných normativních systémů) snaží tu méně, tu více
úspěšně řešit. V prvé řadě se jedná o zájem stavebníka opírající se zpravidla o jeho vlastnické právo
k pozemku a o legitimní očekávání, že za splnění zákonem stanovených podmínek obdrží příslušné
územní rozhodnutí o umístění stavby. Dále je zde zájem souseda stavebníka o to, aby budoucí stavba
nenarušila jeho vlastnické právo a jeho eventuální záměry na využití sousedního pozemku. Konečně je
zde zájem státu na tom, aby při umístění stavby a její následné realizaci byly respektovány požadavky
bezpečnosti, hygieny, ochrany životního prostředí a dalších statků apod.
Dosavadní právní praxe se shoduje v tom, že k prokázání úmyslu postavit na sousedním
pozemku rodinný dům či jinou stavbu, ke kterému je stavební úřad povinen přihlížet, je potřeba
alespoň územní rozhodnutí o umístění takové stavby (resp. zahájení řízení o něm). K tomu lze
poukázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu z období první republiky. V nálezu ze dne
29. 1. 1930, č. 1457, k tomu soud uvedl (byť již ve vztahu ke stavebnímu povolení), že „podle ustanovení
stavebního řádu není možno odepříti stavební povolení již z toho důvodu, že provedení stavebního projektu způsobí
sousedům jisté nevýhody. K námitkám sousedů lze povolení stavební po zákonu odepříti jen tehdy, jestliže navržená
stavba příčí se předpisům stavebního řádu daným na ochranu sousedů, nebo zkracovala-li by práva sousedská založená
dřívějšími akty úřadu stavebního (jako např. parcelačním povolením)“. Obdobně v dalším rozhodnutí ze dne
30. 11. 1934, č. 22530, konstatoval, že „jest ovšem připustiti, že způsob řešení konkrétního stavebního projektu je
způsobilý založiti faktickou situaci, která může vrhati reflexy i na pozdější případnou stavbu v její blízkosti.
Neboť při nedostatku programatických směrnic v polohovém plánu a zastavovacích podmínkách bývá často způsob,
jakým byly uplatněny veřejné zájmy při jedné stavbě, směrodatným i pro stavby následující. Než tento důsledek
nezakládá pro ty, kdož později v sousedství povolené stavby přikročí ke stavbě vlastní, právní nárok, aby mohli se brániti
proti projektované stavbě z hlediska svých eventuálních budoucích úmyslů stavebních jinak, než poukazem na rozpor
projektu s positivním předpisem zákona“. Tyto závěry převzal ve své rozhodovací činnosti i Vrchní soud
v Praze (srov. rozsudek ze dne 31. 8. 2000, č. j. 7 A 89/98 - 35: „stavební úřad v územním řízení
při posuzování splnění obecných technických požadavků na výstavbu ve smyslu §37 odst. 2 stavebního zákona zkoumá
možnost vlivu umísťované stavby na sousední pozemek podle skutečného stavu a podle stávajícího využití v době
rozhodování. Nemůže přihlížet k ničím nepodloženému záměru zástavby sousedního pozemku ani k případnému
budoucímu využití k účelu, který by předpokládal změnu charakteru pozemku“). S uvedenou judikaturou se
Nejvyšší správní soud ztotožňuje: jakkoliv je stavební úřad povinen podle §4 odst. 1 vyhlášky
při umísťování staveb respektovat předpokládaný rozvoj území a podle §37 odst. 2 stavebního zákona
posoudit žádost stavebníka podle územně plánovací dokumentace, není povinen zohledňovat
nepodložené úmysly sousedů stavebníka týkající se pozemků v jejich vlastnictví (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2007, č. j. 1 As 35/2007 - 57, dostupný na www.nssoud.cz).
Žalovaným citovaný komentář k ustanovení §8 vyhlášky uvádí, že „v odstavci 2 jsou stanoveny
minimální vzájemné odstupné vzdálenosti pouze u rodinných domů, pokud mezi sebou vytvářejí volný prostor, tedy
v případech, kdy na sebe nenavazují a jsou nebo musí být mezi nimi stavební mezery. Není-li sousední pozemek
pozemkem se stavbou rodinného domu nebo není pro takový účel určen (územním rozhodnutím, územně plánovací
dokumentací nebo vyplývá-li to jednoznačně z konkrétních územně technických podmínek), požadavek na odstup
od hranice sousedního pozemku se neuplatňuje“ (srov. DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O.
Stavební zákon v teorii a praxi. Praha: Linde, 2005. s. 412). Jak již Nejvyšší správní soud dříve
poznamenal, aby byl jednoznačný úmysl souseda postavit na vedlejším pozemku rodinný dům čitelný
z územně plánovací dokumentace, musela by se tato dokumentace svým rozsahem a konkretizací
přibližovat územnímu rozhodnutí, tj. musela by jako jediné možné budoucí využití daného pozemku
stanovit stavbu rodinného domu. Stejně tak z územně technických podmínek by toto určení území
muselo samo o sobě vyplývat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2007,
č. j. 1 As 35/2007 - 57, dostupný na www.nssoud.cz).
Ve výše citovaném rozsudku ze dne 17. 12. 2007 Nejvyšší správní soud potvrdil, že „u stanovení
§8 odst. 1 vyhlášky obsahuje generální klauzuli, jež obecně stanoví, které požadavky je třeba respektovat při stanovení
vzájemných odstupů staveb; následující odstavce tohoto ustanovení jsou pak speciálními normami upravujícími některé
konkrétní situace…nelze vycházet ze skutečnosti, že na pozemku žalobkyně by mohl být v budoucnu postaven rodinný
dům. Z tohoto hlediska lze danou situaci posoudit tak, že pozemek žalobkyně je prázdný, a tudíž není nutné zabývat se
minimální vzdáleností mezi rodinnými domy v délce 7 m. Rovněž vzdálenost rodinného domu stavebníka od společných
hranic s žalobkyní v délce 2 m se v tomto případě neuplatňuje (rodinný dům stavebníka by mohl stát přímo na hranici)“.
Lze proto dovodit, že úprava obsažená v ustanovení §8 odst. 2 vyhlášky se použije pouze v situaci,
kdy je posuzován vzájemný odstup dvou staveb, nebo tehdy, zahájil-li soused alespoň řízení o umístění
stavby na svém pozemku, nebo vyplývá-li takové využití pozemku souseda zcela jednoznačně
a nezvratně z územně plánovací dokumentace či z územně technických podmínek.
S žalovaným lze souhlasit v tom, že krajským soudem učiněná interpretace ustanovení §8
odst. 2 vyhlášky je v rozporu s judikaturou zdejšího soudu i s názory publikovanými v odborné
literatuře.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že ustanovení §8 odst. 2 vyhlášky je speciální k ustanovení
§8 odst. 1 a použije se pouze pro posuzování vzájemných odstupů staveb rodinných domů.
Pokud na sousedním pozemku stavba rodinného domu není, ani v daném čase neběží územní řízení
týkající se budoucího zastavění sousedního pozemku, stavební úřad při svém rozhodování není vázán
odstupovými vzdálenostmi vyplývajícími z ustanovení §8 odst. 1 a 2 vyhlášky.
Výše uvedená hodnocení plně dopadají na posuzovaný případ, kdy se na jednom pozemku
nachází stavba ve vzdálenosti 1,8 m od hranice sousedního pozemku a žadatel ve stavebním povolení
usiluje o povolení přístavby, zatímco na sporném sousedním pozemku se žádná stavba nenachází.
Za těchto okolností se ustanovení §8 vyhlášky neuplatní. Krajský soud pochybil, dospěl-li k závěru,
že na daný případ je třeba aplikovat §8 odst. 2 větu druhou citované vyhlášky, právní názor žalovaného
z tohoto důvodu shledal nesprávným a rozhodnutí správních orgánů zrušil a věc žalovanému vrátil
k dalšímu řízení.
Poněvadž nebylo na místě v dané věci aplikovat ustanovení §8 vyhlášky, a toto ustanovení,
upravující vzájemné odstupové vzdálenosti mezi stavbami, nebrání stavebním orgánům vydat stavební
povolení na předmětnou přístavbu, ztrácí opodstatnění zabývat se tím, zda bylo pro věc právně
významné, že stavba byla v roce 1940 povolena v souladu se zákonem. K námitce žalovaného se tudíž
nebylo třeba vyjadřovat.
Rovněž druhá kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud přisvědčil žalovanému v tom, že doslovné znění bodu I. výroku
opravného usnesení krajského soudu je nesrozumitelné. Krajský soud se tímto výrokem snažil opravit
nesprávnost výše přiznané náhrady nákladů řízení v bodu III. výroku rozsudku ze dne 9. 12. 2008,
č. j. 31 Ca 84/2007 - 67, nicméně učinil tak nesrozumitelně a nadto tento výrok nesprávně odůvodnil.
Nejvyšší správní soud podotýká, že napadený rozsudek krajského soudu jakož i následné
opravné usnesení je nutné chápat ve vzájemné souvislosti a propojenosti. Bod I. výroku opravného
usnesení de facto nahradil bod III. výroku původního rozsudku, a proto vzhledem k tomu, že Nejvyšší
správní soud tento rozsudek krajského soudu v plném rozsahu zrušuje, bude na krajském soudu, aby se
v dalším řízení problematikou náhrady nákladů řízení znovu zabýval a poté svůj výrok správně
formuloval a odůvodnil.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského soudu
v Brně ve znění opravného usnesení, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán
názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě
nákladů řízení o kasačních stížnostech (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. července 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu