ECLI:CZ:US:2007:1.US.537.06.1
sp. zn. I. ÚS 537/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne soudcem zpravodajem mimo ústní jednání ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Strany zelených, se sídlem Murmanská 1246/13, 100 00 Praha 10, a 2) Ing. P. P., obou zastoupených Mgr. Radkou Dohnalovou, advokátkou, se sídlem Převrátilská 330, 390 01 Tábor, proti jinému zásahu veřejné moci spočívajícím v postupu Státní volební komise při vyhlašování výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 2. - 3. 6. 2006, s připojeným návrhem na zrušení ustanovení §26 věty druhé, §48, §49 odst. 4, §50 odst. 1 - odst. 3, §51 a přílohy č. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, takto:
Ústavní stížnost a návrh se odmítají.
Odůvodnění:
Dne 7. 8. 2006 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání stěžovatelů, původně zastoupených Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, kterým se domáhají výroku, že postupem Státní volební komise při vyhlašování výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 2. - 3. 6. 2006 byla porušena volná soutěž politických stran podle článku 5 Ústavy, rovnost ústavně zaručeného volebního práva podle článku 18 odst. 1 Ústavy a článku 21 odst. 3, odst. 4 Listiny základních práv a svobod a zásada poměrného zastoupení podle článku 18 odst. 1 Ústavy. Druhou částí výroku má být vysloveno, že Státní volební komisi se zakazuje pokračovat v porušování volné soutěže politických stran, rovnost volebního práva a zásady poměrného zastoupení. K tomu stěžovatelé připojují návrh na zrušení ustanovení §26 věty druhé, §48, §49 odst. 4, §50 odst. 1 - odst. 3, §51 a přílohy č. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon").
Strana zelených (stěžovatelka sub. 1), je politickou stranou, která kandidovala ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 2. - 3. 6. 2006, ve kterých získala 6 mandátů. Ing. P. P. (stěžovatel sub. 2) je voličem a zároveň kandidátem na kandidátní listině stěžovatelky v uvedených volbách, který ve volbách nebyl zvolen.
Stěžovatelka v obsáhlé ústavní stížnosti zdůrazňuje, že přidělený počet mandátů (6) "hrubě nekoresponduje" s počtem získaných hlasů (celostátně 6,29 %). Stěžovatel uvádí, že v Libereckém kraji nezískal mandát, ačkoliv jeho kandidátní listina získala poměrných 9,58 % hlasů. Tyto údaje uvádějí v protikladu k výsledku ostatních politických stran, které se dostaly do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jimž připadl počet mandátů zhruba odpovídající volebnímu výsledku, na rozdíl od situace stěžovatelky, která byla při přidělení mandátů v poměru k získanému počtu hlasů zásadně znevýhodněna.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že při přidělování mandátů a vyhlašování výsledků voleb Státní volební komisí nebyl dodržen čl. 18 odst. 1 Ústavy, podle kterého se volby konají podle zásad poměrného zastoupení. Tento postup se měl projevit v extrémní nerovnosti voličských hlasů a extrémní nespravedlnosti vůči oběma stěžovatelům. Stěžovatelé odkazují na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, jehož závěry považují za neslučitelné se stávající konstelací volebního systému, který podle stěžovatelů stírá rozdíly mezi systémem poměrným a většinovým. Dále stěžovatelé podrobněji na základě výsledku voleb rozebírají otázku rovnosti volebního práva a vliv rozdílné velikosti volebních krajů na volební výsledek, přičemž dochází k závěru, že zde existuje podstatná nerovnost volebního práva voličů v různých krajích. V souhrnu tak přidělení mandátů nerespektovalo nosné základy poměrného volebního systému. Z komparativního hlediska stěžovatelé poukazují na právní úpravu ustanovení §3 odst. 3 Spolkového volebního zákona a na rozhodnutí Spolkového ústavního soudu sp. zn. 2 BvC 3/62 a rozhodnutí bavorského Ústavního soudu sp. zn. Vf. 5-V-92.
K procesním aspektům ústavní stížnosti dodává stěžovatel (sub. 2), že využil před podáním možnost napadení voleb v rámci volebního soudnictví před Nejvyšším správním soudem. Usnesením č. j. Vol 50/2006-41 ze dne 29. 6. 2006 byl jeho návrh z části zamítnut a z části odmítnut. Stěžovatelé v otázce přípustnosti ústavní stížnosti zdůrazňují, že neměli žádný opravný prostředek k ochraně svých práv. Podmínky vyčerpání případných opravných prostředků byla navíc eliminována tím, že ústavní stížnost přesahuje, podle jejich názoru, vlastní zájmy stěžovatelů [§75 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")]. K určení aktu, vůči němuž ústavní stížnost směřuje, stěžovatelé dodávají, že vzhledem k podstatě ústavní stížnosti akt vyhlášení výsledku voleb Státní volební komisí nejlépe odpovídá vymezení jiného zásahu veřejné moci, neboť se v něm systém přidělování mandátů koncentruje, má formálně právně nejvyšší autoritu a jiné rozhodnutí spojitelné s touto ústavní stížností neexistuje.
V závěru ústavní stížnosti uvádějí, že k zásahu do jejich základních práv došlo postupem, který je v naprostém souladu s volebním zákonem, který je však sám protiústavním. Z toho důvodu připojují návrh na zrušení části volebního zákona ve výše uvedených ustanoveních. V praktické rovině má podle názoru stěžovatelů jejich požadavek vytvořit tlak na zákonodárce, aby pro příští volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu změnil a upravil proceduru přepočtu hlasů na mandáty.
Státní volební komise jako účastník řízení se po stručné rekapitulaci řízení a obsahu ústavní stížnosti vyjádřila v tom smyslu, že výsledky voleb byly vyhlášeny přesně v souladu s volebním zákonem. Dále vymezila svou působnost dle volebního zákona a poukázala na úlohu Českého statistického úřadu, který se na zpracování výsledku voleb podílí. Dále Státní volební komise zpochybnila výpočty hypotetického volebního zisku Strany zelených, jak jsou v ústavní stížnosti obsaženy, a poukazuje na závěry samotných stěžovatelů, že volební zákon porušen nebyl.
Stěžovatelé v následné replice vyjádřili názor, že argumenty Státní volební komise nevyvrací ústavněprávní výhrady obsažené v ústavní stížnosti, a stručně potvrdili svá předchozí stanoviska odkazem na obsah ústavní stížnosti.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je nepřípustná.
Především je nutno zdůraznit, že ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je především nástrojem ochrany subjektivních ústavních práv a svobod fyzických a právnických osob. Aktivní legitimaci má osoba jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Podle ust. §75 téhož zákona je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; to neplatí pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení.
V nyní projednávané ústavní stížnosti stěžovatelé předkládají řadu argumentů, které mají Ústavní soud vést k rozhodnutí, že vyhlášením výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu, které se konaly ve dnech 2. - 3. 6. 2006, bylo zasaženo jejich základní právo. Příčina tohoto stavu má tkvět v protiústavnosti části volebního zákona, podle kterého volební orgán při vyhlašování výsledku postupoval. Výsledkem řízení má být jednak zákaz směřovaný Státní volební komisi, aby přestala "pokračovat v porušování volné soutěže politických stran" a jednak zrušení části volebního zákona.
V takto formulovaném požadavku, byť stěžovatelé formálně hovoří o svých subjektivních právech, Ústavní soud spatřuje v podstatě návrh na faktický přezkum volebního výsledku voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu. Vzhledem k současné právní konstrukci zákona o volbách a celkové koncepci českého volební zákonodárství, včetně soudního přezkumu, zvláště v případě voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu musí být stěžovatelům zřejmé, že případné vyhovění návrhu by nemělo dopad pouze na právní postavení stěžovatelů samotných, nýbrž na celý uskutečněný volební proces, neboť si nelze představit situaci, kdyby Státní volební komise na základě rozhodnutí Ústavního soudu jakkoliv změnila volební výsledek (rozložení mandátů) pouze ve vztahu ke stěžovatelům, protože patrně jedině změna složení voleného zastupitelského orgánu by pro stěžovatele byla akceptovatelným ukončením "porušování volné soutěže politických stran".
Ústavní soud ve své rozhodovací praxi opakovaně dovodil, že ústavní soudnictví a pravomoc Ústavního soudu jsou vybudovány především na zásadě přezkumu věcí pravomocně skončených, v nichž protiústavnost nelze napravit jiným způsobem, tedy především procesními prostředky vyplývajícími z příslušných procesních norem. Tento princip subsidiarity ústavní stížnosti, který je nutno naplnit i v případech, kdy stěžovatelé spatřují porušení základních práv v jiném zásahu veřejné moci, vyplývá
z čl. 4 Ústavy, podle kterého je ochrana základních práv a svobod úkolem soudní moci obecně, nikoliv pouze úkolem pouze Ústavního soudu. Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů ani součástí soustavy ostatních orgánů veřejné moci, a proto do činnosti orgánů veřejné moci zasahuje toliko v případě, kdy náprava tvrzené protiústavnosti v rámci systému ostatních orgánů veřejné moci není možná.
Primárním účelem voleb je ustavit volený zastupitelský orgán, tedy zvolit stanovený počet kandidátů, příp. určit pořadí náhradníků, za předem daných podmínek. Volební soudnictví u nás je založeno na principu ochrany mandátu (srov. nálezy Ústavního soudu týkající se volební materie, přístupné např. přes http://www.usoud.cz). Ve volebním přezkumu proto nelze oddělit námitky od této podstaty voleb, tedy zpochybnit volební proces (jeho legitimitu, zákonnost, ústavnost apod.), aniž by byl zpochybněn vznik mandátů členu zastupitelského sboru. Jinými slovy, není zřejmé, jaký jiný účel by soudní přezkum voleb měl, pokud by se vyhnul vyřešení klíčové otázky vzniku mandátů a rozhodnutí, zda mandát vznikl v souladu s právním řádem, zda poslanec byl platně zvolen. Racionální argumentaci ohledně platnosti či neplatnosti voleb proto za stávající právní úpravy nutně musí vést ke zpochybnění vzniklých mandátů, od čehož se však stěžovatelé v ústavní stížnosti částečně snaží distancovat a polemiku vedou převážně ve vztahu ke sporným ustanovením volebního zákona. To je ovšem nezbavuje povinnosti vyčerpat opravné prostředky, které český právní řád nabízí.
Podle §90 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, za podmínek stanovených zvláštními zákony, se může občan, politická strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta. Tímto zvláštním zákonem je zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky. Podle §87 odst. 1, odst. 5 tohoto zákona se lze domáhat ochrany u soudu podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta, má-li navrhovatel za to, že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. K řízení podle §87 volebního zákona je příslušný Nejvyšší správní soud (§88 odst. 2 volebního zákona).
Postavení stěžovatelky (sub. 1) a stěžovatele (sub. 2) se v posouzení vyčerpání opravných prostředků ve volebním soudnictví liší v tom, že stěžovatelka podle zjištění Ústavního soudu návrh na neplatnost volby kandidáta (kandidátů) vůbec nepodala, zatímco o návrhu stěžovatele rozhodl Nejvyšší správní soud dne 29. června 2006, sp. zn. Vol 50/2006, tak, že se návrh částečně zamítá, částečně odmítá.
Ve vztahu ke stěžovatelce je proto nutno uvést, že měla k dispozici návrh na neplatnost volby kandidáta, k němuž existuje již relativně ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu, který dovozuje, že je možno zpochybnit i volbu kandidátů více. Právě ve výše uvedeném usnesení sp. zn. Vol 50/2006, které je stěžovatelce známo, Nejvyšší správní soud výslovně uvádí, že ke zpochybnění volby všech kandidátů ve všech volebních krajích, což by dle názoru Ústavního soudu pro své možné důsledky vedoucí k naprostému zvrácení volebního výsledku mohlo být myslitelné pouze ve zcela extrémních případech, je aktivně legitimována především politická strana kandidující ve všech obvodech, tedy mimo jiné právě stěžovatelka. Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu, i s ohledem na obsah usnesení sp. zn. Vol 50/2006, které obsahuje podrobnou argumentaci i ve vztahu k možnému postupu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, nebudí dojem, že by jím prováděný volební přezkum byl opravným prostředkem neúčinným či pouze formálním na základě určitého restriktivního výkladu volebního zákona. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu podle §87 odst. 1, odst. 5 volebního zákona může mít podle okolností vliv na volební proces jako celek.
Konkrétní námitky protiústavnosti, na kterých stěžovatelka staví svou ústavní stížnost, tak nejsou v řízení před Nejvyšším správním soudem (před žádným obecným soudem) námitkami nepřípadnými, neboť všechny soudy jsou vázány nejen "běžnými" zákony, ale i ústavním pořádkem, přičemž pro řešení případných jinak neřešitelných konfliktů norem různé právní síly je zde procedura čl. 95 odst. 2 Ústavy.
Naopak ústavní stížnost podle §72 a násl. zákona o Ústavním soudu, jako nástroj ochrany především subjektivních práv, není prostředkem pro objektivní přezkum voleb v první instanci, čehož se oba stěžovatelé dovolávají. Takový názor nekoresponduje ani s vymezením pravomocí Ústavního soudu dle čl. 87 odst. 1 Ústavy, ani se účinným zněním zákona o Ústavním soudu.
Stěžovatelka proto nemá důvodu k restriktivní interpretaci §87 odst. 1, odst. 5 volebního zákona a obcházení tak volebního soudnictví. Návrh stěžovatelky budí dojem, že se nyní pouze snaží reparovat svou předchozí nečinnost, kdy nepodala návrh volebnímu soudu a sama mu tak znemožnila se jejími námitkami zabývat. Pokud stěžovatelka prostředek ochrany práva nevyužila, je ústavní stížnost nepřípustná podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a je nutno ji podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítnout.
Ohledně poukazu stěžovatelky na §75 odst. 1 písm. a) [správně: §75 odst. 2 písm. a)] zákona o Ústavním soudu není možno přisvědčit implikovaným závěrům, že ústavní stížnost účastníka voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu je snad návrhem, který je automaticky výjimkou z pravidla stanovujícího povinnost vyčerpat opravné prostředky. V takovém případě by postrádala smyslu celá koncepce volebního soudnictví prováděného obecnými soudy, neboť by se stěžovatelé bez ohledu na zásadu subsidiarity obraceli přímo na Ústavní soud, přičemž jejich návrhy by byly bez dalšího přípustné. Ani pokud by stěžovatelka případně argumentovala (nespornou) potřebou ve volební věci rozhodnout s konečnou platností ve velice krátké době, což by zdánlivě mohlo svědčit pro přímý postup k Ústavnímu soudu s opominutím volebních soudů, bylo by nutno především poukázat na speciální úpravu volebního soudnictví, které je této potřebě přizpůsobeno stanovením krátkých lhůt pro podání návrhu i pro rozhodnutí volebního soudu. Návrh podle §87 odst. 1 volebního zákona je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí. Volební soud je povinen rozhodnout do 20 dnů od doručení návrhu (§90 odst. 3 s.ř.s.). Ve věci návrhu stěžovatele (sub. 2) projednaného Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. Vol 50/2006, tak bylo rozhodnuto dříve, něž stěžovatelé podali tuto ústavní stížnost. Ani s ohledem na nutnost rychlosti konečného rozhodnutí, jež je pro zachování důvěryhodnosti volebního procesu a jeho soudního přezkumu nesporně důležitá, tak podle názoru Ústavního soudu není důvodu nevyužít řádného volebního přezkumu.
V zásadě lze říci, že v případě aplikace §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zde musí existovat okolnosti, které povedou Ústavním soud k úvaze, že je nutno věc vyjmout z běžného právního postupu, zejména z rozhodování obecných soudů (volebních soudů). Především to musí být situace, kdy nelze od dalšího postupu ve věci, a to ani před obecnými soudy (volebními soudy), očekávat efektivní ochranu subjektivních základních práv a svobod (pasivního volebního práva), což podle názoru Ústavního soudu stěžovatelka nedoložila.
Ve vztahu ke stěžovateli (sub 2.) podle názoru Ústavního soudu je tato ústavní stížnost rovněž nepřípustná. Ze spisu je zřejmé, že stěžovatel podal v zákonem stanovené lhůtě návrh na neplatnost volby kandidáta (kandidátů), o němž dne 29. 6. 2006 rozhodl Nejvyšší správní soud pod sp. zn. Vol 50/2006. Stěžovatel uvedené rozhodnutí volebního soudu zmiňuje, ale jeho zrušení v ústavní stížnosti nenavrhuje. Ústavnímu soudu je známo, že návrh na jeho zrušení učinil další samostatnou ústavní stížností, která je před Ústavním soudem vedena pod sp.zn. II ÚS 582/06, a do dnešního dne o ní nebylo rozhodnuto. Pokud stěžovatel nenapadá soudní rozhodnutí jako poslední prostředek ochrany práva, byť jej ve skutečnosti vyčerpal, je taková ústavní stížnost nepřípustná podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Uvedené posouzení v této věci nemá vliv na řízení ve věci sp. zn. II. ÚS 582/06.
Ústavní soud soudcem zpravodajem proto usnesením rozhodl o odmítnutí ústavní stížnosti pro její nepřípustnost podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Protože ústavní stížnost byla odmítnuta, byl současně dle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu odmítnut i akcesorický návrh na zrušení ustanovení §26 věty druhé, §48, §49 odst. 4, §50 odst. 1 - odst. 3, §51 a přílohy č. 2 volebního zákona, neboť podle ustálené judikatury Ústavního soudu takový návrh sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné (§43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 7. srpna 2007
Ivana Janů,
soudce zpravodaj