ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.50.2006:53
sp. zn. Vol 50/2006 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
navrhovatele: ing. P. P., zastoupený JUDr. Petrem Vališem, advokátem se sídlem pplk.
Sochora 4, Praha 7, proti odpůrci: Státní volební komise, se sídlem Nám. Hrdinů 3, Praha 4,
v řízení o návrhu na určení neplatnosti volby kandidátů ve volbách do Posl anecké sněmovny
Parlamentu České republiky konaných ve dnech 2. - 3. června 2006,
takto:
I. Návrh na neplatnost volby kandidátů se v části týkající se kandidátů zvolených
v Libereckém volebním kraji zamítá .
II. Návrh na neplatnost volby kandidátů se v části týkající se kandidátů zvolených
v ostatních volebních krajích odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Navrhovatel, který je zapsán do stálého seznamu voličů ve v olebním okrsku svého
bydliště, ve včas podaném návrhu požaduje ve smyslu ustanovení §87 odst. 1, 5 zákona
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých
dalších zákonů vyslovení neplatnosti volby všech poslanců zvo lených do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky ve volbách konaných ve dnech 2. a 3. června 2006,
případně neplatnost volby všech poslanců zvolených v těchto volbách v Libereckém volebním
kraji, tzn. R. D., T. H., ing. L. J., Z. M., P. P., Bc. J. R., JUDr. J. V. a C. Z.
Svůj návrh odůvodňuje tím, že podle čl. 18 Ústavy ČR se volby do Poslanecké
sněmovny konají (mimo jiné) na základě rovného volebního práva podle zásad poměrného
zastoupení. V tomto směru odkazuje rovněž na čl. 21 odst. 3 a na čl. 22 Listiny základních
práv a svobod. Navrhovatel tvrdí, že tyto ústavní zásady nebyly v předmětných volbách
dodrženy a důsledky těchto deformací se projevily v extrémní nerovnosti voličských hlasů
a v extrémní nespravedlnosti vůči Straně zelených. Navíc z volený systém nevedl k vytvoření
parlamentní většiny, nýbrž dovedl výsledky voleb „k obtížně řešitelné rovnosti přirozených
bloků“. Proto navrhovatel považuje proceduru sčítání hlasů upravenou v ustanoveních
§26 věta 2., §49, §50, §51 zákona č. 247/1995 Sb. za odporující čl. 18 Ústavy a čl. 21
odst. 3, čl. 22 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Strana zelených totiž
ve volbách získala celkem 336 487 platně odevzdaných hlasů, což činí 6,29% z jejich
celkového počtu. Za tyto hlasy však obdržela pouze 6 mandátů, přičemž při použití „klasické
zásady poměrného zastoupení“ by musela získat 13 mandátů (přesně: 12,58 mandátů).
K principu poměrného zastoupení a k možné deformaci tohoto principu v zájmu
na účelné integraci navrhovatel odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 6. 2. 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Navrhovatel poukazuje na skutečnost, že zvolená D´Hondtova volební
formule ve spojení s rozdílnou velikostí jednotlivých volebních krajů vedla k výsledku, podle
něhož Strana zelených potřebovala k zisku jednoho mandátu téměř dvojnásobek hlasů
než ODS. Konkrétně u ODS činí počet hlasů na jeden mandát 23 364, u ČSSD 23 363,
u KSČM 26 359, u KDU-ČSL 29 747 a u Strany zelených 56 081. Stávající podoba volebního
zákona proto vyvolává stejné protiústavní efekty jako jeho podoba dřívější, v podstatných
částech zrušená citovaným nálezem Ústavního soudu jako protiústavní.
Protiústavnost vzniklého stavu je vyvolána rovněž nerovností mezi voliči a voličskými
hlasy. Zde navrhovatel uvádí počty voličů v jednotlivých krajích a poukazuje na skutečnost,
že mezi krajem s největším a s nejmenším počtem oprávněných voličů je více
než čtyřnásobný rozdíl a tento rozdíl dále prohlubuje D´Hondtova volební formule. To vede
k výsledku, že podmínka poměrného zastoupení je naplněna prakticky jen ve velkých
volebních krajích, zatímco v krajích malých je situace jiná. Nejvýrazněji tak byla poškozena
Strana zelených v Libereckém kraji, kde sice získala největší volební úspěch v rámci všech
krajů (9,58%), nicméně nepřipadl jí ani jeden z osmi přidělovaných mandátů. Navrhovatel
z toho dovozuje, že chce-li volič zapsaný do seznamu voličů v některém z malých volebních
krajů, aby jeho hlas přispěl k vyššímu počtu mandátů politické strany, u níž lze očekávat
výsledek v rozmezí 5-10% hlasů, může tak učinit pouze volbou v jiném volebním kraji
na základě voličského průkazu. V tomto směru navrhovatel odkazuje např. na ustanovení
§3 odst. 3 německého volebního zákona, podle něhož se počet voličů ve volebních krajích
může od průměru odchylovat do 15% a pokud tato odchylka činí 25%, musí dojít k jejich
novému rozdělení. V projednávaném případě je nicméně rozdíl mezi ideálně poměrným
a skutečným počtem mandátů více než dvojnásobný, což znamená porušení poměrného
volebního principu i porušení principu rovnosti hlasování.
Proto navrhovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud přerušil řízení a podal
Ústavnímu soudu návrh na zrušení ustanovení §26 věta 2., §49, §50, §51 zákona
č. 247/1995 Sb.
Zároveň navrhovatel tvrdí, že všichni zvolení kandidáti byli zvoleni za použití
protiústavních ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., takže je namístě vyslovit neplatnost volby
všech poslanců i náhradníků. Protože si je však navrhovatel vědom toho, že v případě občana
není jasné, zda může navrhnout vyslovení neplatnosti voleb všech kandidátů, podává
„alternativní petit“, který požaduje vyslovení neplatnosti volby všech shora jmenovaných
kandidátů zvolených v Libereckém kraji a jejich náhradníků.
Navrhovatel dále tvrdí, že podle ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. musí
volební kampaň probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických
stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány
nepravdivé údaje. V pořadu České televize „Otázky Václava Moravce“, vysílaném dne
14. 5. 2006, nicméně lídr jiné politické strany V. Ž. uvedl nepravdivé informace týkající se
údajného střetu zájmů a korupce u navrhovatele; další nepravdivé informace byly zveřejněny
na internetovém serveru N. p. dne 17. 5. 2006 autorem D. B. Navrhovatel je přesvědčen, že
uvedení těchto nepravdivých údajů jej poškodilo a zásadně tak ovlivnilo volby v Libereckém
kraji.
Navrhovatel konečně uvádí, že disponuje informacemi, podle nichž v některých
případech došlo k nesprávnému určení, zda se jedná o platný či neplatný hlas. Proto požaduje
prověření jednotlivých volebních lístků odevzdaných ve všech volebních okrscích,
tzn. souladu mezi oficiálním udaným počtem platných a neplatných hlasů. K výzvě soudu
na upřesnění těchto tvrzení navrhovatel uvedl, že z neformálních rozhovorů s členy
z volebních komisí, se starosty obcí a s novináři získal informace o pochybnostech
o správném postupu při vyhodnocování lístků v případech, kdy na těchto lístcích byly sprosté
nápisy, někteří kandidáti byli zakroužkování srdíčky a jiní zase symboly mužského
či ženského přirození apod. Hovořilo se prý též o tom, že některé firmy sebraly
zaměstnancům hlasovací lístky vyjma lístků ODS, přičemž delegovaní členové této strany
v okrskových komisích následně kontrolovali, zda tito voliči přišli k volbám
a zda si nevyzvedli obálku s náhradními lístky. Ve venkovských oblastech, zejména
na Českolipsku, se měli podobně chovat stoupenci KSČM, kteří výměnou za lístky ostatních
stran platili 1000 Kč. V zařízeních spravovaných Libereckým krajem (domovy důchodců,
domovy s pečovatelskou službou) údajně byly do obálek vkládány lístky ODS i tehdy,
když si nemohoucí voliči přáli jinou stranu. Navrhovatel uzavírá, že tyto informace „nebyly
zkoumány na jejich prokazatelnost, neboť by musely logicky vyústit v podání podnětu
k trestnímu stíhání. Proto je nemožná jejich konkretizace na straně jedné, ale nelze tyto
informace zcela odložit jako neopodstatněné.“
II.
Státní volební komise ve svém vyjádření k návrhu uvedla, že není příslušná posuzovat
ústavnost zákona č. 247/1995 Sb., kam směřuje podstata návrhu. Klasická zásada poměrného
zastoupení tak, jak ji označuje navrhovatel, by teoreticky platila pouze tehdy, jestliže
by se všech 200 mandátů rozdělovalo v rámci jednoho volebního území. Platný postup
při aplikaci poměrného systému je dán rovněž ustanoveními §48 a §49 zákona
č. 247/1995 Sb., což navrhovatel vůbec nezmiňuje. D´Hondtova metoda je podle názoru
Státní volební komise „stejně klasickou metodou jako všechny ostatní metody.“ K námitkám
vůči volební kampani komise připomíná nález Ústavního soudu č. 140/2005 Sb.
(Pl. ÚS 73/04). Posouzení platnosti hlasovacích lístků je v kompetenci okrskových volebních
komisí, jejichž členové byli za tímto účelem řádně vyškoleni.
Soud dále vyzval k vyjádření k návrhu všechny shora jmenované poslance zvolené
v Libereckém volebním kraji. Nikdo z nich se však ve stanovené lhůtě k návrhu nevyjádřil.
III.
Poté, co soud zjistil, že podaný návrh splňuje všechny zákonem stanovené podmínky,
přistoupil k jeho věcnému projednání a rozhodnutí.
Předně je nutno uvést, že se argumentační linie návrhu vine třemi směry: napadá
ústavnost některých aplikovaných ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., brojí proti poškození
navrhovatele ve volební kampani a zpochybňuje zákonnost aktu hlasování.
IV.
K tomu soud nejprve uvádí, že podle zákona č. 247/1995 Sb. nelze podat návrh
na neplatnost voleb jako takových, nýbrž je možno pouze podat návrh na neplatnost volby
kandidáta. Ustanovení §87 zákona č. 247/1995 Sb. zní:
„ §87
(1) Podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu
podle zvláštního právního předpisu každý občan zapsaný do stálého seznamu
ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen, a každá politická strana, politické hnutí
nebo koalice, jejíchž kandidátní listina byla pro volby do Poslanecké sněmovny
zaregistrována. Návrh je třeba podat nejpozději do 10 dnů po vyhlášení výsledků
voleb Státní volební komisí.
(2) Podáním návrhu na neplatnost hlasování, neplatnost voleb nebo neplatnost volby
kandidáta se může domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu
každý občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl senátor volen,
každá politická strana, politické hnutí, koalice nebo nezávislý kandidát, jejichž
přihláška k registraci ve volebním obvodu byla pro volby do Senátu zaregistrována.
Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební
komisí.
(3) Návrh na neplatnost hlasování může podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena
ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky hlasování.
(4) Návrh na neplatnost voleb může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena
ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb.
(5) Návrh na neplatnost volby kandidáta může podat navrhovatel, má-li zato, že byla
porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby
tohoto kandidáta.“
Jak již soud uvedl v usnesení ze dne 26. 6. 2006, sp. zn. Vol 5/2006, soudní přezkum
voleb do Poslanecké sněmovny je možný toliko podle ustanovení §87 odst. 1 zákona
č. 247/1995 Sb. Ze znění odst. 2 je totiž jasně patrno, že se vztahuje pouze na volby do Senátu
PČR. Úpravu obsaženou v odstavcích 3-5 pak nelze racionálně vyložit jinak než tak, že blíže
konkretizují odstavce předchozí. To znamená, že odst. 1 a 2 označují předmět řízení
a vymezují otázky aktivní legitimace a lhůty k podání návrhu, zatímco odst. 3-5 blíže upravují
možné důvody tohoto návrhu. Je tak zřejmé, že úpravu obsaženou v odstavcích 3-5 nelze
vnímat jako autonomní, nýbrž pouze ve vztahu ke konkrétně vymezenému předmětu řízení,
který provádějí.
V daném případě návrh podal občan, zapsaný ve stálém seznamu ve volebním okrsku
nacházejícím se v Libereckém volebním kraji. Ačkoliv navrhovatel byl „lídrem“ politické
strany (Strana zelených) v tomto kraji, je nutno na jeho návrh nazírat stejně, jako na návrh
kteréhokoliv jiného voliče. Strana zelených, za kterou navrhovatel kandidoval, totiž svého
práva podat návrh podle ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. nevyužila, ačkoliv
obsah návrhu i některé formulace v něm zmíněné (např. odlišování navrhovatele 1 a 2
za situace, kdy navrhovatel je jediný) vzbuzují dojem, že tato argumentace svědčí spíše pro
tuto politickou stranu než pro navrhovatele a že takto je i koncipována.
Podle ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. je možno podat návrh
na neplatnost volby kandidáta, přičemž je zřejmé, že lze napadnout platnost volby jednoho
i více kandidátů (argumentum a minus ad maiori), a to vždy podle povahy konkrétní věci.
V praxi tak může být napadena volba jediného kandidáta např. z důvodu jeho individuálního
excesu ve volebním procesu (např. o sobě uváděl nepravdivé informace) anebo proto,
že právě v jeho případě došlo k pochybením při sčítání a vyhodnocování odevzdaných hlasů
(např. nebyly zohledněny preferenční hlasy, došlo k matematické chybě při sčítání apod.).
Lze si nicméně představit i případy, kdy bude namítáno porušení volebního zákona v takové
intenzitě a rozsahu, že to mohlo ovlivnit volbu vícero (nebo dokonce všech) kandidátů.
Volební zákon přitom diferencuje mezi aktivní legitimací každého občana zapsaného
do stálého seznamu „ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen“, a politickou stranou
nebo koalicí, jejíž kandidátní listina „ve volebním kraji byla pro volby do Poslanecké
sněmovny zaregistrována“. Této zákonné úpravě je nutno rozumět tak, že zatímco občan
může předmětný návrh podat jen ve vztahu ke kandidátům, zvoleným ve volebním kraji tam,
kde mohl vykonat svoje aktivní volební právo; je politická strana aktivně legitimována
k podání tohoto návrhu vůči všem kandidátům, zvoleným v krajích, kde také kandidovala,
což může v konečném důsledku znamenat zpochybnění i všech zvolených kandidátů v celé
republice. Výklad, podle něhož by který koliv občan byl aktivně legitimován k podání návrhu
na neplatnost volby kandidátů zvolených i v jiných krajích, než ve kterém mohl vykonat svoje
aktivní volební právo, je podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v přímém rozporu
se zněním citovaného zákonného ustanovení a odporuje rovněž srovnání tohoto řízení
se soudním přezkumem jiných typů voleb (volby do Senátu, volby do krajských a obecních
zastupitelstev).
Aktivní legitimace politických stran se totiž opírá o ústavní vymezení politických
stran, vyplývající zejména z čl. 5 Ústavy, podle něhož „politický systém je založen
na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní
demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.“
Ústavní systém tedy předpokládá existenci politických stran, nacházejících se ve vzájemně
si konkurujícím vztahu. Tento princip politické plurality se naplno projevuje zejména
ve volebním procesu, kdy je věcí politických stran, ab y voličům nabízely programové
a personální alternativy a umožnily jim tak svobodný výběr. Této funkci politických stran
koresponduje i jejich možnost obrátit se na nezávislý soud s návrhem na prošetření toho,
zda volební zákon nebyl porušen natolik zásadním způsobem, že to ovlivnilo výsledek volby
konkrétního kandidáta. Protože však politické strany mohou kandidovat v rámci celého státu
(tzn. ve všech 14 krajích), je nutno dovodit, že jsou oprávněny zpochybnit volbu všech
kandidátů.
Ze shora nastíněných úvah pro daný případ především vyplývá, že podaný návrh
je věcně projednatelný toliko ve vztahu k těm kandidátům, kteří byli zvoleni ve volebním
kraji, kde je stěžovatel zapsán do stálého seznamu, tzn. Libereckém volebním kraji. Zbývající
část návrhu (tzn. ve vztahu k volbě kandidátů z ostatních 13 volebních krajů) musel Nejvyšší
správní soud odmítnout z důvodu chybějící aktivní legitimace navrhovatele.
Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že věcně projednatelný ve vztahu
ke všem kandidátům voleným ve všech krajích by tento návrh byl tehdy,
pokud by ho např. podala politická strana, za kterou navrhovatel kandidoval, tzn. Strana
zelených, neboť tato strana kandidovala ve všech 14 volebních krajích.
V.
Ve vztahu ke kandidátům v rámci Libereckého volebního kraje Nejvyšší správní soud
konstatuje, že takto vymezený návrh je věcně projednatelný, jelikož jím navrhovatel napadá
neplatnost volby konkrétních kandidátů, volených ve volebním kraji, kde je navrhovatel
zapsán do stálého seznamu voličů.
K tomu je nutno předeslat, že obsahová podstata prvního tvrzeného důvodu
(protiústavnost některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.) je založena nikoliv výhradně ve
vztahu k neregulérnosti volebního procesu v rámci dotčeného volebního kraje,
nýbrž v celostátní dimenzi. Tak se dle přesvědčení soudu naplno obnažuje disproporce mezi
procesním prostředkem občana, zakotveným v ustanovení §87 odst. 1 zákona
č. 247/1995 Sb., a mezi možnými limity pro rozhodování soudu o tomto prostředku. Je totiž
třeba připomenout, že s možností vypsání nových voleb do Poslanecké sněmovny pouze
v jednom volebním kraji (resp. v několika krajích) v důsledku rozhodnutí soudu o neplatnosti
volby všech zde zvolených poslanců (včetně případných náhradníků) náš právní řád vůbec
nepočítá a legislativní zavedení této možnosti by znamenalo – mimo jiné - zásadní redefinici
celého volebního systému (např. z hlediska výpočtu republikového mandátového čísla, určení
počtu mandátů připadajících na dotčený kraj, uzavírací volební formule, hlasování v zahraničí
atp.). Takovéto rozhodnutí soudu proto za stávající zákonné úpravy pojmově nepřipadá
v úvahu.
Lze tak racionálně zvažovat toliko důvodnost návrhu ve vztahu ke konkrétním
kandidátům. I v tomto případě však zákonná úprava soudu neumožňuje žádné racionální
řešení spočívající ve „zneplatnění“ uvedených osmi mandátů (případně i náhradníků) tak,
jak požaduje navrhovatel, a to ani tehdy, když by se soud s tvrzením navrhovatele zcela
ztotožnil. Je totiž nutno opakovaně připomenout, že rozhodujícími aktéry ve volbách
do Poslanecké sněmovny jsou politické strany a jejich koalice, nikoliv jejich jednotliví
kandidáti. Do této logiky proto zapadá i pravidlo, podle něhož v případě vyhovění návrhu na
neplatnost volby kandidáta soudem vydá Státní volební komise osvědčení o zvolení
poslancem kandidátovi podle pořadí na kandidátní listině (§53 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.
Poznámka soudu: zákon však v tomto ustanovení zcela chybně odkazuje na ustanovení
§51, když správný odkaz má být zjevně na ustanovení §54). Jestliže tedy v projednávané
věci navrhovatel požaduje rozhodnout o neplatnosti osmi zvolených kandidátů z důvodu
nekorektní volební kampaně, je zcela zřejmé, že uspokojivým řešením v případě (teoreticky)
vyhovění návrhu nikdy nemůže být „výměna“ těchto konkrétně označených pěti osob
za osoby jiné, kandidující vždy za stejnou politickou stranu. Tento logický rozpor nelze
v žádném případě překlenout úvahou o možném „přikázání“ mandátů v rámci jednoho
volebního kraje soudem napříč politickými stranami, neboť takovýto postup se nejen z cela
vymyká kompetenci soudu, nýbrž má dokonce protiústavní dimenzi, neboť důsledkem této
úvahy by bylo nahrazení vůle voličů projevené volbou kandidátů pozitivním rozhodnutím
soudu o tom, který kandidát měl být zvolen. Neustále je totiž třeba mít na zřete li, že podstata
soudního přezkumu voleb spočívá v kontrole volebního procesu z hlediska jeho souladu
s právním řádem a v této logice je volební soud oprávněn zasáhnout negativním způsobem
tehdy, když shledá zásadní pochybení v naznačeném smyslu. Jeho úkolem však nemůže být
pozitivní ovlivňování volebních výsledků ve prospěch jednotlivých volebních subjektů,
neboť taková možnost se pojmově vymyká elementárním základům smyslu soudní moci.
Lze tak na základě shora popsaných úvah uzavřít, že návrh na neplatno st volby
kandidáta podaný občanem ve smyslu a za podmínek obsažených v ustanovení §87 odst. 1
zákona č. 247/1995 Sb. může být soudem shledán důvodným pouze tehdy, pokud soud zjistí
porušení zákona ve smyslu odst. 5 cit. ustanovení a zároveň se jedná o porušení, řešitelné
buď v rámci kandidátní listiny jedné politické strany (tzn. např. jeden z kandidátů
protizákonným způsobem poškodil jiné kandidáty natolik zásadním způsobem, že je namístě
prohlásit jeho volbu za neplatnou, v čehož důsledku na jeho místo n astupuje v pořadí první
nezvolený náhradník) anebo i napříč stranami, to však pouze tehdy, pokud se bude jednat
o zásadní protizákonnost zjištěnou při hlasování a zjišťování volebních výsledků (např. byly
chybně vyhodnoceny či sečteny hlasovací lístky, přičemž při jejich správném posouzení by
mandát připadl odlišné straně).
Va)
V projednávané věci podstata návrhu brojí proti některým aplikovaným ustanovením
zákona č. 247/1995 Sb. Navrhovatel tak netvrdí, že má být jeho návrhu vyhověno proto,
že „byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby
tohoto kandidáta“ (§87 odst. 5 cit. zákona), nýbrž že samotná zákonná ustanovení jsou
protiústavní. Za této situace je zjevné, že Nejvyšší správní soud by nemohl návrhu
na neplatnost volby uvedených kandidátů vyhovět ani tehdy, když by považoval návrh
za důvodný, neboť je zákonem vázán. V daném případě je totiž zjevné, že napadená zákonná
ustanovení jsou formulována natolik jednoznačně a konkrétně, že soudu není dá n prostor
pro jejich možnou odlišnou interpretaci kupř. v tom smyslu, že by bylo možno opomenout
zákonem stanovené rozdělení volebních krajů anebo že by byla použita odlišná volební
formule.
Rozhodovací možnosti soudu se proto za daných okolností redukují toliko na dvě:
zamítnutí návrhu v případě, že se soud neztotožní s argumentací o protiústavnosti napadených
zákonných ustanovení; anebo přerušení řízení a podání návrhu Ústavnímu soudu na jejich
zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR [viz také §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Z citovaného
čl. 95 odst. 2 Ústavy přitom vyplývá, že soud musí dojít „k závěru“, že zákon, jehož má být
při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Je tak patrno, že pro postup podle
tohoto ustanovení nepostačují vnitřní pochyby soudu o souladu aplikovaných zákonných
ustanovení s ústavním pořádkem, nýbrž tyto pochyby musí dosáhnout intenzity vnitřního
přesvědčení soudu o tom, že když by tato zákonná ustanovení byla aplikována, došlo
by k porušení ústavního pořádku. Citované ustanovení je totiž zapotřebí vnímat tak, že vytváří
systémovou pojistku proti tomu, aby soudce, který je při rozhodování vázán zákonem
i ústavním zákonem (odst. 1), v případě svého přesvědčení o obsahovém rozporu těchto
předpisů nebyl nucen vědomě porušovat žádný z nich.
Nejvyšší správní soud proto v projednávané věci nikterak nezastírá, že argumentace
navrhovatele je velmi přesvědčivá a nezpochybňuje, že výsledný efekt aplikovaných
ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. je na samotné hranici poměrného zastoupení i principu
rovnosti volebního práva. Proto soud ani nepolemizuje s jednotlivými číselnými údaji,
jako je např. poměr hlasů připadající na jednotlivé mandáty v různých volebních krajích,
z něhož je patrné znevýhodnění Strany zelených vůči některým stranám jiným. Zároveň však
je třeba uvést, že v rámci volebního systému vedle sebe existuje řada zájmů, které musí být
vzájemně vyvažovány. Jak již ostatně opakovaně zdůraznil Ústavní soud (nález
sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 21, str. 113), i v rámci systému
poměrného zastoupení vedle sebe existují prvky integrační a dezintegrační povahy,
přičemž „proces diferenciace může plnit svou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu
historického vývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezi krajními
tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímání extrémních pozic.“
V daném případě navrhovatel zpochybňuje především ústavnost ustanovení
§26 věta 2. zákona č. 247/1995 Sb., podle něhož „volebními kraji jsou vyšší územní
samosprávné celky vymezené zvláštním právním předpisem.“ Tímto předpisem je ústavní
zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, kterým bylo
s účinností od 1. 1. 2000 zřízeno celkem 14 těchto celků.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v rámci systému poměrného zastoupení je
myslitelná celá řada možností uspořádání volebního území, pohybujících se od varianty
jediného území až k variantám rozdělení tohoto celku do většího počtu volebních krajů,
přičemž právě počet a velikost těchto krajů představuje jeden z nejdůležitějších prvků
volebního systému, výrazně ovlivňujících jeho praktické fungování. Úkolem soudu přitom
není hodnotit vhodnost či účelnost tohoto rozdělení, nýbrž – s ohledem na podstatu
vznesených námitek – jeho ústavní konformitu. Takto viděno soud nevnímá argumentaci
navrhovatele jako principiální nesouhlas s jakoukoliv variantou rozdělení volebního území,
nýbrž jako nesouhlas právě s úpravou provedenou podle stávajícího volebního zákona.
Proti tomu je možno především argumentovat tím, že rozdělení volebního území
na 14 volebních krajů není svévolné a nahodilé, nýbrž přesně odpovídá rozdělení na vyšší
územní samosprávné celky. Nejedná se tak o žádnou formu tzv. gerrymanderingu,
tj. záměrného manipulování hranic volebních obvodů za cílem lepšího zisku pro určitý
politický subjekt. Naopak, volební kraje v podobě vyšších územních samosprávných celků
mají svoji nezpochybnitelnou legitimitu, neboť jsou jedním z projevů decentralizace státní
moci. Toto rozdělení volebního území je proto nutno vidět i v kontextu povahy poslaneckého
mandátu, kdy se samozřejmě jedná o mandát reprezentativní (čl. 26 Ústavy ČR), nicméně
zároveň je jeho obsah spojen s volebním krajem, v rámci něhož poslanec kandidoval
[proto také mají např. poslanci zákonný nárok na užívání jedné přiměřeně vybavené kanceláře
ve svém volebním kraji, viz §6 odst. 1 písm. f) zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních
orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu]. Ztotožnění volebních krajů s vyššími
územními samosprávnými celky tak nepostrádá svoje opodstatnění a racionalitu a vytváří
přirozenou legitimizační bázi pro následný výkon poslaneckého mandátu.
Z návrhu je nicméně patrno, že navrhovatel nepolemizuje se samotným rozdělením
volebního území, nýbrž že brojí proti nestejné velikosti jednotlivých volebních krajů.
Tato argumentace je racionální a logická, nicméně svojí podstatou nepřímo směřuje i proti
samotnému způsobu a vhodnosti rozčlenění České republiky na 14 značně nesourodých,
nestejně velkých a ne vždy tradičně ukotvených celků, což je však věc stanovená formou
ústavního zákona a není proto dokonce ani v kompetenci Ústavního soudu ji jakkoliv
zpochybnit (čl. 88 odst. 2 Ústavy ČR).
Jestliže navrhovatel v této souvislosti odkazuje na ustanovení §3 odst. 3 německého
volebního zákona (poznámka soudu: ve skutečnosti se jedná o §3 odst. 1 bod 3.), je nutno
doplnit, že i podle tohoto zákona platí, že při rozdělování volebních krajů „jsou zachovány
hranice zemí“ (bod 1. cit. ustanovení). Pokud dojde zákonným způsobem ke změně území
zemí, „změní se odpovídajícím způsobem také hranice dotčených volebních krajů“
(odst. 5 cit. ustanovení). Z toho je jasně patrno, že i citovaný zákon vychází z legitimity
vyšších samosprávných celků, kterými jsou v daném případě země.
Argumentace navrhovatele se ostatně nemůže dostatečně opřít ani o poznatky získané
komparativní metodou. Z výsledků zkoumání jednotlivých volebních systémů v zahraničí
je totiž dostatečně zřejmé, že prakticky každá země si volí systém vlastní, odpovídající
tamním konkrétním podmínkám a zájmům. Lze tak příkladmo poukázat na straně jedné
na zřejmě nejčistší podobu poměrného volebního systému v Nizozemí, kde celá země tvoří
jediný volební obvod o 150 mandátech (obdobné platí na Slovensku nebo v Izraeli),
a na straně druhé lze uvést Španělsko (obdobně např. Polsko, Portugalsko, Řecko
nebo Jihoafrická republika), rozdělené na 52 volebních obvodů, v nichž se přiděluje
od 2 do 34 mandátů [blíže viz např. R. Chytilek, J. Šedo (eds.), Volební systémy, Masarykova
univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2004]. Není ostatně ani pravdivé tvrzení
navrhovatele, že „v zahraničí se ve volbách, v nichž se uplatňuje D´Hondtova metoda,
vždy přistupuje k takovému vymezení volebních krajů, které zaručí všem hlasům přibližně
stejnou váhu a stejnou šanci uspět.“ Jak totiž ukazují zmiňované příklady Portugalska
či Španělska (dále také částečně i Japonska), v obou těchto zemích je používána D´Hondtova
volební formule v kombinaci s různým počtem přidělovaných mandátů v rámci jednotlivých
krajů. Není přesný ani poukaz navrhovatele na německý příklad, jelikož systém voleb
do Spolkového sněmu není čistý systém poměrného zastoupení, nýbrž jeho varianta
tzv. personifikovaného poměrného systému, kdy voliči disponují dvěma hlasy, a zájem na
stejné velikosti volebních krajů je dán především nutností vytvořit srovnatelné
jednomandátové volební obvody při hlasování tzv. prvním hlasem.
Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit ani s tvrzením, zpochybňujícím ústavnost
použití tzv. D´Hondtovy volební formule (§50 zákona č. 247/1995 Sb.). Tato volební formule
je totiž zcela běžná v systému poměrného zastoupení a podle názorů předních politologů
je v zásadě neutrální, resp. pomáhá velkým stranám jen mírně a k jejich výraznějšímu
zvýhodnění dochází pouze u malých obvodů kolem pěti mandátů (viz např. T. Lebeda,
Přiblížení vybraných aspektů reformy volebního systému, in: Politologický časopis č. 3/2000,
str. 245; anebo v našich podmínkách zcela pionýrská práce stejného autora Vládní stabilita
v České republice a volební systém poměrného zastoupení, tamtéž, č. 2/98, str. 115 a násl.).
Návrh na zrušení ustanovení §50 zákona č. 247/1995 Sb. proto soud nepovažuje za důvodný,
jelikož D´Hondtova volební formule představuje zcela běžný způsob přepočtu hlasů
na mandáty a nelze ji proto považovat – obecně vzato - za jakkoliv porušující princip rovnosti
volebního práva či dokonce popírající podstatu zásad poměrného volebního systému.
Za nedůvodný považuje soud i návrh na zrušení ustanovení §49 stejného zákona,
které upravuje postup politických stran a jejich koalic do skrutinia (poznámka soudu:
v případě volebního dělitele je legislativní formula ce o „postupu do skrutinia“ přinejmenším
nelogická), přičemž zakotvuje tzv. sčítací uzavírací volební klausuli. Podstatnou částí tohoto
ustanovení se totiž Ústavní soud v minulosti již zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000
(Sbírka nálezů a usnesení, sv. 21, str. 113 a násl.) a návrh na jeho zrušení zamítl
jako nedůvodný. Je tak vytvořena procesní překážka res iudicata pro nové rozhodování
o ústavnosti tohoto ustanovení (§35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Konečně k návrhu na zrušení §51 zákona č. 247/1995 Sb. Nejvyšší správní soud
uvádí, že je pouze technickým doplněním ustanovení §48 stejného zákona, podle něhož
se určuje počet poslanců v jednotlivých volebních krajích. Za situace, kdy navrhovatel
formálně ani obsahem svého podání nikterak nezpochybňuje ústavnost §48 cit. zákona,
upravujícího podstatu věci (tzn. stanovení počtu poslanců jednotlivým krajům nikoliv fixně,
nýbrž výpočtem podle tzv. Hareovy formule v závislosti na volební účasti), tak nemá žádný
smysl zkoumat ústavnost ustanovení §51, které je jeho pouhým doplňkem.
Pro úplnost soud konstatuje, že v projednávané věci nelze přehlížet ani ten aspekt,
že podle stávající podoby zákona č. 247/1995 Sb. již proběhly volby do Poslanecké sněmovny
v roce 2002, jejichž výsledek nikterak zpochybněn nebyl. Aplikovaná zákonná úprava
proto pro aktéry volebního procesu není překvapivá či nepředvídatelná a je proto do značné
míry i věcí kandidujících politických stran na tuto úpravu přiměřeným způsobem reagovat,
a to jak z hlediska svojí vnitřní organizace, tak také volební strategie.
Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že sdílí pochyby navrhovatele
o vhodnosti rozdělení volebních krajů ve volbách do Poslanecké sněmovny zejména
z hlediska principu rovnosti volebního práva; nesdílí však jeho přesvědčení o protiústavnosti
napadených ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. Protože však k předložení návrhu Ústavnímu
soudu na zrušení těchto zákonných ustanovení je nutný závěr Nejvyššího správního soudu
o této protiústavnosti (tzn. musí být dána shora zmíněná intenzita vnitřního přesvědčení),
k němuž tento soud nedospěl, řízení o návrhu nepřerušil a věc nepředložil Ústavnímu soudu.
Je totiž skutečností, že námitky navrhovatele jsou opodstatněné toliko jen ve vztahu
k některým volebním krajům. Celý problém je totiž (zjednodušeně vyjádřeno) založen tím,
že ústavně zakotvené vyšší územní samosprávné celky mají velmi rozdílnou velikost a tedy
i počet obyvatel (voličů), a to v některých případech téměř pětinásobně. Sekundárním
důsledkem tohoto ústavního vymezení je promítnutí zmíněné nerovnosti do rozdělování
mandátů ve volbách do Poslanecké sněmovny. V konečném výsledku tak vzniká velmi
nestejnorodý systém, kdy u některých volebních krajů (typicky hl. m. Praha, Středočeský kraj,
Moravskoslezský kraj, Jihomoravský kraj) nelze mít pochyby o jeho souladu se zásadami
poměrného systému a kdy zjevně nedochází ani k porušování rovnosti volebního práva;
zatímco u nejmenších krajů (Karlovarský kraj, Liberecký kraj) se s ohledem na nízký počet
přidělovaných mandátů nastavuje vysoký přirozený práh a práh umělý (daný zákonem
stanovenou uzavírací klausulí) se dostává zcela do pozadí. Za této situace je proto zjevné,
že je věcí samotného zákonodárce, aby zvážil vhodnost stávajícího rozdělení volebních krajů,
přičemž – jak je naznačeno výše – tato otázka se značně komplikuje tím, že existující volební
kraje, jakkoliv jsou nestejnorodé, jsou založeny na legitimní ústavní bázi, vzniklé
samosprávným členěním unitárního státu. Zůstává proto otevřenou otázkou, zda možné řešení
navrhovatelem popsaných problémů spočívající např. ve spojení některých malých volebních
krajů by ve svém důsledku nevyvolalo další, neméně závažné, komplikace.
Ze všech shora uvedených důvodů soud nedospěl k závěru o protiústavnosti
citovaných ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. a proto nepostupoval podle čl. 95 odst. 2
Ústavy ČR a nepodal Ústavnímu soudu návrh na zrušení těchto ustanovení.
Vb)
Navrhovatel dále tvrdí, že byl poškozen v rámci pořadu České televize „Otázky
Václava Moravce“ zveřejněním nepravdivých informací o s vé osobě, vyslovených V. Ž., a
dále publikací informací uvedených v článku D. B. na internetovém serveru N. p.
K tomu Nejvyšší správní soud nejprve v obecné rovině konstatuje, že volební kampaň
vedou ve volbách do Poslanecké sněmovny soukromoprávní korporace, kterými jsou politické
strany. Je přitom zřejmé, že tato kampaň je vedena jak v pozitivním, tak také v negativním
smyslu. Zveřejňování informací o svých kandidátech a programu, stejně jako o kandidátech
a programu politických oponentů, je zásadně kryto takovými základními právy a svobodami,
jako jsou zejména svoboda projevu a právo na informace (čl. 17 Listiny základních práv
a svobod), zastřešenými ochranou svobodné soutěže politických sil v demokratické
společnosti (čl. 22 Listiny). Je proto zcela přirozené, že kandidující politické strany voliče
nejen přesvědčují o tom, že právě jejich nabídka je nejlepší, nýbrž zcela legitimně se snaží
je i odradit od nabídky svých politických soupeřů. Úkolem volebního soudnictv í pak není
vytvářet alternativu vůči jiným prostředkům právní ochrany, kterými mohou být
v konkrétních případech žaloby na ochranu osobnosti, přestupkové řízení až trestní stíhání,
nýbrž vyhodnotit, zda objektivně seznatelnou protizákonností nedošlo k tak intenzivnímu
zásahu do volební soutěže, že to mohlo důvodně vést ke zpochybnění jejích výsledků.
Nic takového však v projednávané věci na základě podaného návrhu nebylo možno
konstatovat.
U zmíněného pořadu „Otázky Václava Moravce“ totiž je nutno vyc házet
z toho, že přímo ve studiu během vysílání v přímém přenosu byl přítomen – kromě V. Ž. a
dalších lídrů kandidujících politických stran – též předseda Strany zelených M. B., který na
tvrzení V. Ž. bezprostředně reagoval a snažil se jím uváděné informace vyvracet, takže divák
měl dostatečnou možnost si na základě oboustranně prezentovaných informací vytvořit vlastní
svobodný názor. Nelze ani přehlédnout, že tento pořad byl vysílán již dne 14. 5. 2006, tzn.
téměř tři týdny před volbami, takže navrhovatel sám měl reálný časový prostor na tyto
informace přiměřeným způsobem reagovat tak, aby ho u voličů nepoškodily. Konečně
relevantní skutečností je i to, že proti n avrhovateli vystoupil V. Ž., tzn. lídr konkurujícího
politického subjektu, takže se zjevně nejednalo o porušení principu nezávislosti a nestrannosti
veřejné moci a nedošlo ke zneužití veřejných prostředků v průběhu volební kampaně. Je
rovněž zřejmé, že informace poskytovaná politickým oponentem v průběhu „horké fáze“
volební kampaně je veřejností vn ímána jinak, než by se jednalo o faktické tvrzení jiných
subjektů, od nichž lze legitimně očekávat, že se budou chovat apoliticky a nestranně.
Rovněž článek „Soulad zájmů podle B.“ autora D. B., obsahově navazující na zmíněný
pořad České televize, sice obsahuje některá faktická tvrzení, týkající se tvrzeného konfliktu
zájmů navrhovatele, a byl tedy způsobilý jej poškodit u případných voličů, nicméně i zde
platí, že navrhovatel měl dostatečný prostor na něj přiměřeně reagovat. V tomto případě se
navíc jednalo o text, na který bylo možno bezprostředně odpovědět formou mailu, k čemuž
ostatně také masivně docházelo, a bylo tak zaznamenáno celkem 287 okamžitých názorů
čtenářů (poslední z nich je datován ke dni 24. 5. 2006, viz
http://neviditelnypes.zpravy.cz/diskuse.asp?iddiskuse=A060516_201640_p_politika_wag&vl
akno=8522655).
Podstatné z hlediska rozhodování Nejvyššího správního soudu je tedy to,
že navrhovatel měl dostatečnou možnost se k e zveřejněným informacím vyjádřit, takže voliči
zůstala zachována možnost svobodného přístupu k různým informacím a názorům, mezi
nimiž si mohl vybrat. Jinak řečeno, rozhodující je, aby za situace vyjevení podobných
informací zůstala zachována ideová a politická neutralita veřejné a zejména státní moci,
čemuž by např. odporovala situace častá v totalitních systémech, kdy opoziční politická
uskupení jsou krátce před volbami podrobena nejrůznějším difamacím až represím
bez jakékoliv skutečné možnosti obrany proti nim. Navíc je nutno zohlednit skutečnost,
že v kontextu volební soutěže je ostrost projevu přijatelnější než za jiných okolností
(viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 4. 2006 ve věci Brasilier proti
Francii, cit. podle Soudní rozhledy č. 6/2006, str. 242).
K této námitce je proto relevantním závěrem volebního soudu konstatování,
že svoboda politické soutěže v daném případě porušena nebyla. Je pak již věcí samotného
navrhovatele, překračující podstatu a smysl tohoto rozhodnutí, zda - a pokud ano,
jaké - právní kroky podnikne proti tvrzenému poškození pověsti svojí osoby.
Vc)
Navrhovatel konečně zpochybňuje zákonnost samotného aktu hlasování v Libereckém
kraji. Jak nicméně vyplývá ze shora uvedeného, soud navrhovatele vyzval ke konkretizaci
uvedených tvrzení, což však navrhovatel neučinil a v odpovědi na tuto výzvu toliko
konstatoval, že předmětné informace získal z různých zdrojů a nezkoumal jejich
prokazatelnost, neboť by musely vyústit v podání trestního oznámení. Za takových okolností
Nejvyšší správní soud nemůže důvodnost takto zcela obecně podaných tvrzení
(bez specifikace dotčených volebních okrsků, firem a sociálních zařízení) nikterak prověřit.
Jen v obecné rovině proto soud připomíná, že navrhovatel ve volbách kandidoval
za politickou stranu, která byla ve smyslu ustanovení §14e odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb.
oprávněna do každé okrskové komise delegovat svého člena a náhradníka. Pokud by proto tito
delegovaní členové, kteří se podíleli na sčítání hlasů (a tedy i na posuzování platnosti
hlasovacích lístků), měli jakékoliv pochyby o korektnosti v namítaném smyslu, lze důvodně
očekávat, že by tyto výhrady uplatnili např. formou odepření podpisu zápisu o průběhu
a výsledku hlasování ve smyslu ustanovení §42 odst. 1 cit. zákona s uvedením důvodů tohoto
odepření. Na tomto základě by poté mohl být soudem přešetřen postup okrskových volebních
komisí z hlediska případného porušení zákona.
Nic takového však navrhovatel ani netvrdí a proto i tuto námitku shledal soud
nedůvodnou.
VI.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že ve vztahu ke kandidátům zvoleným v Libereckém volebním kraji byl navrhovatel k podání
návrhu aktivně legitimován, nicméně nebyla zjištěna protizákonnost jejich volby, a proto byl
v této části návrh podle ustanovení §90 s. ř. s. zamítnut.
Ve vztahu ke kandidátům zvoleným v jiných krajích než v Libereckém kraji se jedná
o návrh podaný osobou zjevně k tomu neoprávněnou. Proto byl návrh v této části podle
ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítnut.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení §93 odst. 4 s. ř. s. Podle
tohoto ustanovení na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků právo.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu